【文章导读】央地关系改革视角下空间规划演进与发展研究

中国国情是中国规划理论研究的根基。区别于自由主义、凯恩斯主义下的西方国家， “政府与市场、集权与分权”平衡下的中国规划理论发展尤为复杂，需将其放在政府职责转变、 经济发展转型的时代背景中。当前，国土空间规划的构建明确了国家治理体系和治理能力现代化建设、生态文明战略转型等成为新时期中国规划理论创新的思想源泉。研究指出，构建国土空间规划体系不仅涉及横向维度的职能部门利益、权力的统筹，也涉及纵向维度的央地（即中央与地方政府，下同）利益的协调，其从客观上解决了空间规划横向各部门“多头治理、多规冲突”等障碍，但纵向央地事权与支出责任如何划分、中央权威与地方活力如何平衡等问题尚未厘清，成为当前空间规划实践难以持续推进的深层原因，亟待寻求契合中国国情的规划理论，以利于在复杂的现实环境中厘清思路。

▲ 表1 | 空间规划相关政策文件、法律法规、重要事件梳理（1994-1977年）

博弈论是研究不同目标或利益主体间产生斗争或竞争现象的理论与方法，这与央地在国土空间开发与保护之间的竞合关系不谋而同。但是发源于西方国家的博弈论需要结合中国国情，在理论框架建构时需重点关注体制维度、权力维度和价值维度。

博弈是权力之间的博弈。央地权力划分的核心在于财权与事权的划分，两者间的匹配关系成为央地权力配置的核心问题。1949年后，中国先后形成了统收统支、分灶吃饭、分税制、现代财政制下的央地财权关系；空间规划事权包括规划编制权、审批权、实施权、督查权等。因此，财权与规划事权的匹配关系是央地国土空间发展权博弈的焦点。同时，央地对空间开发与保护的行为具有不同的目标导向：①经济利益。中央旨在推动全国经济发展，追求公共利益最大化；地方旨在实现本地区经济利益最大化。改革开放后，土地（国土空间）资源被作为地方经济增长的源动力，地方通过土地出让、推行土地债等方式直接获取财政收入，也依靠低成本土地吸引投资，拉动地方经济增长。②政治收益。中央的政治目标是维持全国政治稳定；地方除了维持政治稳定外，还争取地方官员在以GDP为导向的晋升锦标赛中得到政绩考核的最大化得分。③生态安全。中央目标是追求全国生态、粮食（耕地）安全和经济发展的综合效益最大化；地方在追求经济发展带来空间开发需求的同时，兼顾本地区的生态安全。综上，建构博弈论视角下空间规划演进的理论框架（图1）。

“深化改革”时期，深化财税体制改革要求建立现代财政制度。空间规划事权侧，《深化党和国家机构改革方案》明确，在完善中央统一领导前提下，允许地方在规定限额内依据情况配置相应职能。可见，央地在经济利益、政治收益和生态安全层面的统一指向为在维护中央权威前提下发挥地方积极性。该时期央地财权和事权相适应，地方博弈策略选择需要在维护中央对耕地保护、生态保障等重大战略空间谋划权威下，发挥地方积极探索的作用来实现支付最大化，空间规划处于合一发展阶段（表5）。

借鉴“间断—均衡”理论建构政策变迁分析框架（图2），揭示央地关系改革内因：

▲ 图4 | 空间规划演进逻辑解释的概念框架

上述分析可见，空间规划发展不应局限在其本身，而要回到深层社会现实。

起点——社会经济制度引领：契合新旧发展理念转换，促进多元价值统筹。从政府全面统筹到市场决定配置；从外循环导向的地区竞争到双循环导向的区域统筹；从发展就是硬道理到推进生态文明建设。

途径——央地财权事权匹配：促进纵向权威活力平衡，发挥两个积极探索。关注央地财权事权划分相匹配、央地分化治理促进两积极、央地权责法治促进两积极。

发展——规划发展要点探讨：协同五级规划上下传导，实现周期反馈优化。

首先是权责划分：即厘清一级政府、一级规划、一级事权的关系。

其次是上下协同：自上而下传导总体上可以包括贯穿、深化、优化和补充4种模式，既保证上位规划强制性内容的严格管控，也保证下位规划的灵活自主。自下而上响应要通过公众参与、信息反馈、协商协调、联动响应的方式，建立地方发展需求的表达路径。

最后是周期反馈：在完善国土空间技术标准和政策法规体系基础上，形成“科学编制—高效审批—长期监测—定期评估—及时预警—科学编制”逻辑闭环的编制审批和实施监督体系，实现国土空间规划的全生命周期的动态反馈（图5）。

中国特色社会主义理论、经济政策的创新发展和规划实践的持续更新如万斛泉源助力中国规划理论创新。本文为深入理解中国空间规划演进建构了基于博弈论视角的理论框架，当然，空间规划发展是一项非常复杂的研究，加之中国特色社会主义理论发展将长期进行，该理论框架有待在现实中进一步验证与修正。

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