段斌斌｜教育法典的体例结构：域外模式与中国方案

摘要：教育法典的体例结构不仅事关法典外在形式，也关乎内容取舍、条文布局、内在逻辑和体系安排，要体现完备性、逻辑性、体系性等要求。目前，域外教育法典的体例结构主要有三种模式及特点：松散模式虽有助于法典容纳海量内容，但编章之间缺乏逻辑关联，难以形成内在体系；并列模式通过增加平行分类维度克服了松散模式的散乱无序，但各维度之间仍欠缺内在关联，无从判断法典内容是否达到完备要求，也无从判断法典体例是否逻辑周延；类主轴模式虽保证了核心维度内的编章具有良好逻辑关联和层次结构，但主从维度之间仍缺乏系统衔接，一定程度上削弱了法典的逻辑性和体系性。我国教育法典应选择以教育类型作为“中心轴”的主轴模式，科学处理总则与分则、编与分编、章节与条款的逻辑关系，以教育主体统摄法典总则，以教育类型串联分则各编，以组织活动细化章节安排，以逻辑关系决定法条次序。

关键词：教育法典 ; 体例结构 ; 教育法律 ; 教育立法

作者简介

段斌斌，管理学博士，华中科技大学教育科学研究院副教授。

目录概览

一、问题提出

二、科学的体例结构是教育法典编纂质量的集中体现

三、域外教育法典体例结构的三种模式

四、三种体例结构模式的利弊分析及理想类型

五、我国教育法典采纳主轴模式的可能性及具体展开

六、结语

一、问题提出

法典作为成文法的最高形式，以其内容完备性、逻辑缜密性、体系科学性，成为部门立法孜孜以求的目标。《中华人民共和国民法典》的制定点燃了部门法学者法典化的热情，不断有人呼吁要制定环境法典、行政基本法典。教育法学界也提出了编纂教育法典的目标（童云峰等，2021），认为这有助于消解教育法律复杂化，促进教育法原则统一和教育立法现代化（任海涛，2021a），并强调教育法法典化是教育立法建设的最高目标（任海涛，2020）。学界的呼吁很快得到了实务部门的回应。教育部政策法规司与全国人大常委会相继在2021年度立法工作计划中指出，将研究启动教育法典编纂工作，这意味着教育法典的编纂已从学理畅想上升为立法研究计划。

然而，编纂一部高质量的教育法典，离不开学理支撑和研究论证，只有对核心议题进行深入研究，才能为法典编纂提供技术支持和学理方案，而如何设计科学的体例结构就是其中最为核心的议题。本文所说的体例结构就是教育法典应当包含哪些内容以及依据何种逻辑对这些内容加以编排，再以编、分编、章、节、条、款、项的层级结构予以呈现。由此可见，体例结构不仅事关教育法典的外在形式，也关乎内容取舍、条文布局、内在逻辑和体系安排，具有超脱于具体制度内容的生命力(徐铁英，2018)，是法典编纂质量的集中体现。有鉴于此，本文拟在阐述体例结构之于法典编纂意义的基础上，通过分析域外教育法典体例结构模式的利弊，探讨适合于中国教育法典的体例模式及结构展开，希冀能为中国教育法典的编撰提供参考和借鉴，也借此机会求教于学界同仁。

二、科学的体例结构是教育法典编纂质量的集中体现

近代被大陆法系国家奉为成文法最高形式的体系型法典通常具有内容完备、逻辑严密、体系科学的特征(周洪宇等，2021)，因此教育法典编纂的成功与否关键看其是否达到了完备性、逻辑性和体系性的要求。然而，要使教育法典能够系统完整、逻辑严密、体系科学的呈现就需要科学的体例结构作为支撑，这就要求要高度重视教育法典体例结构的编排。

（一）科学的体例结构是法典内容完备的保障

教育法典是针对教育领域所有重要法律关系而制定的一部前瞻性、系统性和全面性的法典(孙霄兵等，2021)。显然，相较单行教育法律仅调整某一类型或阶段的法律关系而言，教育法典的调整对象更为多元、调控范围也更加广泛，因而内容完备是教育法典相较单行教育法律的重要特征之一。然而，内容完备并不要求将所有教育法律关系都纳入法典调整，“求全的代价必然是体系的委曲，内容越是驳杂，在体系构建上也越是困难”(茅少伟，2013)，这就要求对规范内容进行科学取舍，以缓和完备性与体系性之间的张力。当前，仅国家层面制定的教育法律、法规、规章就多达百部，主题十分丰富、内容相当庞杂，涉及教育的方方面面。因此，我们必然需要进行筛选和舍弃，否则，内容庞杂势必会消解法典体系，造成规范内容难以协调一致，破坏法典的逻辑性和体系性，最终沦为汇编型法典。因此，我们在编纂教育法典时要设计科学的体例结构，明确规范取舍标准和整合维度，对现有规范删繁就简、有效增补和系统整合，同时力戒内容庞杂、体系凌乱，实现规范内容的协调一致。

（二）科学的体例结构是法典逻辑严密的体现

法典化是规则体系化的必然结果, 而规则体系化则要遵循相应逻辑准则(尹田，2006)，因而要编纂一部高质量的教育法典，不仅要对规范内容进行科学取舍，也要按照一定逻辑关系对这些内容进行有序编排，使之逻辑清晰、体例严谨。目前，学界呼吁制定的教育法典不是将单行教育法律进行简单汇编，而是按照一定的逻辑关系进行系统整合、修改补充和有序排列，使之成为逻辑严密、体系严谨、内容协调一致的规范整体。虽然8部单行教育法律的制定为教育法典的编纂提供了宝贵素材，但这些法律并不在同一维度，其类型、阶段、主体、活动相互交织，彼此之间缺乏内在衔接和逻辑关联，难以构成教育法典完整的各编。这些教育法律复杂的个性以及体系尚未健全的缺陷，进一步加大了系统整合与有序编排的难度。除此之外，章节和条款之间也有逻辑次序与结构编排的问题，如何依据相应逻辑主线将章节条款进行有序排列也需认真考虑。这就要求我们要高度重视体例结构的设计，既要拟定统筹法典各编的“中轴线”，也要明确串联章节条款的逻辑线索，以彰显教育法典的逻辑严密性。

（三）科学的体例结构是法典体系优化的要求

体系是法典的生命，缺乏体系的法典就不是真正的法典(陈金钊，2021)，因而法典化不能被视为法律数量上的简单相加，其中必有某种体系和整体的理念(王利明，2008，第10页)。作为调整教育法律关系的领域法，教育法在高中教育、特殊教育、终身教育等领域存在立法空白，导致教育法律体系尚未健全。因此，学界对教育法典的编纂路径有两种截然不同的看法：一种观点认为，应先制定单行法律以填补体系漏洞，再将其按照一定的编纂体例和逻辑结构整合成教育法典（马雷军，2020），即先体系化，再法典化；另一种观点则认为，应通过拟定科学的体例结构明确体系主轴，再对教育法律规范进行系统整合和有机修补(孙霄兵等，2021)，在实现法典化的同时，也完成了体系化。笔者认为，“先体系化，再法典化”的思路虽降低了教育法典编撰的难度，但漏洞填补后仍面临系统整合与体系优化的问题，与其费尽力气制定单行法后仍需考量法典编撰，倒不如一次性地加以解决，这样既可增强立法的前瞻性和体系性，也可节约立法资源、推动教育法典尽快出台。当然，无论采纳哪种思路，都需明确教育法律体系的逻辑主线。只有明晰了体系主线，健全教育法律体系乃至法典化的努力才有方向，而这些问题都需要通过拟定科学的体例结构才能加以解决。正因如此，有学者谈到，法典化就是体系化，关于法典的讨论最终会落脚到体系结构上（茅少伟，2013）。

三、域外教育法典体例结构的三种模式

放眼全球，法国、俄罗斯、美国等国家已制定了教育法典，并形成了具有自身特色的体例结构模式。系统考察这些模式，可以为中国教育法典的编纂尤其是体例结构的安排提供参考和借鉴。

（一）美国教育法典：松散模式

所谓松散模式是指教育法典的内容及篇章结构并不存在缜密的逻辑关系，而呈现不规则的离散分布。美国教育法典的体例结构就是松散模式的代表。严格来说，美国不存在编纂型教育法典，学界所称的美国教育法典实为美国法典（United States Code，简称USC）中的一个主题（TITLE 20-EDUCATION），即将建国以来国会制定的有关教育领域的法律加以整理汇编并编入美国法典第20卷，属于典型的汇编型法典。美国教育法典包含80章，每章皆用简短主题词作为章标题，但各章之间并不存在缜密的逻辑关系，而是依据法案颁行时间依次编入相应主题：既有教育类型维度的特殊教育、职业技术教育、成人教育，也有组织机构维度的教育部、国家动物园、国家植物园、国家艺术委员会、国家博物馆和美术馆等，亦有教育内容维度的环境教育、经济安全教育、STEM教育等（参见表1），同时还穿插教育主体、教育活动、学校类型等不同维度的主题，但这些主题几乎找不到内在体系型的联系，缺乏统筹相应章节的分编设置，也缺乏串联各章的逻辑主线，导致法典内容庞杂凌乱，几无逻辑和体系可言。另外，美国教育法典已有29章被废止，但仍保留在原来位置（贴上了废止标签）而未从法典中清除，使原本凌乱的法典体系愈发混乱。

尽管美国教育法典的各章难以构成完整体系，但章节内部却有较强的逻辑性，因为具体章节实际上就是一部或几部法律的整理和汇编，并依据主题对相关法律进行拆分和组装，而非原封不动搬进法典。当然，法律编纂人员只能对法律作必要的技术处理，涉及实质内容的更改则须经国会审议。以第31章为例，该章将《中小学教育项目的准备、规划与评估》《1974年教育修正案》等法案内容编排进教育总则章，首先规定一般条款，然后安排4分章规范教育部职能、拨款和评估、秘书长权力、执行，其中第二、三分章又有相应部分，条款规定具体清晰、层次分明、便于操作。除此之外，法典还会将引用文本、先前规定、修正案、生效日期等内容附入文中，在穷尽相关规定的同时，也便于建立规定之间的相互联系。这样编纂的好处在于，只需查阅第31章第3分章就可找到所有有关秘书长权力的法律规定，而无需查阅卷帙浩繁的法律全书，降低了寻法的时间和成本，但也造成了规范的内容臃肿等问题。

（二）俄罗斯教育法典：并列模式

所谓并列模式是指教育法典的体例结构虽然没有采取分编设置，但有隐含的逻辑主线串联法典相应部分，且各主线处于平行而非主从关系。俄罗斯教育法典的体例结构就是并列模式的代表。为解决反复修法导致教育法律的系统性和衔接性难以得到保证等问题(王森，2013)，俄罗斯在整合原《联邦教育法》（1992年）和《高等和大学后职业教育法》等法律规范的基础上，于2012年制定颁布了新的《俄罗斯联邦教育法》，该法虽无法典之名，却对教育领域的法律关系进行了系统规范，具备法典的基本特征。在内容上，该法从6章（即总则、教育体系、教育体系的管理、教育系统的经济、公民实现受教育权的社会保障、国际教育活动）扩展到15章（表2），几乎涵盖了教育领域的重要法律关系。新增的内容有：实施教育活动的人员（第三章），学生和家长（第四章），教育机构中的领导、教育工作者和其他工作人员（第五章），教育关系产生、变更和终止的依据（第六章），普通教育（第七章），职业教育（第八章），职业培训（第九章），补充教育（第十章），特殊类别学生教育和教育大纲实施的特殊性（第十一章），最终条款（第十五章）（公蕾，2018，第1页）

该法虽未设置分编，但这15章内容实际上是按一定逻辑关系进行编排和展开的，如第3至6章属于教育主体维度、第7至11章以及第14章属于教育类型维度、第2章以及第12至13章属于教育组织和管理维度。也就是说，《俄罗斯联邦教育法》背后隐藏着3条逻辑主线，即教育主体、教育类型、教育组织和管理，这些主线将相应章节进行了串联，使法典体例并不像松散模式那样毫无章法和逻辑，但3条主线之间并不存在主从和依附关系。由此可见，《俄罗斯联邦教育法》依据平行的逻辑主线将法典主体分成3大部分，各部分均有一条主线串联相关章节，增强了各部分内部的逻辑性和衔接性，避免了体例结构的松散和无序。然而，由于缺乏一以贯之的“中轴线”，导致各部之间缺乏系统衔接，无法判断法典内容是否达到完备要求，也无从判断法典体例是否逻辑周延。

（三）法国教育法典：类主轴模式

所谓类主轴模式是指教育法典体例结构在以某一核心维度作为“准中轴线”的基础上，又辅以其他维度作为核心维度的补充。法国教育法典的体例结构就是类主轴模式的代表。《法国教育法典》是法国教育立法法典化的重要法律文件，按照部、分部、编、章、款的体例进行编排，以教育阶段作为“准中轴线”，并辅之以教育人事维度，包括“总体和共同条款”“中小学教育”“高等教育”“人事制度”四部，其中“总体和共同条款”相当于法典总则，分为“教育总则”和“教育行政管理”两分部，前者主要规范受教育权、公立教育机构的目标任务、义务教育、公立教育的非宗教性及教育自由等内容，后者则规范了政府职权、教育行政管理机构及其他机构、教育督导与评估等内容。另外，为发系统规范中小学教育和高等教育，法典依据“组织—机构—生活”的逻辑线条展开分部，进一步分解出“中小学教育组织”“中小学教育机构”“中小学学校生活”“高等教育组织”“高等教育机构”“大学生生活”六分部（见表3）。值得一提的是，教育人事制度并未融入中小学教育和高等教育各分部中，而是通过独立（分）部予以专门规范，体现了立法者对教育人事制度的高度重视。

《法国教育法典》的类主轴模式主要有以下特征：第一，法典各部和分部之间有清晰的逻辑主线，如依据教育阶段将教育法典分为“中小学教育”和“高等教育”两部，并根据“组织—机构—生活”的逻辑线条展开各教育阶段，保证了相关内容得到逻辑清晰的呈现；同时，在这些核心维度外，附加了教育人事和行政管理维度，在容纳更多规范内容的同时，又不致造成体系坍塌。第二，在规制主题上，行政管理、组织机构、教育人事是《法国教育法典》着重规范的内容，这些主题占部数的67%、编数的72%、章数的81%、款数的82%，形成了“管理—组织—人事”三足鼎立的内容架构，组织机构法更是成为法典的主体框架和重点内容。第三，在编纂技术上，遵循从一般到特殊的原则，即首先规定普遍适用的一般条款，然后规定适用于特殊阶段或类型的特别条款。如受教育权编首先规定了适用于所有受教育者的一般条款，然后又针对残疾人和学龄儿童的特性设计了特别条款；同样，在公立教育机构目标任务编，首先规定了适用于所有公立教育机构的一般条款，然后根据中小学和高等教育各自特性又设计了特别条款；此外，法典各分部首先会规定适用于法国全境的条款，最后一编则会专门规定适用于特定地区的特别条款。显然，这种立法技术可以有效提取“公因式”和共性内容，精简篇幅，突出重点，而特别条款的设计，则避免了“一刀切”，实现了立法的精准和高质。

四、三种体例结构模式的利弊分析及理想类型

内容完备、逻辑严密与体系科学是教育法典编纂的基本要求，也是衡量其体例结构是否科学的重要标准。因此，要分析域外教育法典体例结构模式的利弊，不仅要考量该国的法治传统和教育法制基础，也需置于完备性、逻辑性、体系性这一框架下进行讨论。

（一）三种体例结构模式的利弊分析

如前所述，美国、俄罗斯、法国的教育法典基于自身法治传统和教育法制基础，形成了具有本国特色的松散模式、并列模式与类主轴模式，但上述模式各有利弊。例如，松散模式虽有助于法典容纳海量内容，达到内容完备的要求，但由于缺乏串联各主题的逻辑主线，导致章节主题之间缺乏逻辑关联，难以形成内在体系，最终成为了对教育法律的汇编。同样，并列模式虽增加了平行主线以串联相应章节，使维度内的内容能够得到体系性的呈现，但各维度之间仍欠缺内在逻辑关联，无从判断法典内容是否达到完备要求，也无从判断法典体例是否逻辑周延；类主轴模式则在并列模式基础上区分了主从维度，保证了核心维度内各编章的逻辑关联和层次结构，而辅助维度则拓宽了法典内容的覆盖面和延展性，但主从维度之间仍缺乏系统衔接和逻辑关联，一定程度上削弱了法典的逻辑性和体系性。

譬如，从《法国教育法典》的体例结构中就可进一步窥探类主轴模式的弊端：第一，虽然《法国教育法典》试图以教育阶段作为“准中轴线”来统筹法典主体部分，试图克服松散模式和并列模式因缺乏逻辑主线而引发的体例混乱，但其在教育阶段外附加了教育人事维度，而人事维度又与教育阶段存在一定交叉（第四部各编主要依据教育阶段展开），造成法典内容难以一以贯之地呈现，且核心维度与其他维度统领下的各部缺乏紧密衔接，造成法典在逻辑性和体系性上存在瑕疵。第二，以教育阶段作为“准中轴线”导致了特殊教育、职业教育、民办教育等教育类型无法成为独立分部，只能零散分布在具体篇章中，规范内容有限且不系统（如特殊教育与职业教育仅1编、民办教育仅2编），这与上述教育类型在教育体系中的位置极不相称，难以系统规范职业教育、特殊教育和民办教育。第三，由于采取中小学教育和高等教育的二分体例，且都依据“组织—机构—生活”展开分部，导致教育组织（三、六分部）、教育机构（四、七分部）、学校生活（五、八分部）均在两个分部进行了规范，造成了体例结构的繁冗和部分内容的交叉重复。

（二）主轴模式最能体现法典编纂的体例要求

逻辑性和体系性是实质法典化的灵魂（杨伟东，2021），这就要求教育法典的编纂必须确定一条贯穿始终的逻辑主线，以使法典各项制度和规范能够以逻辑性和体系化的方式呈现（任海涛，2021b）。尽管《法国教育法典》以教育阶段作为“准中轴线”较好统筹了法典的主体部分，但主从维度之间的隔阂与割裂却使其逻辑性和体系性大打折扣。这启发我们在编纂教育法典时应当确定一条贯穿始终的“中轴线”，即采纳主轴模式的体例设计。所谓主轴模式是指教育法典通过一以贯之的逻辑主线统筹法典各编，各编紧紧围绕逻辑主线展开，分编之间构成完整体系，缺一不可。虽然学界并未明确提出“主轴模式”这一概念，但关于法典编纂应紧紧围绕逻辑主线展开的论述则不少见。譬如，李建华（2019）指出，民法典“需要围绕统一的逻辑主线，采用合理的编纂体例和构建方法，从而使民法典在文本上形成结构体系”；“民法典的逻辑主线是贯穿民法典各章节，使民法典的各组成部分衔接紧密、编排有序、关系清晰、适用明确的结构线索”。姚辉（2017）也指出，“关于民法典逻辑体系的线索，亦即所谓民法体系的‘中心轴’，存在意思表示说、民事权利说以及法律关系说等诸种争议”。同样，章志远（2021）也谈到，篇章结构的逻辑严密是民法典抽象化、类型化、体系化的表征，也是行政法法典化的灵魂。由此可见，“主轴模式”的精髓在于通过选择适切的“中轴线”系统串联法典各编，使分编之间存在缜密的逻辑关系和严格的先后次序，如从中抽离某些编章将导致内容不完备及逻辑链条断裂，有利于克服类主轴模式主从维度缺乏逻辑衔接的问题。

尽管主轴模式具有上述优点，但由于编纂教育法典的国家屈指可数，加之编纂难度较大（因为需要处理好逻辑性与完备性之间的张力），目前尚无国家在编纂教育法典时完全采纳主轴模式的体例设计。然而，主轴模式在其他领域法典尤其是民法典编纂过程中得到了广泛运用。例如，《德国民法典》就将权利作为逻辑主线，围绕权利的主体、客体、效力、变动原因、救济等建构总则，分论则以私权客体作为分类依据（姚辉，2017）。同样，《中国民法典》也将权利要素作为法典编纂的“中轴线”，总则编按照权利主体、权利客体、权利变动、权利时间、权利行使和保护来划分具体章节，分则各编则依据权利客体展开，分为物权、债权、人格权、婚姻家庭权、继承权等（李建华，2019）。当然，主轴模式可能会进一步放大逻辑性与完备性之间的矛盾，因为采纳主轴模式就意味着“中心轴”外的主题无法作为法典分编，需要舍弃或以章节形式融入分编之中，进而影响法典覆盖面和规范内容的系统性。但考虑到逻辑性和体系性是法典的灵魂，为了保障法典的逻辑性和体系性，势必需要对逻辑主线外的内容作出果断取舍或另做安排。因此，如何选择适切的逻辑主线就尤为重要，这是消解逻辑性与完备性张力的抓手，也是主轴模式能否成功的关键。

五、我国教育法典采纳主轴模式的可能性及具体展开

从理想类型来说，主轴模式最能体现法典编纂的体例要求，但我国教育法典是否适合采纳主轴模式以及如何选取适切的逻辑主线仍需结合我国教育法制的现实基础进行审慎判断。

（一）教育法制的现实基础有助于采纳以教育类型作为“中心轴”的主轴模式

历经40余年的教育法制建设，我国教育法律体系虽尚未健全，但已达到类体系化水平，隐藏其中的逻辑主线日渐清晰，这为我国教育法典采纳主轴模式的体例结构奠定了基础。目前，教育类型和教育阶段维度的单行教育法律各有3部，在究竟以“类型统筹阶段”还是以“阶段统领类型”中，面临抉择。从域外经验看，《法国教育法典》以教育阶段作为“类中心轴”，导致特殊教育、职业教育、民办教育等教育类型无法作为独立分部，只能零散融入编章之中，影响了对上述教育类型的系统规范；俄罗斯教育法典则将教育类型作为并列的逻辑主线之一，较系统地规范了普通教育、职业教育、补充教育和特殊教育。由此可见，教育类型比教育阶段更具延展性和包容性，且学前教育、义务教育、高等教育等教育阶段可以借助普通教育这一中介，与职业教育、民办教育、特殊教育等教育类型构成完整的国民教育体系。因此，以教育类型作为“中心轴”来统筹法典各编，不仅可以消解完备性与体系性之间的张力，也可解决教育类型与教育阶段之间的冲突。

另外，以教育类型作为“中心轴”也可降低立法成本和法典编纂难度。目前，我国已制定了职业教育、民办教育、家庭教育等教育类型维度的单行法律以及特殊教育法规、规章，几乎涵盖了除终身教育外的所有教育类型。尽管《义务教育法》《高等教育法》及正在制定的《学前教育法》属于教育阶段维度，但通过纳入普通教育这一中介，就可与职业教育、民办教育、家庭教育、特殊教育等构成相对完整的国民教育法律体系，也为今后将学校教育、社会教育、民族教育、网络教育等教育类型纳入分则各编预留了接口。当然，以教育类型作为“中心轴”，就意味着《学位法》《教师法》等教育活动和教育主体维度的法律无法作为法典分编，亟需解决它们在教育法典中的定位问题。由于各教育类型或阶段的单行教育法律包含的共性因素是教育主体，按照“提取公因式”的法典编纂技术，总则编应当围绕教育主体这条逻辑主线展开，因而《教师法》可以考虑作为总则编教师章的主体框架；而《学位法》作为高等教育阶段的一类特殊活动，则可考虑融入高等教育分编。由此可见，通过这样的体例设计，现有单行教育法律都能够逻辑严密、层次清晰地融入到教育法典之中，不仅体现了法典编纂的基本要求，也降低了立法成本和编纂难度。

（二）我国教育法典体例结构的具体展开

1. 以教育主体统摄法典总则

法典总则是将某一法律部门中最基本、最共性的内容进行抽象提炼并作出一般规定，它是“人类法典编纂技术的伟大进步，其作用体现在从一般到特殊的编纂逻辑、更好地统摄法典的全部内容以及能够避免重复性规定，保持法典内容简洁性”（任海涛，2021b）。这一过程被学界形象地称为“提取公因式”，由德国潘德克顿学派创立并为德国民法典和我国民法典所采纳。同时，法国、俄罗斯、美国等国家的教育法典都设有总则编或总则规定，因而我国教育法典也应考虑设计总则编，以提纲挈领、统领分则，同时精简篇幅、避免条文冗余。关于总则编的内容，有学者认为应以《教育法》为基础进行删繁就简（童云峰等，2021），另有学者认为应在《教育法》基础上将家庭教育、社会教育、教育行政等原本需要单独立法的内容纳入总则之中（马雷军，2020）。笔者认为，既然选择以教育类型作为教育法典编纂的“中心轴”，那么总则编就应将各教育类型维度的法律制度中共性的普遍的内容进行总结提炼并加以规定。通过系统研读《职业教育法》《民办教育促进法》《义务教育法》《高等教育法》《学前教育法（草案）》《家庭教育法促进法》等教育类型的单行法律，我们发现，其共性内容主要包括学校、受教育者、教师、社会、政府(涉及举办、管理、监督、投入与条件保障等职责)等各类主体。因此，可以考虑以教育主体作为统摄总则的逻辑主线，以充分发挥总则对分则的统领和管辖功能。

明确总则主线后，《教师法》在教育法典中的定位问题就迎刃而解。由于《教育法》第四章仅有4个条文（且原则粗疏）规范教师和其他教育工作者，而《教师法》则面向全体教师进行立法，因而可将《教师法》内容移入总则编教师章，同时分则各编可以针对不同类型、不同阶段教师的特性设计相应的特别规定。需要指出的是，尽管各级政府是单行教育法律重点规范的主体，但其规范主要指向政府的教育投入与条件保障、管理与监督等职能，因而总则编不宜将政府作为抽象主体进行笼统规范，而应依据政府职能的不同进行分章规范，以体现立法的精准及与现有法律的衔接。

基于此，总则编可以包含以下八章内容：第一章基本规定，主要规定立法目的、调整对象、教育方针、基本制度、法律原则等内容；第二章学校和其他教育机构，主要规定学校和其他教育机构的设立原则、设立条件、举办主体、权利义务、法人资格、变更与终止等内容；第三章教师和其他教育工作者，可将《教师法》内容系统融入本章，主要规定权利义务、资格准入、聘任考核、培养培训、待遇保障、奖励惩戒、法律救济等内容；第四章受教育者，主要规定受教育权、入学升学、奖励资助、学籍管理、权利义务、法律救济等内容；第五章社会主体，主要规定国家机关、企事业单位、社会团体、未成年学生的监护人、其他社会组织和个人等主体在发展教育事业和参与教育活动中的权利义务；第六章教育投入与条件保障，主要规定教育经费的筹措体制、投入主体、支出事项、分担比例，以及政府和相关部门在教育投入与条件保障方面的职责权限等内容；第七章管理与监督，主要规定各级政府及有关部门在教育活动中的管理权限、职责范围、监管事项、审批流程、争议处理等内容；第八章法律责任，可将《教育法》规定的法律责任融入本章，同时为相关义务规定创设配套法律责任。

2. 以教育类型串联分则各编

如前所述，我国教育法典更适宜将教育类型作为法典编纂的“中心轴”。基于此，教育法典分则可以采取6编制结构，即普通教育编、职业教育编、民办教育编、家庭教育编、特殊教育编、终身教育编，其中普通教育编可以分为学前教育、义务教育、高中教育、高等教育4分编。之所以考虑设立特殊教育编和终身教育编，一方面是因为特殊教育和终身教育是国民教育体系的重要组成部分，以教育类型作为“中心轴”势必要将其纳入法典分则进行规范，以体现逻辑自洽、内容完备的要求；另一方面，通过立法规制特殊教育和终身教育是世界性的趋势，我国教育立法规划也多次提到要起草特殊教育、终身教育等法律，但受制于种种因素一直未有实质性进展。基于此，可以借助教育法典编纂的契机，一揽子解决上述领域无法可依的问题，进而推动我国教育法律体系的完善。而高中教育分编的创设，则是为了弥补长期以来“高中教育法”缺失的遗憾，健全教育阶段的法律体系，补足普通教育的最后一块短板。另外，当今社会，家庭教育不再仅是家务事，而是成为了涉及重大公共利益的“官务事”，因此家庭教育立法的必要性和紧迫性已在学界和实务界达成了共识（梅文娟等，2020），因而教育法典的编纂可以考虑将最新通过的《家庭教育促进法》作为主体框架纳入法典分编。

当然，以教育类型作为“中心轴”将导致《学位法》等教育活动维度的单行法律无法作为独立分编，但是，为了保证法典的逻辑性和体系性，我们必须作出一定的取舍。鉴于《学位法》主要调整高等教育阶段的学位授权审核和学位授予法律关系，可以考虑将其整合进高等教育分编中，但整体移入还是打散融入却是一个两难选择。笔者认为，鉴于《高等教育法》与《学位法》均具有较强的体系性，打散融入并不可取，否则不仅徒增工作量，也易破坏各自体系，因此不妨采取整体移入的策略。具体而言，可以将《高等教育法》作为高等教育分编的主体框架，同时在第四章后增加一章，重点规范“高等学校的学位授权与学位授予”，采取分节形式系统展开内容。第一节一般规定，重点规范基本原则、学位授予单位及授予条件等；第二节学位管理体制，重点规范国务院学位委员会、国家教育行政部门、省级学位委员会、高校学位评定委员会等组织机构的职权和职责；第三节学位授予权的取得，重点规范学位授予权、审批标准、审批主体、自主审核、审批程序等事项；第四节学位授予条件，集中规定学士学位、硕士学位、博士学位、荣誉博士学位的授予条件和标准；第五节学位授予程序，围绕学位申请、同行评阅、论文答辩、重新答辩、论文保存、证书颁发等事项展开；第六节学位质量保障与救济，重点规范内部质量保障、质量合格评估、学术不端处理、争议解决等事项。不难发现，通过整体移入的策略，不仅能够实现规范内容之间的有序衔接，也可以明确学位法律制度在高等教育分编中的定位，即学位授权与授予是一类高等教育活动。

3. 以组织活动细化章节安排

章节是分则各编的具体单元，也是法典逻辑性和系统性展开的主要载体。既然以教育类型来串联分则各编，那么分编就应根据各教育类型的特性进行具体展开。事实上，此教育类型与彼教育类型的重要区别就在于组织活动的不同，我国单行教育法律就主要据此展开章节，并辅之以对各主体的特殊规定。如《民办教育促进法》就围绕民办学校的设立、组织与活动、资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止展开；又如，《高等教育法》主要依据高等学校的设立、组织与活动、投入与条件保障等展开具体章节，并对高校教师和学生进行特殊规定；再如，《学前教育法草案（征求意见稿）》也主要依据幼儿园的规划与举办、保育与教育、管理与监督、投入与保障等展开，同时对幼儿和幼儿教师进行分章规范。由此可见，以组织活动作为章节编排的逻辑线索，既体现了教育类型之间的差异，也兼顾了教育立法传统和立法成本，即在保证各（分）编逻辑性和体系性的前提下，尽可能将现有教育法律规范修改、补充和整合进各分编，而非另起炉灶、推倒重来。鉴于学前教育、义务教育、高等教育、职业教育、民办教育、家庭教育等6（分）编已有单行法律作为主体框架，编纂难度相对较小，下文将着重探讨高中教育、特殊教育、终身教育（分）编的章节安排。

高中教育是衔接义务教育与高等教育的重要阶段，是破除应试教育、实施素质教育的重要堡垒，涉及中考、普职分流、素质教育、高考等重大议题，因而高中教育分编应立足于高中教育阶段的特殊定位，坚持问题导向的立法原则，着重围绕高中学校、入学、普职分流、教育教学、素质教育、升学等组织活动安排章节。具体而言，高中教育分编可以包含以下7章内容：第一章一般规定，主要规定调整范围、主要制度、管理体制等内容；第二章高中学校，鉴于高中学校有职高与普高之分，因而本章应着重围绕各类学校的设立、办学条件、职权范围、变更与终止等事项设计具体条款；第三章入学，重点规制中考报名条件、志愿填报与招生录取、普职分流及具体办法、学费减免与生活补助等事项；第四章教育教学，着重规范课程标准、教学管理、德育工作、实践渠道、普职融通、素质培养等内容；第五章毕业与升学，重点规范学业水平考试、综合素质评价、考试命题、高考招生录取等事项；第六章经费与条件保障，着重规制经费来源、分担机制、生均公用经费、教师工资待遇、校舍条件改造、数字校园建设、督导考核等内容；第七章法律责任，重点规范违反本编规定尤其是违规补课、超纲教学、提前结课、考试招生徇私舞弊、生均经费与校舍条件不达标、大班额解决不力、宣传炒作升学率与高分考生等行为的法律责任。

特殊教育是针对特定对象采用特殊方法、设备和措施而实施的一类教育，是普通教育的有效补充。鉴于我国发展特殊教育采取“保障义务教育，着重发展职业教育，积极开展学前教育，逐步发展高级中等以上教育”的方针，因而特殊教育编的章节安排可以在组织活动的基础上，辅之以教育阶段维度，前者主要规范特殊教育的共性内容，后者则进一步规定各阶段特殊教育的特性和针对举措。具体而言，特殊教育编可以分成以下9章：第一章一般规定，主要规定调整范围、基本原则、主要制度、管理体制等内容；第二章特殊教育学校，可以采取分节形式，重点规范入学及学籍管理、教育教学、卫生保健、校园环境、日常管理等内容；第三章特殊教育教师，重点规范从业条件、基本要求、编制标准、培养培训、补助津贴、考核管理等事项；第四章学前特殊教育、第五章义务特殊教育、第六章职业特殊教育、第七章普高及以上特殊教育，重点规范各教育阶段发展特殊教育的具体举措和针对措施；第八章经费与条件保障，主要规定经费来源、仪器设备配置、学费减免、考试便利、教材编写、优惠政策等内容；第九章法律责任，重点规范违反本篇规定尤其是侵犯残疾儿童合法权益的各项行为。

虽然国家层面尚未制定终身教育法律，但太原市、上海市、福建省、河北省等相继出台了地方终身教育促进条例，而且美国、法国、日本、韩国等国家也已制定了终身教育法(靳澜涛，2021)，这为我国教育法典终身教育编的编纂及其章节安排提供了参考借鉴。从上述国家和地区制定的终身教育法律法规来看，其着重规制了政府职责、发展规划、组织机构、经费来源等事项。当然，鉴于《职业教育法》已重点规范了各种形式的职业培训，因而终身教育编应将在职人员带薪学习、失业待业人员职业技能培训等内容移出规制视野，重点规范除学校教育和职业培训外的其他终身教育活动。基于此，终身教育编可以包含以下5章内容：第一章一般规定，主要规定调整范围、概念界定、终身教育理念、管理体制、参与主体等事项；第二章组织机构，重点规范各级人民政府及职能部门、终身教育促进委员会、终身教育机构的职责权限，以及国家机关、企事业单位、社会团体、图书馆、博物馆、科技馆、老年人活动中心、学校等机构在发展终身教育方面的权利义务；第三章终身教育活动，重点围绕课程资源、学习材料、教育培训、学分认定、证书发放等事项展开；第四章保障措施，重点规范经费来源、投入主体、各级财政分担比例以及师资、学习材料、教育场所等条件的保障；第五章法律责任，着重规制各级政府、终身教育机构、企事业组织、社会团体等主体违反本编的法律责任。

4. 以逻辑关系决定法条次序

法典是“有序”的立法整体（柳经纬，2012），不仅分编和章节之间要实现“有序”，条款之间也要做到规范合理、协调一致。法条之间如果逻辑混乱、次序颠倒或内容重复，法典的逻辑性、体系性与科学性就要大打折扣，这就要求我们要高度重视法条之间的逻辑关系与编排结构。然而，我国单行教育法律中仍有部分法条的逻辑关系有待优化，亟需在教育法典编纂过程中予以调整和改进。以《教育法》为例：虽然第二章的整体逻辑较为清晰（分别依据教育类型与教育活动展开具体制度，即学前教育制度、义务教育制度、职业教育和继续教育制度，以及教育考试制度、学业证书制度、学位制度、教育督导和评估制度），但将扫除文盲条款（第二十四条）置于学位制度与教育督导制度条款之间则有待商榷，因为扫盲教育在性质上是职业教育与继续教育的延伸，也属终身学习范畴，将其置于职业教育与继续教育制度条款（第二十条）后显然更符合规制事项的逻辑关系。又如，按照第七章条款编排的逻辑（即投入职责—鼓励措施—监督管理—条件保障），运用金融信贷手段发展教育事业条款（第六十二条）应置于捐资助学条款之前（第六十条），以避免其突兀地存在于两项教育经费监管条款之间，等等。上述条款安排或许不会对规范内容造成实质影响，但逻辑清晰、层层递进的法条关系却有助于增进法典的逻辑性和科学性，使规范内容得以逻辑严密地呈现。

由此可见，教育法典的编纂，不仅要注重编章之间的体例结构，也要重视法条之间的逻辑次序，使其不仅规范合理、协调一致，而且环环相扣、层层递进，形成有序的规范整体。这就要求我们一方面要改进立法技术、提升立法质量，降低倡导性规范、政策性条款与宣言性立法的使用频率，按照法律规范的三要素（假定条件、行为模式与法律后果）创制法律条款，坚持问题导向、完善规范要素、调整权利义务关系，实现立法的精准与高质；另一方面，则要反复斟酌法条之间的逻辑关系和先后次序，做到逻辑严密、层次分明，实现内容与形式的完美结合。

六、结语

体例结构不是可有可无的形式，不是与内容无涉的累赘，而是关系到法典完备性、逻辑性与体系性的重大问题，需在法典编纂时引起高度重视。域外教育法典体例结构中的美国、俄国和法国模式，是各国法治传统、教育基础、法律文化、社会现实等因素综合作用的产物。我国应立足本国国情及法制基础来权衡上述模式的利弊，选择以教育类型作为“中心轴”的主轴模式，以教育主体统摄法典总则，以教育类型串联分则各编，以组织活动细化章节安排，以逻辑关系决定法条次序，如此，才能充分体现法典编纂的体例要求，兼顾我国教育法制的现实基础，编纂出一部体例科学、结构严谨、逻辑严密、内容协调一致的教育法典。

（段斌斌工作邮箱：duanbb@hust.edu.cn）

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