杨建坤｜行政区划调整能够约束地方政府行政管理支出膨胀吗?——来自撤县设区的证据
行政区划调整能够约束地方
政府行政管理支出膨胀吗?
——来自撤县设区的证据
杨建坤
（南开大学）
引文参考：杨建坤. 2022.行政区划调整能够约束地方政府行政管理支出膨胀吗?——来自撤县设区的证据 [J]. 公共管理评论,4(1):网络首发
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摘要
行政区划调整作为改革地方政府行政管理结构与地方政府层级的主要手段,会对地方政府产生财政效应,而撤县设区作为被地方政府频繁使用的行政区划工具,究竟会对地方政府行政管理支出产生何种影响,需要从理论和实证两个方面进行系统性的阐述。本研究基于手工整理2000—2006年《全国地市县财政统计资料》构成城市面板数据,依据是否实施撤县设区政策,将城市划分为处理组和对照组,采用多期双重差分法分析撤县设区对城市政府行政管理支出的影响,并就该影响的动态效应以及背后的具体作用机制进行检验。本文主要结论如下:(1)撤县设区政策可以约束城市政府行政管理支出的膨胀,这一结论在经过多种稳健性检验之后依然成立;(2)规模经济效应和机构精简效应是撤县设区影响城市政府行政管理成本的主要机制渠道;(3)基于动态效应的结果发现,在撤县设区政策实施后的第三年,城市政府的行政管理成本反而出现增加的现象;(4)撤县设区对地方政府行政管理支出的影响在东部和中西部之间,在晋升动机不同的官员之间,均存在差异。未来应当更加强调撤县设区内嵌于国家治理体系和治理能力现代化建设的内涵之中。
关键词
撤县设区;行政管理支出;规模经济效应;机构精简效应
投稿时间：2021/11/3
送外审时间：2021/11/6
首轮外审完时间: 2021/11/29
录用时间：2022/2/13
一、 引言
行政管理支出是各级地方政府存在的物质基础和履行其公共服务提供职能所必需的投入,是地方政府行政成本的主要组成部分,而以尽可能少的行政管理成本履行适当的职能一直以来不仅是世界各国政府改革的主要目标,也是中国政府治理改革的核心内容之一(顾昕和宁晶,2018)。相关数据显示,2006年我国财政支出中的行政管理费用高达7571亿元,占财政支出的18.7%(王小龙和许敬轩,2017)。过高的行政管理支出引起了党和政府的重视,2012年党的十八大对此强调“严格控制机构编制,减少领导职数,降低行政成本”,之后中央“八项规定”和“六项禁令”相继出台, 以遏制地方政府行政管理成本快速增长的势头。但截至2018年,与地方政府行政管理支出口径较为相似的“一般公共服务支出”在地方政府仍高达16871.01亿元。① 同时, 已有研究表明,我国地方政府行政管理支出占财政支出的比重已超过G20国家的平均水平,高出世界平均水平的25%(顾昕和宁晶,2018),地方政府公职人员的在职消费也出现增长过快现象(王小龙和徐敬轩,2017)。一方面,居高不下的地方政府行政管理支出加剧了政府的财政负担(罗文剑和陈东有,2012),严重影响了地方政府行政效率的提升以及中央和地方政府管理社会各方面公共事务的能力。另一方面, 过高的行政成本也强化了地方政府的汲取能力,不利于生产率的提高和经济的增长 (江克忠,2011),还会产生对其他公共服务的挤出效应,甚至加剧地方政府债务,诱发寻租现象(宋小宁等,2015)。因此,如何约束地方政府行政管理支出膨胀,不仅成为经济和行政管理体制改革的重要内容,也是实现国家治理体系和治理能力现代化需要解决的难题。
① 数据源自2019年《中国统计年鉴》。这里参考宋小宁等(2015)、王小龙和徐敬轩(2017)的研究,采用 一般公共服务支出数据近似代表行政管理费支出,但其与2007年地方政府收支分类科目改革之前的数据统计口径不同,因此并不完全可比。
根据现代组织理论,纵向行政管理结构和政府组织层级或管理幅度是否合理科学,往往会影响到地方政府行政管理支出和行政效率的提升(卢洪友等,2017)。2018年颁布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“精干设置各级政府部门及其内设机构,科学配置权力,减少机构数量,简化中间层次,推行扁平化 管理,形成自上而下的高效率组织体系”。可见,地方政府行政管理成本迅速膨胀现象从理论上可以归因于地方政府层级和行政机构的设置。而行政区划调整是我国省以下地方政府纵向层级设计和横向机构调整的主要工具(刘穷志和苗高杰, 2019)。现有研究也注意到,行政区划的调整会直接或间接影响地方政府的财政收支,但是多数研究(贾康和于长革,2010;刘佳等,2011;陈思霞和卢盛峰,2014;贾俊雪和宁静,2015;卢洪友等,2017;王小龙和许敬轩,2017)将关注点置于省直管县这一政府层级体制改革的财政效应,而较少理论和实证研究聚焦于另一行政区划变动,即撤县设区和地方政府行政管理支出之间的关系。在本文所使用的样本期内 (2000—2006年),全国就有35个城市、45个县或县级市参与撤县设区改革。2000 年,全国共有市辖区787个、县级市400个、县1503个;到2016年,市辖区增加为954 个,县级市减为360个,县减为1366个(吉黎和邹埴埸,2019)。而在2013—2018年, 为持续推进新型城镇化战略,全国共实行120余次撤县设区政策。① 因此,对于这一政策的实施究竟会对地方政府的行政管理支出产生何种影响需要单独给予重视。② 依据上述认识,本文沿着现有关于行政区划调整财政效应的研究思路,探讨撤县设区和地方政府行政管理支出之间的关系。本研究采用多期双重差分法,以城市在 2000—2006年发生的撤县设区为准实验,探讨撤县设区对于城市政府行政管理成本的影响。经验证据显示,撤县设区改革对城市政府的行政管理支出具有约束效应。机制检验表明,在短期内撤县设区确实实现了对城市政府行政管理支出的规模经济效应和机构精简效应。基于动态效应的结果发现,在撤县设区政策实施后的第三年,城市政府的行政管理成本反而增加。
① 根据中国行政区划网相关资料整理所得。
②事实上,地方政府结构治理的实践中早就出现过旨在通过撤县设区改革实现节约行政管理成本、提高行政效率的案例。例如,通过区划调整,南京市在2002年4月江北四区县并二的基础上,又减少了两个区县建制,占现有区县建制总数的15%。政府服务得到强化,通过区划调整配置,将促进行政管理和公共服务机制方式的转变,提高服务公众的水平和质量。本轮区划调整,是为了进一步减轻政府财政负担,减少人员开支,降低行政支出。详见新华网2013年的报道《13年3次调整区县行政区划,南京撤县并区意义解读》。
本文可能的贡献有以下几点。(1)关于行政区划调整的研究,无论是撤县设区抑或是省直管县,多集中于探讨两者的经济绩效(才国伟和黄亮雄,2010;郑新业等, 2011;卢盛峰和陈思霞,2017;邵朝对等,2018),而行政区划调整和地方政府财政支出之间的关系则又以研究省直管县的财政效应居多。虽然省直管县和撤县设区同为国家调整行政区划的主要手段,但两者财政效应的发挥渠道存在差异。因此,撤县设区改革是否可以约束地方政府行政管理成本这一命题仍需要进行单独的研究。有鉴于此,本文不仅丰富了有关撤县设区改革效应的研究,而且进一步补充了撤县设区改革对地方政府财政支出尤其是地方政府行政管理成本影响的研究。(2)从现有关于撤县设区改革和地方政府行政管理支出之间关系的研究来看(张莉等, 2018),虽然少数研究回答了撤县设区改革究竟是否会对地方政府行政管理成本产生影响,但是依然未能完整刻画两者之间的影响机制。③ 本文则从撤县设区的规模经济效应和机构精简效应出发,进一步弥补了现有研究未能完整刻画撤县设区改革如何影响地方政府行政管理成本的缺陷。另外,张莉等(2018)的研究是以县级单位为研究样本的,而本文则是以市辖区为研究对象的。
③ 张莉等(2018)的研究认为,撤县设区改革之所以会引起财政支出变动,其中包括行政管理费用的变 动,是因为撤县设区改革导致了基层政府(县级政府)竞争强度的变化。
本文的结构安排如下:第二部分是文献综述和理论分析;第三部分是研究设计, 包括模型设定、变量说明、数据来源以及描述性统计;第四部分是实证分析结果;第 五部分是结论和启示。
二、 文献评述和理论分析
(一) 文献评述
行政区划的调整并非我国独有的现象,许多国家尤其是西方发达国家在地方自治的传统下,众多地方政府相互割裂,地方政府一直存在政治方面的“巴尔干化”问题,碎片化的地方政府难以在全局上统筹与协调经济社会发展中出现的诸多问题, 例如公共产品供给缺乏效率和财政收支能力不足等。这为国外研究市县合并的财政效应提供了实证案例。① 21 世纪以来,受传统区域主义主张的“统一政府”的影响,市县合并成为西方发达国家地方政府结构改革最流行的趋势之一(Fox and Gurley-Calvez,2006),其目的是在不牺牲公共服务质量的情况下,保证规模更大的市政单位可以凭借规模经济优势和机构精简优势在更加有效率地提供地方公共服务的同时,减少地方政府公共财政的支出以及降低地方政府提供公共服务的行政成本。从现有国外研究来看,关于行政区划调整财政效应的研究存在明显的学科偏向,国外政治学和公共管理学对行政区划调整和地方政府财政收支之间的关系进行了丰富的探讨。Dollery and Fleming(2006)评估了南澳大利亚州的行政区合并对地方政府财务可持续的影响,也证明了合并不能改善那些本身财政困难的地方政府的财务状况。不过,该研究的结论仅是利用粗略的统计数据得出的,未利用因果识别工具。也有学者区分了市县合并对于地方政府财政支出的长短期影响。BlomHansen et al.(2014)基于丹麦市县合并的数据,实证检验了丹麦市县合并对地方政府财政状况的短期和长期效应,并得出市县合并在短期内会恶化地方政府的财政状况,而这一情况在长期内会得到改善的结论。与此同时,他们使用人均行政成本和人均行政成本的年度变化作为因变量,并得出市县合并可以降低两者的证据。进一步地,为了解决市县合并的非随机性造成的内生性问题,Blom-Hansen et al. (2016) 利用双重差分法识别了市政合并和地方政府财政收支之间的因果效应。虽然他们指出市县合并可以带来地方政府行政管理费用的下降,但是这种效果会被其他方面 的财政收支状况恶化抵消,并得出不存在地方政府最佳管辖范围的结论。可以看出,市县合并的财政效应会因具体的市政收支指标而产生不同的效果。Allers and Geertsema (2016)基于荷兰的数据发现,市县合并对总支出或税收没有显著影响,但确认了市县合并可以减少一般行政支出。Roesel(2017)利用德国10个州、22个县级 的1998—2013年的面板数据,运用合成控制方法,发现市县合并没有降低财政总支出或用于行政、教育以及社会护理的支出。还有一部分研究则认为市县合并的性质 会影响市县合并和地方政府财政收支之间的关系。最近的两项研究针对合并和地 方政府财政收支效应之间的异质性得出了截然不同的结论,Cobban(2019)分析了加拿大安大略省在20世纪90年代末至20世纪初实行的强制性市县合并计划对地方政府行政成本的影响,证实了强制性市县合并可以降低地方政府的行政服务成本。Mughan(2019)则通过实证得出自愿性合并可以带来地方政府人均总支出下降的结论,并认为无论是自愿性合并还是强制性合并,两者都未带来政府行政成本的节约。经济学对于行政区合并财政效应的关注,主要见于公共经济学和城市与区域经济学有关领域。对于市县合并的财政效应,公共选择学派持反对意见,认为数量众多的地方政府通过政府竞争可以满足居民对于公共服务多样化的偏好,且面临着节约成本的外部压力,政府碎片化的程度与行政效率的提升和行政支出的节约成正比 (Tiebout,1956)。Reingewertz(2012)用以色列2003年的市政合并改革为准实验,采用双重差分法证明了市政合并有利于地方政府行政支出的减少,并且合并没有导致公共服务的供给质量下降。Blesse and Baskaran(2016)将德国的市县合并分为自愿性合并和强制性合并两种,其中,强制性合并减少了行政支出,而自愿性合并却未产生明显效果。也有学者指出,由于合并前后地方政府面临着财政资金的“公共池”, 在合并前存在“搭便车”的行为动机,因此地方政府合并后财政支出和债务的增加是由于地方政府在合并前机会性支出的增加(Hirota and Yunoue,2017;Swianiewicz, 2018)。从以上分析可以看出,国外学者对于行政区合并是否能够减少地方政府的 行政管理成本莫衷一是。
① 当前研究对于国外的“市县合并”(City-County Consolidation;Municipal Mergers)和国内的“撤县设区”在 概念上是否等同莫衷一是。从行政层级方面看,国内的市要大于县;而国外则相反,或者市和县同级。然而,从国内现有关于撤县设区财政效应的实证研究来看(张莉等,2018),概念上的不一致并不影响对国外实证研究的借鉴。
我国纵向的地方政府层级一般为4级,即省—市—县—乡。随着经济社会的演变,政府层级过多对地方政府的财政能力、行政效率、执行力和央地关系等产生了巨大的考验。因此,国内学者也颇为关注行政区划调整的政策效果,其中,又以关注改革市管县体制、强县扩权、实行省直管县改革后的经济和财政效应的居多,且结论各有不同(贾康和于长革,2010;才国伟和黄亮雄,2010;刘佳等,2011;郑新业等,2011; Li et al.,2016;陈思霞和卢盛峰,2014;贾俊雪和宁静,2015;卢洪友等,2017;王小龙和许敬轩,2017;Bo,2020)。还有研究考察了基层政府的合并效果,以研究撤乡并镇是否缓解了基层政府的财政困难为主(王小龙,2006;郭庆旺和贾俊雪,2010;贾俊雪等,2011;刘穷志和高苗杰,2019)。有关撤县设区的政策效应研究则侧重于考察撤县设区对城市经济发展的影响,且部分文献认为撤县设区改革不仅提高了常住人口城市化率,而且有利于城市经济发展水平的提高,特别是对短期内经济增长和欠发达地区的经济增长具有明显的促进作用(王贤彬和谢小平,2012;唐为和王媛,2015;李郇和徐现祥,2015;邵朝对等,2018)。关于撤县设区财政效应的研究(钱金保和邱雪情,2019;吉黎和邹埴埸,2019)仍值得进一步探讨,如县改区政策是否能够有效约束地方政府履行职能所投入的行政管理成本这一议题。与本文密切相关的一篇文献是张莉等(2018)的研究,他们利用双重差分法实证研究了撤县设区改革和地方政府财政支出结构之间的关系,发现撤县设区能够降低地方政府的基础设施建设支出占比,提高民生性支出占比,但同时也使得政府行政管理费用上升。但是本文的研究与其至少存在以下几个方面的不同。首先,张莉等(2018)的研究仅将行政管理费占比作为被解释变量之一,并没有单独重点探讨撤县设区和地方政府行政管理成本之间的关系。其次,他们的研究是基于地方政府竞争的视角理解撤县设区改革的财政支出效应,且将撤县设区导致的三种类型的财政支出变动都归因于基层政府间竞争强度的变化,这在解释撤县设区改革如何影响地方政府行政管理成本方面略显单一。另外,中国制度背景下的撤县设区政策,其作用于地方政府行政管理支出的机制渠道又是哪些,该问题也需要进一步探讨。最后,该研究的样本对象是全国县级层面的面板数据,仅限于被撤并的县市在撤并前后的政府财政支出结构变动,并未扩展到对城市的影响。基于此,本文进一步拓展撤县设区改革和地方政府行政管理成本之间关系的研究。
(二) 理论分析
撤县设区和省直管县虽然同为行政区划调整的主要政策工具,但两者财政效应的影响渠道有所不同。省直管县是将省市县行政管理关系由目前的“省—市—县” 三级体制转变为“省—市、县”二级体制,对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式转变为由省替代市,即地方三级政府(省、市、县)转变为两级政府(省、县,撤销 市),具体表现为地方政府层级的减少,省直管县改革可被视为一种政府组织的扁平化改革(王小龙和许敬轩,2017)。依据现代组织理论,扁平化减少了中间层级的地方政府,优化了政府组织结构,这在理论上有利于节约地方政府行政管理成本和提升管理效率。撤县设区是指市级以上行政单位(直辖市或地级市)将其下属县级行政单位(县或县级市)改设为市辖区(钱金保和邱雪情,2019)。直观来看,撤县设区改革撤并了原先的县,也减少了一级行政单位。但与此同时,撤县设区将原先的县改为了市辖区,这相当于又增设了一级行政单位,即行政关系从现有的“省—市—县”变为“省—市—区”。由于县和区在中国行政建制上属于同一层级,所以整体而言,撤县设区改革并未改变地方政府的组织层级,因此并不存在撤县设区财政效应的扁平化影响机制。基于现有研究(Fox and Gurley-Calvez,2006;Dollery and Fleming,2006),本文认为撤县设区是通过以下两种机制渠道影响地方政府行政管理支出的。
第一,规模经济效应。撤县设区改革直接的后果是城市空间规模的扩大和城市市辖区常住人口的增加(唐为和王媛,2015),而这会带来规模经济效应(Fox and Gurley-Calvez,2006; Dollery et al,2007;Reingewertz,2012)。Blau(1970)指出,经济学生产者理论中长期成本曲线的特征也存在于行政管理活动中,政府提供公共服务的边际行政管理成本可以忽略不计,固定行政管理成本①随着其服务对象的增加而降低,人均行政管理支出呈现下降的趋势,地方政府可以以较低的行政管理投入履行其提供公共服务的职能。但也有学者指出,当前我国的撤县设区改革主要遵循的是以经济为导向的发展逻辑(叶林和杨宇泽,2017)。这突出反映在撤县设区政策成为地方政府扩张土地要素的手段(邵朝对等,2017)。通过县改区政策,城市政府获得了县一级丰富的土地资源,进而利用土地财政和以地引资等手段促进城市经济发展。但是,这也导致了撤县设区政策沦为服务于地方政府经济发展的工具,具有土地城市化快于人口城市化的特征,使得城市规模未达到最优水平,城市规模的人口集聚优势无法充分发挥,地方政府行政管理成本未能降低。
① 例如办公设备、交通工具、为履行行政职能投入的其他固定资产等。
第二,机构精简效应。“职责同构”是我国党政组织结构的典型特征之一,即不同层级的政府在职责、职能和机构设置上高度统一,上级政府设置了什么机构,下级政府也必须设置相应的机构。另外,为了加强对县级政府的管理,市级政府必须配置专门的管理人员和管理部门,这造成了政府内部的机构臃肿和人员冗余,行政管理支出上升。撤县设区会在一定程度上精简政府机构,解决政府机构重叠、职能交叉等问题。随着业务量的减少,城市财政供养的县级政府人员也会缩减,进而降低政府行政管理开支(张莉等,2018)。但是,撤县设区改革是否能够通过机构精简效应实现地方政府行政管理成本的节约,也需要仔细推敲。正如上文所述,不同于省直管县,撤县设区改革并未改变地方政府管理层级,而是将原先的县转变为市辖区。因此可能会出现如下情况,一方面,考虑到行政管理支出与地方公职人员福利相联系,而财政分权的体制扩大了地方政府对财政资金的自由裁量权,造成行政管理支出具有刚性的特征(江克忠,2011),行政成本降幅不会很大。况且,冗员现象在县改区后不仅没有得到缓解,反而政府公务员的编制在撤县设区后由县级编制转变为市级编制,相应的工资待遇也会提高。另一方面,区政府和县级政府虽然在行政层级上平等,但是县级政府拥有独立的财权、事权和人权(王志凯和史晋川,2015),纵向上的财政分权和晋升动机使得不同层级的地方政府有着各自不同的利益诉求。撤县设区后,为弥补县级政府的利益损失,市级政府可能需要投入大量的人力、物力和财力等行政性资源进行协调,这可能会引发城市政府行政管理支出上升的情况。另外,撤县设区增加了城市政府需要管理的区级政府数量,这不仅增加了城市政府的管理幅度,而且撤县设区也会在上下级政府间涉及大量的职责调整,产生大量的上下级政府沟通成本。部分原县级决策事项上收到地级市后,决策流程被拉长(张莉 等,2018)。因此,撤县设区可能会引发城市政府业务量剧增,导致城市政府人员、机构的再膨胀,进而增加城市政府行政管理成本。
综上可见,撤县设区改革对城市政府行政成本支出既有正向约束效应,又有负向扭曲作用,其是否能够有效约束城市政府的行政管理支出膨胀还有待实证检验。
三、 研究设计
(一) 计量模型
本文将实施撤县设区改革的城市作为处理组,未实施改革的城市作为控制组, 利用双重差分法估计撤县设区对政府行政管理成本的影响。模型(1)用来估计撤县设区对政府行政管理支出影响的平均处理效应:
其中,Yi,t 为被解释变量,定义为人均行政支出的自然对数值。mergei×postt 为撤县设区改革的虚拟变量。X 为控制变量,主要包括地区非财政特征变量和地区财政特征 变量。σi 为城市固定效应;δt 为时间固定效应;εi,t 为误差项;φi,t 为城市虚拟变量与时间虚拟变量的交乘项,即城市趋势项,用来控制各个城市在人均行政支出方面可能存在的不同时间趋势。系数 β1 估计的是撤县设区对政府人均行政管理成本的平均处理效应。
(二) 变量说明
(1) 被解释变量。本文关键的被解释变量是城市政府人均行政管理支出。根据宋小宁等(2015)、王小龙和许敬轩(2017)和张莉等(2018)的研究,使用行政管理经费衡量政府行政管理支出。行政管理费由人员经费和公用经费两部分组成①,既可以反映出地方政府公职人员的在职消费(王小龙和徐敬轩,2017),也包含了地方政府机关、共产党机关、人大和政协日常的固定投入。约束地方政府公职人员在职消费和地方政府在日常职能履行时所产生的不必要的固定运行成本成为党的十九大以来推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。本文将行政管理费除以人口数量来构造城市政府人均行政管理支出变量,将其作为本文基准回归中的被解释变量。在稳健性检验部分,本文使用行政管理支出占财政支出的比重作为被解释变量。
① 人员经费支出主要包括支付给职工的工资、补贴和向职工提供福利保障等方面的费用;公用性经费支出主要包括办公用品、出差、开会、水电、邮电等支出,办公设备、交通工具购置,机动车、船的燃料和修理,房屋维修,以及开展业务活动的经费等。
(2) 解释变量。本文的解释变量是撤县设区改革的虚拟变量。mergei 表示城市在样本期内实行撤县设区的情况,发生取 1(处理组),未发生则取 0(控制组)。posti,t 为另一虚拟变量,在城市发生撤并之后为1,其余均为0。
(3) 控制变量。借鉴相关研究(宋小宁等,2015;王小龙和徐敬轩,2017;张莉等, 2018;顾露华,2018),本文选取了如下变量作为控制变量。地区非财政特征变量包括城市GDP总量、人均GDP、总人口、人口密度、人口增长率、城镇化水平、土地产出 密度、第二产业占比、第三产业占比、建成区面积、存款余额占比、人均财政供养人口 数、人力资本水平、失业率、省会虚拟变量;地区财政特征变量包括人均财政收入、 预算内收入占财政收入比重、转移支付占财政收入比重、税收返还占财政收入比重。
(三) 数据来源
关于撤县设区的信息通过中国行政区划网整理得到,城市财政收支数据来自 《全国地市县财政统计资料》,其他数据来自《中国城市统计年鉴》《中国区域经济统 计年鉴》。由于2006年以后政府实行收支分类改革,统计口径发生了较大的改变, 预算科目中不再设有行政管理费这一项,因此无法得到2007年及之后年度的同口径可比数据(宋小宁等,2015)。另外,2000—2006年是撤县设区集中发生的时间段,其间共有35个城市、45个县参与了撤县设区改革,因此产生了大量的实验样本,保证了处理组较高的集中程度。所以,本文使用2000—2006年中国城市面板数据作为研究样本。该样本选取也与现有关于撤县设区政策效应或行政管理支出的实证研究相呼应(宋小宁等,2015;唐为和王媛,2015;张莉等,2018;邵朝对等,2017)。本文对样本进行了如下处理:第一,本文使用的数据均为城市市辖区总和数据,但《全国地市县财政统计资料》并未直接汇总有关城市市辖区财政收支的数据,我们根据中国行政区划网公布的城市每年包含的市辖区,对照《全国地市县财政统计资料》,将城市内所辖的每个市辖区的数据加总得到城市市辖区财政收支的总和数据;第二,剔除了4个直辖市样本;第三,为消除由行政区划调整造成的估计偏差,借鉴唐为和王媛(2015)、邵朝对等(2017)的做法,将撤并县在撤并前的行政管理支出、人口以及财政总支出加入撤并城市以计算实际人均行政管理支出和行政管理支出占比;第四, 对数据严重缺失的样本进行了剔除,同时利用插值法补齐了少数缺失数据;第五,各名义变量均以1999年为基期,按照各年各省份的GDP 平减指数调整为实际值。最终,本文得到了2000—2006年包含263个城市的面板数据集。表1给出了各变量的详细定义。
利用 t 检验考察撤县设区改革前处理组和控制组两组样本主要特征变量的均值差异,得到表2。表2显示,在改革前,实行撤县设区改革的城市的人均行政管理支出的对数值均值为4.24,而未实行过撤县设区样本组的人均行政管理支出的对数值均值为3.70,两组在均值上存在显著的差异。除此以外,除人口增长率、第三产业占比、预算内收入占比、税收返还占比外,其他协变量在两组之间均存在显著差异,这说明实行撤县设区改革的城市并不是完全被随机选中的,政策多少会偏向地区经济发展较好、财政资源充裕的城市。但是在使用倾向得分匹配法之后,协变量之间不再具有显著差异。
四、 实证结果
(一) 基准回归估计
表3给出了模型(1)的全样本估计结果。第(2)~(3)列逐步加入了地区非财政特征、地区财政特征等控制变量。在表3中第(6)列加入所有控制变量的回归结果可以发现,撤县设区改革对城市政府的人均行政管理支出具有负向影响,这说明撤县设区政策可以约束地方政府的行政管理支出的膨胀。
(二) 稳健性检验
表4从以下方面进行了稳健性检验。第一,在采用PSM-DID对模型(1)估计之前,需要为各年份中的处理组找到与之相对应的控制组。以政策实施最为密集的 2002年为例,2002年共发生了11次撤县设区改革,通过1∶1最近邻匹配的倾向得分匹配法,删除未成功配对的66个城市,最后得到匹配后的样本为197个。同理,对其他年份按照同样的方法找到匹配后的样本。① 另外,我们还考察了PSM的匹配效果,表4的平衡性检验显示匹配之后的协变量的 t 统计量都不显著,这可以说明匹配之后的协变量在处理组和对照组之间均不存在显著的差异。第二,在第(2)列中使用行政管理费占财政支出的比重作为被解释变量,以检验撤县设区改革是否降低了城市政府行政管理费支出的比重。第三,由于各地区撤并的时间并不一致,主要集中于1—6月和第4季度,上文的分析中将在第4季度撤并的城市也归为当年撤并。但是撤并之后政府可能需要经历一段人事安排、机构职能调整的时期,因此,第(3) 列将在第4季度发生撤并的下一年视为政策的真正实施年份,重新构造核心解释变量merge×post进行估计。第四,为避免估计结果受个别极端值的影响,第(4)列剔除了2000—2006年撤并两次的南京市和成都市。第五,由于城市之间存在较大的差异 性,第(5)列是根据1∶1匹配得到的权重,赋予不同城市以不同的权重,采用加权 DID重新估计。表4各列的回归结果表明,本文的回归结果具有较强的稳健性,即撤县设区改革可以约束城市政府行政管理的膨胀。
① 通过1∶1最近邻匹配,各年样本如下:2000年为94个,2001年为159个,2002为197个,2003年为 173个,2004年为174个,2005年为120个,2006年为134个。通过核匹配后,各年样本如下:2000年 为78个,2001年为156个,2002年为197个,2003年为172个,2004年为171个,2005年为120个, 2006年为133个。
(三) 平行趋势检验和动态效应
为了检验改革前作为处理组的城市样本与控制组的城市样本的被解释变量,即人均行政管理支出是否满足“同趋势”假设,本文基于模型(2)进行了相关检验,其结果见表5。表5显示,从总体上看,各列回归中改革前3年虚拟变量的系数不显著, 这说明撤县设区改革的处理组和控制组满足改革“同趋势”检验。
另外,上文虽然给出了撤县设区对城市政府人均行政支出影响的平均估计值, 但无法获悉撤县设区对城市政府人均行政支出的影响随时间推移的演变情况。因此,我们利用模型(2)检验撤县设区政策实施之后,政府人均行政支出会呈现出何种趋势。本文选取撤并之后的5年时间,考察撤县设区改革的持续影响。① 表5的回归结果总体表明,撤县设区只在改革后两年内显著降低了政府人均行政支出,但从改革后的第3年来看,撤县设区改革不仅没有对城市政府的行政管理支出膨胀产生约束作用,反而导致城市政府行政管理成本的增加。
① 本研究还选取了3年、6年的时间窗口,得出的结论与5年的时间窗口一致。
(四) 影响机制分析
表6汇报了采用1∶1最近邻匹配的PSM—DID情况下撤县设区对政府人均行政管理支出的影响机制检验结果。① 其中,第(1)列回归使用人口密度作为被解释变量,检验撤县设区改革的规模经济效应;第(2)列使用人均财政供养人口数作为被解释变量,考察撤县设区改革是否具有机构精简的作用。
① Kernel匹配下的结果与1∶1最近邻匹配下的结果一致。
首先,撤县设区改革明显带来了人口规模的增加。表6第(1)列系数为0.11,并 在0.01的水平上显著,这表明与未实行撤县设区改革的城市相比,实施了撤县设区政策的城市的人口规模增加了,有利于发挥人口集聚带来的规模经济效应;其次,撤县设区改革显著抑制了城市政府财政供养人口的过快增长。表6第(2)列回归表明,撤县设区改革变量的系数为-0.1,并在0.05的水平上显著。
据此可知,撤县设区政策通过人口规模经济效应和机构精简效应约束了城市政府行政管理成本的膨胀。
(五) 排除竞争性解释
基准回归的时间段位于2000—2006 年,同期的其他政策或事件可能会对本文结论的稳健性造成影响。为了排除这些政策或事件的影响,本文从以下3个方面进行检验。
第一,与作为集权改革方式的撤县设区政策不同,省直管县具有明显的分权性质,这一改革减少了地级市直接管理的县域数量,可能会导致城市政府的监督和管理成本降低。另外,已有研究表明,省直管县通过财政竞争机制约束了县级政府行政管理支出的增加(王小龙和许敬轩,2017)。表7中的第(1)列对每个城市是否包含省直管县进行了控制。可以看出,本文的结论并不受城市是否实行省直管县改革的影响。主要的原因可能是省直管县主要是针对县级层面的改革,而地级市则很少受到此项政策的影响。与此同时,从系数的大小来看,省直管县对于地方政府行政管理支出的抑制作用要大于撤县设区对政府行政管理支出的作用。以上观察再一次证明了县级政府数量的减少而非增加有利于地级市的管理,从而降低地级市的行政管理成本。
第二,自1984年创办开发区以来,中国的开发区数量呈现出快速增长的趋势。尤其是1992年前后,开发区数量更是呈现出井喷的态势。开发区与城市其他区域在行政审批、行政管理模式等方面存在差异。有学者认为,开发区打破了按行业、“条条”和“上下对口”的机构设置模式,取而代之的是以职能整合为导向, 以“宽职能、 少机构”为原则,把职能相同或相近的部门进行优化组合,归口一个部门管理,实行一个部门“多块牌子一套人马”,减少了机构数量,理顺了职能关系,避免了权责交叉。同时,开发区在行政方式方面引入了市场竞争机制,大大节约了行政成本,提高了行政效率(周家新等,2010)。因此,地方政府行政管理支出的降低也有可能是因为各地在开发区数量上的差异造成的。有鉴于此,本文统计了每个城市不同类型的开发区数量,包括国家级开发区和省级开发区,将其作为控制变量放入回归之中。其中,开发区数量的整理来源于《2018年中国开发区审核目录》。从表7中的第(2) 列可以看出,撤县设区对于地方政府行政管理支出的影响依然是负向的。开发区的数量对地方政府行政管理支出不仅具有正向影响,而且影响程度远大于撤县设区政策。开发区区域的扩张使开发区管理主体需要面对更多的管理服务对象和事项,在行政技术等没有突飞猛进的情况下,对象和事项增加必然要求职能甚至机构扩展 (周家新等,2010)。由于很多开发区在实际运作过程中不仅仅只是一个功能区,而是逐渐成为地级市的一个行政区或市辖区①,因此整个城市政府的行政管理成本必然会增加。
① 例如,青岛经济技术开发区在1984年刚成立时,面积只占整个青岛市的一小部分,后来范围不断扩大, 1992年则与黄岛区合并。因此,黄岛区既是青岛市的市辖区,又是青岛市的经济技术开发区。
第三,改革开放40多年来, 一个不容忽视的事实是, 中国的地方官员在经济发展中扮演了积极而重要的角色,他们在推动经济体制改革、招商引资、发展民营经济、改善地方基础设施、开展区域经济合作等方面都发挥了重要作用(徐现祥和王贤彬,2010)。其中,部分学者侧重于从官员更替的视角理解中国的经济社会现象(王贤彬等,2009;徐业坤等,2015)。而具体到官员更替对地方政府财政行为的影响时, 罗党论和佘国满(2015)认为,从政府官员的角度而言, 换届期间政府工作处于“低效期”甚至“断档期”。政府工作的“低效期”导致城市投资项目效率低下甚至被搁置,降低了城市发展的积极性。那么,地方政府行政管理支出的降低会不会是由样本期内官员变更导致的呢?
为此,本文构建了样本期内各个地级市在当年是否发生官员变更的变量,具体的构建方法主要参考王贤彬等的研究(王贤彬等,2009)。回归结果如表7中第(3) 列所示,可以看出,本文的结论依然不会因地级市在当前是否有官员更替发生改变。从官员更替的变量来看,发生官员更替的地级市,其行政管理成本则会增加。一方面,行政管理支出一般与“三公”经费相关,任满的官员可能为了防止上级问责而降低在职消费;而另一方面,由于换届需要政府官员制定新的计划,行政管理成本也可能因此增加,比如添置新的办公设备、公务人员的引进。而后一种效应可能占据了主导地位。
(六) 异质性分析
为了进一步探讨撤县设区对地方政府行政管理支出影响的异质性,本文按照地区和官员是否超过53岁的划分标准,分别探讨撤县设区对地方政府行政管理支出的影响在东部和中西部地区、晋升动机不同的官员之间是否存在差异。回归结果见表8。
从表8中可以看出,第一,从平均效应来看,无论是在东部地区还是在中西部地区,撤县设区对地方政府行政管理支出的影响均呈现出正向影响。从估计的系数大小来看,东部地区的影响效应要大于西部地区。但是,从动态效应来看,东部地区的效应逐渐呈现出负向影响,而中西部地区则与此相反,撤县设区始终会增加地方政府的行政管理成本。可能的原因是,本文的样本期是2000—2006年,这一阶段中国逐渐参与到全球贸易中,而位于沿海的东部地区先于中西部地区成为中国参与全球价值链分工的区域,这使得东部地区的地方政府投入了与此相关的行政成本。比如,在引进外资过程中,需要地方政府派出工作人员向外资企业宣传本地城市,这会带来一系列行政成本。另外,参与全球贸易也使得东部地方政府对资源的需求量激增,尤其是对于土地要素的需求。比如,向外资企业无偿划拨土地以吸引外资企业入驻,而撤县设区政策则成为获取土地资源的主要工具之一,满足了东部区域参与全球贸易而引致的土地需求。不过,东部地区经济发达,长期来看逐渐集聚了大量的人口,因 此能够发挥规模经济效应,从而降低东部地区的人均行政管理成本。中西部地区因为其地理区位不如东部区域,加上产业结构薄弱,不能集聚大量人口,从而也无法发挥规模经济效应,因此撤县设区始终对地方政府的行政管理成本产生正向的影响。
第二,中国的地方官员在经济发展过程中扮演着非常重要的角色,而不同晋升动机的官员做出的决策也会不同。以往学者将官员年龄视为影响官员晋升的主要因素之一,认为地方官员在不同年龄段具有不同的晋升动机,因此会做出不一样的行为决策(纪志宏等,2014)。本文按照这种思路,在搜集了市委书记①的个人信息, 并对官员年龄和晋升人数进行统计之后,发现53岁以下(含53岁)的官员中,随着年龄的增加,晋升的人数也是在增加的,而53岁以上的官员中则呈现相反情况,53 岁则是官员晋升人数最多的年龄。因此,本文以53岁为节点,将官员分为53岁以下 (含53岁)具有强烈晋升动机的官员和53岁以上晋升动机较弱的官员,结果见表8。可以看出,撤县设区对地方政府行政管理支出的影响在53岁以下(含53岁)的官员组中显著为正,而在53岁以上的官员组中则不显著,动态效应的结果亦是如此。这说明,当撤县设区政策是在那些由晋升动机强烈的官员主政的城市中实施时,会增加这些城市政府的行政管理支出。可能的原因是,具有强烈晋升动机的官员为了促进地区经济发展以实现政治利益最大化,会利用撤县设区政策这一发展型工具攫取大量土地资源实现这个目的,并且更加注重撤县设区的短期效果,只注重粗放型的发展方式,从而使得土地城市化可能快于人口城市化,城市规模经济效应无法发挥, 城市人均行政管理支出因此持续地增加。
① 一般认为市委书记是地方的“一把手”,因此本文只考察市委书记的影响。
五、主要结论和政策启示
一直以来,关于行政区划调整的财政效应颇受学术界的关注,但现有研究多集中于探讨省直管县对地方政府财政收支的影响。而本文则重点关注另一个越来越被地方政府频繁使用的行政区划工具撤县设区和地方政府行政管理成本之间的关系。本文基于2000—2006年全国地市县财政统计资料的数据,以城市在此期间发生的撤县设区改革作为准实验,利用多期双重差分法实证探讨撤县设区改革是否能够有效约束城市政府行政管理支出膨胀这一议题。基于回归结果发现,撤县设区改革 能够降低城市政府为履行公共服务职能而投入的行政管理成本,且这一效果主要是由撤县设区政策的人口规模经济效应和机构精简效应所致。然而,基于动态效应结果,在实施撤县设区政策后的第3年,城市政府行政管理支出反而出现增加的现象。本文还从地区和官员晋升动机两个角度,对撤县设区和地方政府行政管理支出之间的关系展开了异质性分析。
因此,本文的研究结论可能带来如下政策启示。将撤县设区政策内嵌于完善国家行政管理体制和财政管理体制改革中,进而持续推进国家治理体系和治理能力现代化的建设。行政管理体制是国家治理的重要组成部分,处于政治体制、经济体制、 文化体制等各方面改革的交集点上,在国家治理体系和治理能力现代化的建设中有着特别的重要地位,而完善行政管理体制一定要优化政府的组织层级,降低地方政府的行政管理成本,提高地方政府的行政效率和水平。未来行政区划可以朝着优化地方政府组织架构的方向调整,在科学采用撤县设区政策的同时,也要防范撤县设区可能会增加行政管理成本的现象,要积极探索如何持续发挥撤县设区政策削减地方政府不必要的行政管理支出的作用,更好地把撤县设区的政策优势转换为治理国家行政管理体制和财政管理体制的效能。
本文结果虽然表明撤县设区可以约束城市政府行政管理支出的膨胀,但是仍需要厘清的是,这种效果是否是以牺牲地方政府服务质量和公共服务水平为代价或前提的。因此,未来进一步的研究可以往此方向上拓展。另外,本文的研究虽进一步扩展与丰富了有关行政区划调整财政效应的主题,但由于客观因素的限制,本文的数据略显陈旧。因此,未来的研究可以利用更新的数据检验撤县设区和地方政府行政管理支出之间的关系。
参考文献 略
文章已于中国知网网络首发，经授权由《公共管理评论》公众号转载。建议到中国知网下载原文阅读，尊重版权，尊重学术。
编辑 | 常远 李舒敏
排版 | 王书铭
核发 | 梅赐琪
微信推送：2022年第33期