数字政府的公共价值创造: 

路径与研究进路

王学军  陈友倩

（兰州大学）

引文参考：王学军、陈友倩. 2022.数字政府的公共价值创造: 路径与研究进路[J]. 公共管理评论,4(3):网络首发

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摘要

数字政府是数字时代政府治理的新形态,其内在逻辑是以数字技术创新撬动政府治理变革,在优化公共服务过程中实现以人民为中心的价值创造。数字政府的公共价值创造不是一个自然演化过程,而是一个超越技术逻辑的建构和治理过程,表现为治理的不同主体和要素在数字政府场域赋能公共价值管理。本文聚焦于数字政府的公共价值创造路径问题,认为公共价值主要通过“公众”定义,但其实现过程是一个多元主体共治的过程。在阐释数字政府和公共价值创造互动关系的基础上,从多元主体合作、技术深度融合和敏捷能力塑造等方面梳理了数字政府公共价值创造的路径,归纳形成了其理论谱系。以上述研究为基础,立足全周期价值链视角,提出了数字政府公共价值创造的动态循环分析框架和未来研究问题。

关键词

数字政府;公共价值创造;合作生产

投稿时间：2021/10/21

送外审时间：2021/10/21

首轮外审完成时间:2021/11/1

录用时间：2022/7/12

一、 问题的提出

数字政府是以治理要素数字化为基础,利用数字技术吸纳和整合数据资源、挖掘和激发数据潜能,通过数字平台动态识别和回应公众需求、社会关切以及治理难题,在推动政府职责体系持续优化中实现高效能治理的一种政府新范式。其在突破传统公共治理瓶颈、深化政府行政体制改革以及创新公共服务供给模式等方面表现出巨大潜力。从已有研究看,数字政府具有以下特征:一是治理要素数字化和基于数字的治理的整合,即将云计算、区块链、人工智能等新型技术应用于政府管理服务,实现政府治理结构从碎片走向整体,治理方式从信息化转向智能化(戴长征和鲍静,2017);二是以人为中心的治理,强调实时、精准、前瞻的公共服务供给,这意味着数字政府注重解决需求侧的现实困境,在数据驱动模式下更加关注为公众和企业提供个性化服务,构建形成政府、企业、社会等多元参与的协同治理机制 ( 黄璜,2020a);三是突出治理现代化的叙事主线,区别于电子政务的政务信息化逻辑,数字政府以推动国家治理现代化为出发点,致力于更好激发数字经济活力、优化数字社会环境、营造良好数字生态,从而增强数字政府效能(翟云,2022)。

近年来,我国数字政府发展战略不断革新,党的十九届四中全会首次将数字政府建设要求写进国家层面的文件中,2022 年国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》,强调要始终把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点。这一系列决策部署表明数字政府的建设理路逐渐明晰,且呈现出以人民为中心、满足公众需求的价值导向。数字政府的本质是以数字技术重塑政府治理体系,提高政府治理能力,提供与公众价值期望相符合的公共服务和产品(戴长征和鲍静,2017)。这意味着数字政府具有公共价值属性,其功能和目标的实现理应经历一个社会价值建构过程,即公众价值偏好与政府价值建构目标之间实现协同一致。在现实情境中,我国数字政府建设虽然取得了不小的成就,在推动“放管服”改革、提升政务服务质量和增进政民互动等方面带来了革命性变革,但其与以人民为中心的价值理念还不完全匹配,部分数字政府项目高开低走、运营成本高昂,数字系统崩溃频发,数字政府建设与政府履职能力体系构建脱节,公众信息遭泄露等问题突出,这些问题导致数字政府与治理现代化目标之间还存在差距,公众获得感和满意度提升尚未达到预期。

数字政府的核心功能是在构建协同高效的政府数字化履职能力体系中优化公共服务和治理,因而数字政府公共价值创造的讨论无法脱离公共行政范式变迁和公共服务管理逻辑发展的历史背景。伴随着公共行政的创新和发展,公共服务生产呈现出从产品主导逻辑到服务主导逻辑再到公共服务逻辑的变迁。如表 1 所示,在产品或服务主导逻辑下,政府以降低成本和提升管理效率为目标,关注公共服务的交换价值和使用价值。与前述范式不同,公共服务逻辑则强调从关注绩效到创造价值的转变、从用户参与的合作生产向更广泛的公共服务系统价值共创的转变,其背后承载着公众诉求表达、多元主体共治等价值要素(Osborne, 2018)。公共服务逻辑主张公共服务价值的最终确定是包括公众在内的多元主体共同商议和决策的过程,而不是单纯对效率等指标的评价或以结果为导向的评估。数字政府是公共价值管理范式下政府治理的应然形态。在公共服务逻辑下,公共价值创造是数字政府的首要目的。数字政府的功能实现依赖于社会交换和社会建构,这意味着要打破政府为主的公共部门对数字服务生产过程的主导,在多元主体有效协商和沟通的基础上,形成对公众服务价值偏好的准确判断,从而提供满足公众需求和集体偏好的数字服务。数字政府的公共价值创造是实现工具理性和价值理性高度统一的实践应然。如果仍从产品逻辑或服务逻辑层面出发,数字政府将无法脱离工具属性的范畴(翟云,2022)。

数字政府的公共价值创造问题受到学界广泛关注,第一届欧洲电子政务会议和第一届国际电子政务会议均把数字政府的公共价值作为核心议题,Moore 的公共价值管理理论也为这一问题提供了研究基点和创新空间(翟云, 2022)。国外学者围绕数字政府公共价值创造的具体领域(Panagiotopoulos et al. , 2019)、数字合作生产驱动公共价值创造的机制等(Scupola and Mergel,2022)对该议题展开了讨论。国内有学者构建了公共价值视角下的数字政府绩效评估框架(张丽和陈宇, 2021),探讨了数字政府创造公共价值的驱动因素(韩啸和汤志伟, 2022),认为数字治理应以人的感受为出发点和落脚点,做到有所为有所不为,把握好效度、温度和尺度(郑磊,2021)。尽管学者们已经认识到数字政府公共价值创造的重要意义,但对于数字政府公共价值创造这一概念的理解还有不小分歧,数字政府应如何创造公共价值的问题也未得到系统回应。在当前数字政府建设如火如荼的背景下,讨论数字政府的公共价值创造问题,有利于帮助研究者和实践者认识和警惕公共价值失败的风险(Bozeman, 2002;王学军, 2020),推动以人民为中心的执政理念落到实处,提升数字政府建设的有效性。

本文在理论梳理和问题凝练的基础上,聚焦于数字政府公共价值创造的路径问题,对数字政府公共价值创造的现有研究进行了梳理,以此为基础构建了较为系统的这一领域的知识脉络,最后形成了一个整合性的数字政府公共价值创造研究地图,为数字政府的理论探索和实践发展提供参照。

二、 理解数字政府的公共价值创造

公共价值是公众集体偏好的政治协调表达,是后新公共管理时期公共行政的主流理论标识和话语体系。作为一个新的公共行政范式,公共价值管理主张把创造公共价值作为公共管理的出发点与落脚点,强调以社会价值建构为基础,关注集体偏好、重视政治的作用,推行网络治理,在重新定位民主与效率关系的基础上,全面应对效率、责任与公平问题(何艳玲,2009)。这预示着治理的核心目标已从主要关注效率和结果向关注更加广泛的公共价值创造转换。

公共价值创造的研究源自 Moore(1995)的战略三角模型,最早应用于公共部门战略管理领域。Moore 认为公共管理的核心任务是创造公共价值,在战略三角模型中,公共管理者与政治家、公众和其他利益相关者协商、共同确定公共价值目标,并从与上级公共部门和公众的互动中营造有利的“授权环境”,积极动员及整合必要的资源,以完成公共价值创造。20 世纪 90 年代后期,Kelly et al. (2002)汲取 Moore 公共价值研究的启示,提出把公共价值创造作为公共服务改革的导向,认为服务、结果、政府的信任和合法性是指导决策者思考价值创造方式的关键组成部分。以此为基础,公共价值创造成为公共部门资源配置决策、绩效考核测量和服务体系选择的标准和依据。进入 21 世纪,学者们倡导公共价值实用主义精神,强调应针对不同情境,构建开放灵活的公共服务供给体系以创造公共价值(Alford and Hughes, 2008)。随着研究的深入,公共价值不再单纯地被视为一种呼吁追寻公共性与公共精神的标语和口号,而是在复杂且充满不确定性的环境下解决现实公共问题的理论指引(李德国等,2021;Bryson et al. ,2017;Shen et al. , 2020)。

虽然学者们的研究视角和侧重点不同,但总的来说,公共价值创造是指包括政府在内的多元主体构成公共服务网络,并在构建和维护网络的过程中实现多元主体共同认可的价值目标。具体而言:(1)公共价值创造的主体是多元的,公共价值创造是政府、公众和市场主体的共同责任。在复杂多变的棘手环境中,“横向” 而非“纵向”层级结构上的利益相关者的合作对于公共价值创造更加重要;(2)公共价值创造被理解为公共服务生产和使用过程的互动集群(Osborne et al. , 2021);(3)公共价值创造的目标结果包括对公众偏好的回应、满足利益相关者的需求、实现公共部门价值目标、获取信任和实现价值增值等。Faulkner and Kaufman(2018)运用系统评价方法筛选公共价值的相关文献,将公共价值创造划分为结果实现、信任与合法性、服务供给质量和效率这四个维度。

公共价值创造表达了政府治理的新目标和新模式。然而,数字政府在形态上的存在不意味着其必然会创造公共价值。具体而言,公共价值是多元主体的价值供给和需求之间的合集,它存在于政府和多元主体参与的多维互动价值系统中。数字政府建设是问题和任务导向的,而公共价值创造是需求和偏好导向的,数字政府的公共价值创造并不单纯依赖技术本身,其关键在于要倾听公众的声音,形成以社会和公众需求为导向,主张与公众对话,倡导社会参与的话语指向(翟云,2022)。正如郁建兴和黄飚(2019)所指出的,“以公众为中心”的公共管理强调公众是公共服务价值的创造者,这意味着最大限度地实现公共服务供给与民众真实需求的匹配,以提供公众认可和满意的公共服务和产品为准则,才能让数字政府的公共价值属性得以激发,并对数字社会、数字经济等产生积极效应。数字政府如果不能满足公众的集体价值偏好,就会脱离治理的本质,不仅很难推动治道变革,反而会强化科层制的“优势”。本文结合公共价值创造的内涵以及数字政府的特征,认为数字政府的公共价值创造是政府立足数字资源形成数字治理能力,以解决公共领域的棘手问题和满足公众诉求为目标,推动超越技术的治理价值的实现过程。这个过程不是一个自然演化的过程,而是在特定条件下不同主体表达偏好,在政治协调过程中形成集体价值偏好,并通过多元主体共治等方式满足和回应价值偏好的互动和合作过程。

三、 数字政府公共价值创造的路径

公共价值创造是政府的重要战略目标,随着人类社会步入数字时代,政府治理比以往任何时候都更需要满足高水平社会期望。对决策者和公共管理者而言,必须理解新需求、掌握新方法,并适应潜在的新角色, 以明晰公共价值创造的路径(Panagiotopoulos et al. , 2019)。本文将公共价值创造视为数字政府建设的首要目标,遵循“战略定位→管理过程→创造路径”的分析理路,构建了数字政府公共价值创造的整合模型,如图 1 所示。Moore(1995)的三角模型从战略层面勾勒了一个公共价值创造的要素结构,在不同治理情境中表现为公共价值战略定位。公共价值的偏好表达、识别和回应构成的公共价值管理循环过程是在具体情境中对公共价值战略的响应。对政府和公共管理者而言,只有符合公众预期的价值结果才被认为是公共价值创造。公共价值偏好表达从结果和共识层面构成了数字公共服务的输入,将“提升政府治理效能,持续增强人民群众的获得感、幸福感、安全感” 这一目标具体化,从而决定了数字政府的基本价值取向。识别公共价值偏好是公共价值创造的重要环节,它将确定公众的个性化偏好和集体的共同需求,为数字政府创造什么样的公共价值指引方向。回应公共价值偏好是政府的主要职责和使命,政府需要提供符合公众期望的公共服务和产品,公共部门应当通过提升数字服务能力来回应公众需求,增进整体社会福祉。本文认为,公共价值主要通过“公众”定义,但其实现过程是一个多元主体共治的过程。数字政府作为政府治理的新场域,就是要在政府治理转型的过程中通过数字技术赋能公共价值管理,在不同的环节发挥促进价值表达、优化偏好识别和增强响应能力的作用。本文将不同主体通过数字政府平台和技术赋能公共价值管理的路径总结为数字政府的公共价值创造路径,实际上反映的是治理的不同主体、不同要素在数字政府场域围绕公共价值创造实现有机耦合的机理,主要包括多元主体合作、技术深度融合、敏捷能力塑造等方面。

(一) 多元主体合作

不同主体的合作突破了数字政府公共价值创造主体的边界,多元主体通过利用各自的优势资源和能力在互动平台中充分耦合与共享,在促进社会价值和福利最大化的同时(刘银喜和赵淼, 2022),也推动各利益相关者实现数字政府的价值共创。公众是数字政府公共价值创造的重要主体,扮演了共同设计者、生产者和评估者的角色。随着新型数字技术在公共服务中的广泛运用,政府与公众之间形成新的互动,从而促进合作生产。“以公众为中心”是数字政府项目中公共部门与公众开展合作的基础,有研究围绕“在数字服务设计中获取公众需求”和“在服务反馈中了解公众偏好”两个维度分析了数字政府公共价值创造的路径,指出提升公共部门的响应和问责机制是促成数字政府中公共部门与公众合作创造公共价值的关键。“在数字服务设计中获取公众需求”主要表现为公共部门在开放创新活动中积极吸纳公众参与,为具有一定技能的公众提供创造的空间,鼓励公众表达服务诉求以及与公共管理者对话、交流和学习,为数字公共服务的开发提供方案,帮助政府更好地回应和提供公共服务来创造公共价值(Yuan and Gasco-Hernandez, 2021)。与“在数字服务设计中获取公众需求”以提高公共部门的问题解决能力不同,“在服务反馈中了解公众偏好”则强调利用数字技术分析公众的服务反馈以进一步预测公众偏好。例如,以311 服务呼叫中心和 12345 市民服务热线为代表,公共部门利用数据挖掘等技术将接收到的信息进行快速处理并生成实时的反馈数据,这些数据可以帮助公共部门发现服务供给中存在的问题和用户的行为偏好,从而预测公众长期的服务需求,并建立以用户为中心的增值服务,实现了数字政府回应性、责任和信任等价值的创造(Chatfield and Reddick, 2018;翟文康等, 2021) 。从已有研究也可以看出,现有研究大多关注公众参与数字政府对公共价值创造的正面影响,较少考虑合作生产的消极面以及如何缓解数字鸿沟、数据烟囱对数字政府公共价值创造的负面效应。

除了政府和公众合作外,在数字政府建设过程中,资源与能力的有限性促使政府广泛与企业合作,以期借助企业在技术实现、资本供给和风险承担等方面的优势,实现政府数字化转型目标(郑跃平等, 2021)。但也有研究认为,政府与企业合作并不总是能够实现数字政府的公共价值创造(Gerli et al. ,2021),政府避责行为、企业机会主义行为等将对数字政府的公共价值创造造成负面影响。进一步地,政府与企业合作何以实现数字政府的公共价值创造成为学者们关注的焦点。首先,信任和授权被视为数字政府背景下公共部门与企业合作创造公共价值的关键。有学者以智慧城市建设为背景,对政企合作的数字化创新项目进行多案例比较研究,认为合作类型和合作关系对数字政府中的公共价值创造产生重要影响。如研究发现,相较于控制导向的代理关系,在以授权为主导的管理关系下,政府与企业更注重高效的沟通,以对数字政府战略达成共识,实现创造公共价值的总体目标,原因是这类项目不仅针对客户需求做出快速反应,改善了不同利益相关者之间的沟通,而且利用数字系统使城市生活更加智能化(Neumann et al. , 2019)。其次,合作对象的适应性选择对数字政府公共价值创造产生重要影响。如有学者结合资源基础观,发现公共部门与私人部门间的合作正向调节流程对数字政府公共价值的影响,公共部门间的合作正向调节资源对数字政府公共价值的影响(Picazo-Vela et al. , 2018)。此外,针对资源互补及流程再造的策略选择,有学者引入匹配理论,认为公共管理者需要综合考虑数字政府的发展需要,以寻求最优合作伙伴。公私合作的模式、关系等对数字政府公共价值创造的影响具有不确定性,还需要更多的实证研究以明确公私合作实现数字政府公共价值创造的内在机制。

以上研究主要从单一的合作伙伴出发探讨数字政府公共价值创造的路径,也有研究将包括公众、企业、公共部门等在内的利益相关者同时纳入政府数字化转型过程中,阐述多元主体参与数字公共服务合作生产所创造的公共价值( Scupola and Mergel, 2022)。与大多数研究从应然层面理解多元主体合作对数字政府公共价值创造的积极影响不同,韩啸和陈亮(2021)基于价值共同破坏视角,发现资源短缺、行为不当是造成政府数据开放项目价值创造失败的关键因素,修正了以往研究所遵循的“各方通过合作生产实现价值共创”的假设逻辑。因此,未来可以进一步探寻多元主体合作实现数字政府价值共创抑或导致价值共毁的权变因素。

(二) 技术深度融合

数字技术是驱动数字政府公共价值创造的关键引擎,只有将数字技术与组织、制度等进行深度融合,才能真正建设回应性、责任性、及时性和无缝隙的数字政府。已有研究阐释了数字技术应用对数字政府公共价值创造的影响,其中,技术乐观主义学派认为,数字技术赋予了政府政务服务更便捷、更高效的行动能力,建构了数字技术与治理场景的深度融合,从而能够精准回应公众诉求。与之相反,部分学者明确指出数字技术在社会治理中存在的限度,认为数字技术本身并不足以保证善治(郁建兴和樊靓, 2022),数字技术作为政务服务的现代化技术工具,实现“有效服务”才是其赋能的价值所在。进入“计算”时代,数字技术使原有的业务内容和流程发生改变,形成可计算模式,以数据、算力、算法和连接等为代表的资源要素被应用于政府治理,如政府将计算技术纳入决策过程,构建围绕公众的计算平台,开发移动计算的政务服务新模式。尽管计算依赖于技术工具(黄璜,2020b),但当其被嵌入政府治理中,更为重要的是将“满足公众期望”“算法正义”等写进代码和推送中(Schiffet al. , 2021)。上述研究表明,技术应用对数字政府的公共价值创造具有“双刃剑”效应,数字政府建设也不仅仅是一个技术问题,更是一个政府组织管理问题(蒋敏娟和黄璜, 2020),仅从数字技术本身难以全面分析数字政府公共价值创造的路径。

鉴于此,有学者指出,数字政府价值创造的关键是通过技术同化促进组织变革,将技术融入组织各环节中,以此推动政府在业务流程、服务模式、决策方式等方面的根本改变,从而实现高水平的数字政府能力建设与高质量的公共价值创造(韩啸和汤志伟, 2022)。技术同化是公共服务价值链中的重要组成部分,该理论强调技术在组织业务流程中渗透,并与流程融合在一起形成新的组织惯例,包括技术同化深度和技术同化广度两个维度(Zhang et al. , 2016)。以政务云平台为例,有研究指出,数字平台具有多样化的数据存储、处理、分析能力,能够最大程度实现公共数据汇聚和共享,在政务云共享深度和广度的变革中,公共部门能够更有效地进行信息交换,从而改革传统的电子政务开发和维护模式,整合孤立的信息,优化业务流程,提高运营公共价值(Liang et al. , 2019)。在此基础上,有学者认为,技术同化会提升数字政府能力,进而通过这一过程对公共价值创造产生影响。但值得思考的是,技术同化的深度和广度目标本身需要很好的平衡,其实现过程也是一个循序渐进的过程,如何揭示技术同化对公共价值创造的跨时间效应还需要进一步探索(韩啸和汤志伟,2022)。

上述研究讨论了数字技术与组织战略的深度融合如何实现数字政府的公共价值创造。除此之外,也有研究强调以服务生态系统的视角思考技术应用对数字政府公共价值创造的影响,即关注技术架构内部的协调与整合。有学者将此理论设想运用于意大利的“政府即平台”战略,认为对不同生态系统的编排和协调是推动“政府即平台”更好创造公共价值的关键(Cordella and Paletti, 2019)。公共管理者可以针对公众的数字公共服务需求调动、协调和部署一系列资源,这些过程彼此同步,以创造公共价值。具体而言,“政府即平台”的编排和协调提供了完成不同服务的交付机制;一项公共服务供给政策的变化可能会影响其他公共服务提供的价值,公共部门需要协调不同行动者的贡献,以满足服务期望和需求;平台配置必须进行适当的协调,以避免第三方对平台提供服务的滥用,如果缺乏有效的协调,“政府即平台”可能会对公共价值的创造产生负面影响。因此,“政府即平台”的公共价值创造不仅在于技术架构的成熟度,更重要的是生态系统中各模块的协调和组合,数字政府只有在真正实现高效服务供给和满足公众需求的情况下才能创造公共价值。

(三) 敏捷能力塑造

为了能够适应数字技术带来的转变并更好地满足社会期望,在协调多元主体进行数字政府价值共创的过程中,政府机构需要获得或发展敏捷能力,从而应对相关挑战。敏捷能力是组织根据外界环境的变化做出快速反应或利用变化制定灵活、快速、有效的新战略,将资源部署到数字政府公共价值创造活动中,以应对公众需求来提升组织运营效率并改善用户体验的能力(Panagiotopoulos et al. , 2019),其主要通过影响服务质量、信任以及服务效果三个因素推动公共服务中的价值创造( Soe and Drechsler, 2018)。敏捷不仅意味着政府需要对快速变化的环境做出响应,还要求政府不断更新机制设计,与公众和企业共享责任,实现速度、规模、质量之间的均衡。英国政府数字服务小组较早采纳了敏捷治理的基本理念,成立敏捷服务社区,为公民提供敏捷的在线服务。也有学者发现了将服务敏捷性与公共价值创造联系起来的关键制度机制,包括鼓励公众通过数字渠道发送服务请求,增强将各种服务请求正确发送到负责提供服务的部门的专业能力,利用部门的结构化和非结构化大数据优化业务流程等(Chatfield and Reddick, 2018)。国内学者借鉴国外运用敏捷能力实现政府治理创新的成功经验指出,在数字政府建设过程中,政府应着力提高敏捷治理应用的意识观念,制定敏捷治理的标准规范,提升多主体间协同能力,以实现敏捷治理的有效赋能(曹海军和侯甜甜, 2021)。

敏捷能力本质是一种组织的动态能力。动态能力理论最早出现于企业管理领域,是指为了适应快速变革的外部环境,企业整合、建立和重组内外部资源,实现持续竞争优势(Teece et al. , 1997)。随着公共管理者对动态能力的关注,该理论在公共部门越来越受到重视(Piening, 2013),如公共服务提供、公众参与、合作生产、资源建设和公共部门创新这五种动态组织能力被视为数字政府实现公共价值创造的关键(Pang et al. , 2014)。动态能力赋予公共部门运作流程与惯例的操作灵敏性,政府希望改善向公众和企业提供的服务,在动态和不断变化的环境中表现出更高水平的响应能力,激活外部资源产生协同效应,实现敏捷供给公共服务,帮助组织适应数字化变革。作为一种面向常态化应急和不确定性事务处置的实时、灵活管理模式,动态能力应用需求日益强烈,要实现动态治理的目标,不仅需要在技术层面具备高效的数据收集、数据处理和数据通信能力,而且还要在应用层面实现数据标准化、跨部门协作和多主体互动等(孙轩和孙涛, 2020)。随着突发公共危机事件的冲击,动态能力的重要性得到强化,学者们对该主题的研究也呈现出线性增长的态势,关于动态能力促进数字政府公共价值创造的机制也需要进一步讨论。

上述路径的作用机理构成了数字政府公共价值创造的研究谱系,如图 2 所示。数字政府的多元主体合作、技术深度融合和敏捷能力塑造路径从不同的理论视角出发,解释了公共价值创造目标的实现机理。这一研究谱系既是在数字政府情境下对公共价值创造的理论梳理,为深化公共价值管理研究拓展了理论视域,也从微观上为深化数字政府公共价值创造的实证研究提供了切入点。

四、 未来研究进路

数字政府的公共价值创造是一个新兴的议题,近年来在公共管理领域和信息科学领域掀起了一股研究热潮。在过往的研究历程中,学者们已经意识到,数字政府会导致政府和公众之间关系的根本转变,并由此产生对于数字政府如何创造公共价值的追问。本研究立足“公共价值主要通过‘公众’定义,但其实现过程是一个多元主体共治的过程”这一观点,聚焦于数字政府的公共价值创造路径,进一步厘清了相关知识,并形成了这一领域的理论谱系。

本文总结了数字政府公共价值创造的三种路径,包括多元主体合作、技术深度融合和敏捷能力塑造。在多元主体合作路径下,合作主体选择和合作关系管理等对数字政府的公共价值创造产生了重要影响;技术深度融合主张在数字政府公共价值创造过程中,数字技术应与组织变革、制度设计等深度融合及匹配;敏捷能力塑造是推动数字政府公共价值创造的重要引擎,强调在复杂的社会治理环境下组织能力从静态向动态跃迁,以灵活稳健的方式响应公众和社会需求。这些路径表征了数字政府与公共价值创造的互动关系以及数字政府公共价值创造的要素和条件,从分析中也发现多元主体利益诉求不清晰、价值维度间存在矛盾和冲突、外部数字环境复杂以及政府治理转型面临压力和挑战等均会对数字政府的公共价值创造产生羁绊。

数字政府的公共价值创造是一个合作治理中的价值共创过程。从本文的述评看,第一,与一般公共行政中的价值创造模式相似,数字政府的公共价值创造过程是一个合作生产过程,包括政府、公众、市场等多元主体;第二,数字政府的公共价值创造不是一个单纯的技术应用过程,而是一个治理过程,建立在一致性建构基础之上的技术赋能是价值创造的基本逻辑;第三,数字政府公共价值创造的分析单元正在从用户转向社会和公共服务生态系统(Osborne et al. , 2022)。图 1 中数字政府公共价值创造路径的理论谱系勾勒出数字政府公共服务生态系统运行的理论池和规则体系,构成了生态系统中不同要素互动和价值共创的主要路径。借鉴已有研究成果(Nabatchi et al. , 2017;王学军和韩志青, 2017;Osborne et al. , 2021),本文认为,数字政府的公共价值创造是一个包含公共价值表达与识别、管理、评估、影响与反馈等阶段在内的动态循环过程,不同环节构成的全周期价值链增值过程促生了数字政府的公共价值。具体而言,数字政府中多元主体的公共价值偏好表达与识别是该过程的逻辑起点,多元主体合作、技术深度融合和敏捷能力塑造是价值创造结果实现的关键路径,在数字政府公共价值评估的基础上,对数字政府公共价值创造的影响进行深度剖析并予以反馈,以此循环,从而提升数字政府能力,增强社会互动和信任,推动超越技术的治理价值实现,如图 3 所示。基于该分析框架,本文从表达与识别、管理、评估、影响与反馈四个环节入手,提出未来研究进路。

(一) 促进公共价值表达识别

以公众为核心的多元主体价值偏好是形塑公共服务价值取向的重要依据,不同主体主要通过表达自身偏好帮助政府制定公共服务的“价值清单”。在数字政府领域,如何激励和促进不同主体表达公共价值偏好是研究和实践的起点。数字政府的公共价值偏好识别意味着需要确定个体的数字公共服务需求以及作为集体的公众所期待的数字公共服务,不同利益相关者对数字政府的价值期望存在差异,这种差别与利益相关者自身对数字政府的认知和需求有关。精准识别不同利益相关者的价值诉求并对他们的价值期望进行清晰的界定,将帮助公共管理者明确数字政府应提供何种服务以及如何更好地实现公共服务价值。如何利用程序算法、决策模型以及共享数据准确把握公众价值偏好,精准匹配公共服务资源,更好满足社会发展需要,是未来可深入探索的议题。

(二) 提升公共价值管理效率

公共价值管理的目的是追求公共价值产出的最大化(王学军和韩志青, 2017)。从本文的研究看,数字政府公共价值管理效率的提升,关键在于多元主体合作、技术深度融合和敏捷能力塑造。首先,未来研究可结合具体的数字政府运作过程,采用行动者网络理论、激励理论、生态系统理论等探索合作生产实现数字政府公共价值创造的内在机制,以更好地解释数字服务生态系统中公共价值生成的不同结果。其次,现有研究已认识到公共部门动态能力对数字政府公共价值创造的影响,但在哪些动态能力能够更好实现数字政府的公共价值创造方面还缺乏进一步的讨论(Panagiotopoulos et al. , 2019),也未在如何提升公共部门的动态能力方面进行探索。因此,有必要对数字时代公共部门动态能力的构成要素和生成机制进行深入思考和研究,以回应公共部门如何调整组织策略从而满足公众不断变化的服务需求。此外,技术伦理和算法滥用是数字政府发展过程中的核心议题,如何缓解由此带来的价值冲突是数字政府公共价值管理的重要内容,未来可聚焦于探索哪些策略可以缓解不同类型的公共价值冲突。

(三) 优化公共价值评估方法

数字政府公共价值的评估已成为数字政府公共价值创造的重要环节,它意味着对数字政府公共价值实现的程度以及在数字公共服务供给过程中产生的公共价值损失的测度,以完善数字政府公共价值的实现机制,并在管理层面促进对数字政府公共价值优先级的权衡,最终推动数字政府公共价值的改进。现有研究构建了以公共管理者和以公众为中心的数字政府公共价值创造评估体系,从个体价值、组织价值和社会价值层面提出了不同情境下的评估内容和维度(Gerli et al. ,2021)。以已有研究为基础,公共价值评估框架如何平衡公共管理者和公众间的潜在价值冲突,并发展出有利于数字政府公共价值创造的指标结构和体系,还有待深入挖掘。此外,现有的评估方法大多以问卷调查、结构性或半结构性访谈为主。随着大数据技术的广泛应用,如何通过新兴技术获取公众对数字公共服务的评价信息,利用机器学习等更为客观的方法对数字政府公共价值进行评估,还有待进一步深化。

(四) 在持续反馈中构建公共价值创造循环

数字政府公共价值创造的结果将直接影响行为者的反应和决策。数字政府的公共价值创造将为行为者带来较高的服务满意度和信任感,引发行为者的积极情绪,提升其对政府的满意和信任,间接影响更大范围的行为者对数字政府服务的使用。数字政府公共价值失败则会诱发行为者的负面情绪,这种负面情绪直接造成行动者主观福利的减少,对数字政府的可持续发展产生消极影响。就公共部门来说,数字政府公共价值创造不仅有利于提升组织绩效,还将为社会经济、环境可持续发展等方面带来积极效应。未来可采用纵向案例追踪的方法对数字政府公共价值创造的影响加以研究,以发掘影响效应的具体内容。反馈是数字政府公共价值创造循环的重要环节,其或影响新一轮的偏好表达与识别,或作为公共价值失败的信号系统。未来应加强对不同情境下数字政府公共价值创造反馈效应的关注,以更好应对可能的公共价值失败。

数字政府需要服务于人,创造公共价值是数字政府建设的核心目标。未来研究可在本文探索的基础上,采用系统评价等方法进一步挖掘数字政府公共价值创造的可能路径,也可采用问卷调查、深度访谈、内容聚合、实验法、机器学习等方式探索数字政府公共价值创造的因果机制。更为重要的是,要关注中国治理改革情境对数字政府公共价值创造研究的影响,数字政府只有嵌入当下的治理创新和改革实践中,才能找到公共价值创造的具体场景和载体。

编辑 | 常远  李舒敏

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2022年第125期