【文章导读】大都市边缘区乡村就地城镇化路径及规划响应——西安的实践与探索

资料来源：项目组绘制。

资料来源：规划项目组。

资料来源：规划项目组。

在国土空间规划体系下，边界内村庄不属于村镇规划建设管理范围，大部分村庄短期内不会被纳入建设发展计划，处于管理缺位状态，边界外的大量村庄不再具有小农经济基础和传统农村生产生活结构，非农化趋势明显，在这种形式下，符合该区域发展规律的政策设计成为突破现阶段规模效益的关键。但在实践中，地方政府对该地区依然采用无差别政策供给，政策供给与乡村就地城镇化发展阶段的错位必然会使其偏离城镇化的发展轨道。

基于绿色、生态、可持续、以人为本等高质量城乡发展要求，大都市边缘区乡村就地城镇化应立足城乡发展共同目标，再造乡村多维价值，即在城乡同一个发展目标下，精准识别城乡差距，通过体系化调适机制的建立促使乡村资源层级的适度上收，引导公共资源和市场要素充分流动、合理集聚、优化配置，实现“城—镇—村”多层级、多维度融合发展。

首先，村民作为村庄的主人是就地城镇化的核心主体，通过培育“为村产业”、催生现代乡村文明、增强村民组织合力、提升村民主体地位等方式重构并激活村民的经济、文化、社会、治理主体性至关重要；其次，政府、市场、社会组织等作为介入主体，不能代替村民主体，需以陪伴式或唤醒式的方式介入；最后，基层政府还应充当组织协调主体，按现实治理需要，科学地重构自身角色（图2）。

资料来源：作者自绘。

由于不同类型的村庄有着不同的职能分工，在城乡融合的方式上具有差异性，基层政府应立足发展思维，强化村庄资源禀赋、发展潜力与城乡发展共同目标的契合，依据村庄就地城镇化潜力评价，做好村庄精准分类（表3~表4）。对于具备就地城镇化条件的村庄，应从产业发展、空间建设、政策供给、运营管理等多方面全力推动就地城镇化；对于尚不具备就地城镇化条件但有潜力的村庄，应积极引导资源与人口的适度集聚，适时推动就地城镇化。

基于村庄精准分类，进一步厘清就地城镇化的驱动要素和可用资源，创新利用方式，实现就地城镇化的目标。科学客观地评价村庄就地城镇化驱动要素，并以最突出的某一类或几类优势要素作为推动就地城镇化的切入点，重点梳理村庄土地资源的权属及利用现状、建筑空间资源的闲置数量及特征、人力资源的类型与发展意愿、自然资源与历史文化资源的可利用度等。构建由区县政府统筹，乡镇政府主导，村集体及村民参与的乡镇集体经济，充分调动乡镇在集体经济建设中的活力与优势，避免多数村社集体因组织化程度不高而难以直面市场的困境。

为实现村民就地非农生产生活的目标，乡村规划应主要涉及空间、产业、社区3个维度。首先，根据村庄就地城镇化驱动要素和可利用资源，结合相关政策要求及市场需求，明确适宜发展的产业类型、承载空间及运营主体；其次，基于产业布局及发展需求展开村庄空间规划布局及空间设计，使空间建设与产业发展需求相契合；最后，以产业发展为契机，引导多元主体共同参与，强化具有引导性的经营项目空间设计与建设，使空间建设与产业发展成为凝聚村民向心力、锻炼社区运营管理能力的媒介。

大都市边缘区作为建设发展矛盾最集中的区域，可能会因既有问题得到妥善解决而使其转为“隐性”，从而支撑乡村现代化的进程，但也可能会因现实需求的再度严峻而集中“显化”，进而与乡村现代化的目标相背离，甚至引发新的社会矛盾。面对这一现实，大都市边缘区乡村发展需要建构社会各界的共识逻辑。首先，不论是大都市边缘区所处的半城镇化发展阶段，还是区位、交通、市场、土地、劳动力资源等优势，均表明就地城镇化动力已经形成，政策、资本等应加速推进该区域空间建设、生产生活方式、管理理念等向完全意义的城镇化转型。其次，基于我国乡村数量大、分布散、发展基础较为薄弱的现实，不是所有的村庄都具备推动就地城镇化的条件，乡村收缩依然是大势所趋，通过乡村收缩引导人口的适度集聚和资源的层级上收，以此带动村民就地就近非农就业，促进“村民”向“市民”转型。最后，政府相关部门应及时调整已具备就地城镇化动力地区的政策供给，依托资源禀赋，合理划定乡村单元，以片区为单元编制乡村国土空间规划，促进资源优化配置，推动县域经济高质量发展，最终实现城乡融合发展。