“什么是好的教育政策研究”笔谈①｜王大泉：教育立法研究对教育立法实践的影响分析
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编者按
为进一步加强教育政策研究，更好服务新时代中国特色社会主义教育事业发展，在教育部－上海市人民政府共建的教育经济宏观政策研究院和华东师范大学国家宏观教育政策研究院的支持下，我们特别邀请全国知名教育政策研究专家围绕“什么是好的教育政策研究”展开笔谈。笔谈按作者姓氏笔画排序。
王大泉，教育部政策法规司副司长
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原文发表在华东师范大学学报（教育科学版）2018年第二期“什么是好的教育政策研究”笔谈
基金项目：华东师范大学国家宏观教育政策研究院委托项目“学界有影响力研究成果评判”。
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随着依法治国基本方略的实施，依法治教的理念和要求愈加深入，实践中对教育立法的研究也越来越受到重视。教育政策特别是宏观政策研究者提出的对策建议中，往往包含制定或者修改相应教育法律法规的内容。甚至可以说，立法已经成为教育政策研究的终极性建议，研究者们希望借助法律的权威性、系统性和稳定性，来有效解决某一方面的教育问题。
那么,什么样的教育立法研究成果会影响立法实践，或者产生实质性的推动效果呢？笔者从事多年的教育法治工作，参与了近十多年来所有的教育法律、行政法规的起草工作。根据笔者在工作实践中的观察，能够影响教育立法的研究一般具有以下特点。
能够提出和研究具有法律和现实意义的教育问题。问题导向是立法的基本原则和方法。能够对立法产生影响的研究，首先应当是围绕实践中的真问题展开的。高质量的教育实证研究所发现、总结和概括出的实践问题则最具有说服力。2006年《义务教育法》修订时，很多研究从实证的角度揭示出我国不同地方、区域、校际之间义务教育公用经费存在着巨大的差距，并提出以立法促进义务教育均衡发展的问题，这对明确法律修订的原则与方向产生了直接影响。其次，研究应当围绕需要由立法解决的问题展开。教育立法通常关注教育法律关系的构建或者重塑，更注重调解教育主体的权利义务关系。解决教育实践中存在的问题，并非只有通过立法解决一条路径。教育立法研究需要提炼出确需立法解决的问题，才能有效促进实践。如促进职业教育校企合作，可以有产业政策、教育制度改革的视角，而立法的视角，就需要更关注如何平衡合作主体的权利义务、保障企业主体的合法利益等问题。第三，最好是研究具体而微的问题。对立法实践产生影响的，可以是对宏观问题的研究，但更受重视的无疑是从具体问题入手的研究。决定是否立法可以是宏观决策，也可以是政治判断，但决定立法的品质和进展的，往往是对具体问题的研究与判断。比如，与是否需要制定学前教育法这样的宏观问题相比，研究学前阶段的经费投入和保障机制，进而解决在学前阶段实行免费政策的必要性和可能性的问题，研究学前教育质量保障机制的问题，无疑会更具有现实意义和研究价值。
要有正确的研究方法和全面的研究视野。好的教育立法研究，往往需要综合运用多学科的研究方法。从立法角度关注的教育问题，往往并不局限于教育本身，在把握教育需求与教育规律的同时，立法更重视公共政策的选择和公共利益的保护，因此需要有整体思维和全面的研究视野。局限于单一学科或者路径的碎片化研究，远远不能解释和指导丰富的教育实践，也很难提出有价值的立法建议。比如，当前校园安全问题备受关注，关于学校安全立法的研究一直是一个热点问题，但仅仅从进一步强化政府对学校安全保障义务或者具体化学校安全法律责任的角度开展的研究，就很容易将问题过于简化，从而很难从理论上说明立法的必要性和实践的可行性。教育立法研究要遵循理论与实践相结合的研究方法。教育立法要更好为教育实践服务，需要理论支撑，但更需要以实践为出发点和落脚点。比如，《民办教育促进法》修订过程中所涉及的民办学校分类管理问题，不仅包含了民事、公司、金融、投资等多重理论问题，更重要的是这些问题需要结合我国民办教育的发展历史和实践，以实事求是的态度，在制度上予以考虑和回应。此外，教育立法研究要防止将教育公共服务问题的解决，简单归结为加大政府投入、落实保障责任的倾向。加大政府投入，固然是问题的一个方面，但立法研究还要关注构建政府、学校、市场（社会）多元主体的共同治理机制。相关研究需要将研究视野拓展为对实践中已有经验的概括与升华，对其他领域成熟经验的有益借鉴，从而使研究自身能够更好地解释实践，指导改革发展。立法研究需要有理论高度，也需要比较和借鉴其他国家的经验和成果，但如果不能与中国实践和当下教育实际相结合，不能很好地解释现实问题，也就很难产生对立法有影响的成果。
要提出切实可行的制度设计和政策建议。在教育立法研究中比较常见的一个倾向是，提出或者发现了实践问题，但解决问题的思路和办法往往过于宏观，在经过一番分析研究后，就将解决问题的办法简单归结为需要相应的立法；或者比较国外的相应法律制度后，简单套用国内实践就提出相应的政策建议。这样的立法研究，对于实践的帮助并不明显。因为，立法实践需要建立在一个一个具体的法律原则以及制度之上。在教育立法实践中最受重视的那些研究，往往能够围绕具体问题进行全面制度设计和制度比较，并提供若干选择方案和可行性建议。如针对实践中出现的具体学位诉讼案件，很多研究围绕学位制度法律存在的具体问题，在深入分析法律问题之后，对现行学位制度提出了相关修改建议，这样的研究就有很强的针对性，对于修订学位条例就有直接的参考价值。同时，要给出好的可行的立法建议，还需要在研究中处理好改革与法律的关系。事实上，现行的教育法律大多数都是上世纪末制定的，很多规定带有鲜明的时代特点，特别是有很强的计划烙印。因此，在教育立法研究中，如果忽略了对立法背景与改革进展的了解，就很难从法律角度解释现实教育改革发展的实践。此外，教育立法研究，还要善于综合分析问题，充分利用各种政策工具，来提出有利于制度改进或者重构的建议。将立法与行政运行相分离，单纯从规范法律关系的角度进行研究，也未必能够取得最好的效果。比如，学位条例修订中的核心问题是学位法律制度中不同主体的权利配置和职责明确问题，是相应行政管理制度的重构问题，如果相应的立法研究，没有涉及行政运行体制机制的改革，其针对性和必要性往往就不够突出。
要建立和运用更有说服力的研究工具，提出具有前瞻性或者批判性的立法建议。目前，有关教育立法研究所借助的研究工具，大致有两个类型。一个是基于一般行政法的理论与研究工具，借助行政法的概念与原则，对教育法现象进行解释和分析。其所长是有行政法学成熟的理论和概念框架为依托，问题分析较为系统；但是弱点在于，直接套用行政法的概念，与现实的教育活动有一定距离，难于回应和解释复杂的教育实践现象。另一个是基于教育法律、法规的规范，按照教育法律主体或者教育法律制度的框架，对教育现象进行诠释和解读。其长处在于与教育活动联系紧密，但是由于研究基于成文的教育法律法规，大多采用法律注释的方法，缺乏分析、评价各种教育法现象的理论工具，这种研究往往是跟随式的研究，难以对教育实践进行批判性反思，也难以提出具有前瞻性的研究成果。教育立法的实践，更期待研究者能够以恰当的理论范式或者研究工具，对教育改革发展实践中的法律问题进行批判反思或者前瞻研究。事实上，无论是学前教育、网络教育、继续教育，还是考试、学校制度、教育行政等方面，都存在着大量的教育法律问题需要研究，有相当多的教育法律关系需要梳理、厘清。当前，迫切需要教育立法研究能找到新的研究工具，从而产生出可以直接影响教育观念和体制机制改革的成果。
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