特朗普上台以后，美国贸易政策将会从长期坚持的以规则为基础的多边主义向以实力为基础的双边主义转变；中美之间，贸易摩擦将会增加，但也存在深化合作的可能性。美国贸易政策的这种变化是一个转折点还是昙花一现，值得观察。

2016年美国总统竞选中，特朗普的胜选出乎很多人的意料。从竞选期间，西方主流媒体以及精英人士们对他连篇累牍、毫不顾忌的批评、甚至谩骂中，我们可以深切地感觉到西方世界的不满和抵制。现在特朗普已当选并将就职，我们如何面对？他的贸易政策目标是什么、能否实现、实施的可能性有多大？他的贸易政策的影响如何、思路有何不同？这些是本文试图回答的问题。

特朗普的执政理念及其贸易和相关政策

2016年11月22日，美国当选总统特朗普通过视频公开宣布其执政理念和执政百日将要采取和实施的政策。其中，“美国优先”（Put America first）成为明确的执政理念。该理念的核心是：不论是在炼钢、造车还是在治疗疾病方面，希望下一代的生产和创新发生在美国，从而为美国工人创造财富和就业机会。

在贸易政策方面，首先，特朗普政府将要发表一个通告，退出跨太平洋伙伴关系（TPP）协定。特朗普认为，该协议对于美国来讲，将是一场（潜在的）灾难。其次，美国将和其他国家磋商公平的双边贸易协定，以便将工作岗位和产业重新带回美国。在能源领域中，特朗普也要废除种种限制，以创造成千上万的高水平、高增加值就业机会，等等。总之，特朗普政府贸易和经济政策的主线将是：“美国优先；就业至上；重构美国的中产阶级（rebuild our middle class），重建伟大的美国（makeAmerica great again）。”

2016年11月27日，特朗普再次宣布将降低美国的公司所得税，从35%降低到15%，并引发法国和德国等国家的抗议（12月1日）；11月30日，公开劝阻凯利（Carrier）公司海外外包活动，通过税收优惠以及取消母公司参与政府采购合同威胁迫使该公司将外包活动留在美国。

实际上，这些举措也是特朗普竞选纲领的核心。在竞选期间，沿着同样的逻辑，他还提出了要退出世界贸易组织（WTO），重新谈判北美自由贸易协议（NAFTA），甚至也要重新谈判一些现有的双边协议；要清退非法入境的劳工，在美墨边境建立围墙；对中国和墨西哥的进口产品征收高额关税。

特朗普的贸易及相关政策能否实现其目标、实施的可能性如何？

下面我们分别分析特朗普的七项政策。

第一，退出TPP。

TPP的签署和实施会带来两个方面的重大变化，其一是新的贸易和投资规则的形成，其二是市场的开放。退出TPP，不会对美国现有的海外市场机会造成影响，却能阻止新规则的形成和更进一步的开放，以及基于这种规则和开放之上的区域化、全球化趋势，避免美国企业和产业、尤其是服务业进一步向海外转移。但是，退出TPP也会付出很大的代价。在经济方面，退出TTP标志着美国放弃了为新的贸易和投资确定国际规则的领导权。更重要的是，在地缘政治方面，TPP还是美国重返亚太、巩固联盟的重要抓手。退出TPP将使得群龙无首的亚太盟友们无所适从，也为潜在的竞争者提供了弥补空缺的机会。尽管特朗普信誓旦旦地要退出TPP，但是，长远来看，能坚持多久，是否会以不同形式重新回归仍值得关注。

第二，重新谈判NAFTA及双边贸易协定。

通过双边贸易协定，促进就业和产业留在美国，只有在这样两种情况下，才有可能：其一，与现有的情形相比，能够大大增加美国的出口机会，从而带动出口部门的扩张以及就业的增加。^[①]其二，稳住现有的区域、甚至全球生产网络规模，阻止美国公司的进一步产业转移以及业务外包活动，不增加就业岗位的流失。如果有可能，进一步阻断某些现有的区域、甚或全球性生产网络的联系，促使部分产业和企业回流本土，从而创造更多的就业。

通过双边贸易谈判，一方面，可以推进与重点国家的市场开放，另一方面，限制和约束多边基础之上的规则形成，以及区域、甚或全球生产网络以及价值链的构建。这样，即便是通过双边的谈判，尤其是与中国、墨西哥等国家的双边协议，能够直接增加的出口市场也有限。但是，却能够将这些国家的区域、甚或全球加工、组装、制造基地的角色大大弱化，从而稳住美国产业和企业的进一步区域化、全球化的步伐。

第三，退出WTO。

WTO所代表的是一个以规则^[②]为基础的多边国际贸易秩序。这种秩序，一方面有利于成员之间的国际分工形成；更重要的是，最近30多年以来，也有利于区域、甚至全球价值链和生产网络的构建，并引发发达国家的一些产业大规模向外转移而空心化。特朗普要退出WTO，从某种程度讲，就是为了退出这种以规则为基础的国际贸易秩序，阻止美国企业和产业从事基于这种秩序之上的区域、甚或全球价值链构建活动，以留在国内。

退出WTO，美国要在国外市场上面临更高的准入壁垒，会遭受巨大的代价。首先，需要和现有164个WTO成员中，没有签订双边协定的151个成员进行双边贸易协定的谈判。这个工作需要花费很长的时间，投入很多的人力和财力才能完成。^[③]其次，以WTO为基础的国际贸易秩序是美国倡导和领导建立起来的。退出WTO会使得美国的国际领导力以及信誉大打折扣。因此，更可行的选择是，留在WTO，但同时和重点国家（中国和墨西哥等）进行双边贸易谈判，限制基于多边规则之上的区域化和多边化的急速推进。综合来看，特朗普政府退出WTO的可能性较小。

第四，对于墨西哥和中国的进口产品分别征收35%和45%的关税。

从国内程序来看，这样做是完全可能的。^[④]但是，这样做，并且，在美国没有退出WTO的条件下，中国或者墨西哥（WTO成员）可以在WTO中进行起诉，并在WTO裁决后采取反制措施。如果美国退出了WTO，那么，这些国家则可以对来自美国的进口产品征收报复性的关税，从而，爆发贸易战。这样，在前一种情形下，是搬起石头砸自己的脚；在后一种情形下，则是两败俱伤，适得其反。^[⑤]只有在墨西哥和中国忍气吞声，不采取报复性措施的条件下，才会带来美国贸易平衡的改善，创造出更多的就业机会。显然，墨西哥和中国政府不会坐以待毙。

但是，为什么特朗普会提出这样极端的政策呢？一种合理的解释是，他对于中美以及美墨之间的巨额贸易逆差、产生这种贸易逆差的北美区域生产网络（墨西哥是制造基地）以及全球生产网络（中国是制造基地）非常不满。全面提升来自这两个国家的进口产品的关税，就可以隔断这种生产网络的正常运转，阻止美国企业和产业的向外转移。这样，特朗普政府对中国和墨西哥进口产品征收高额关税，挑起大规模贸易战的可能性比较小；而采取直接的双边贸易谈判以及优惠美国企业和产业发展的国内措施则效果要更好一些。

第五，降低企业所得税比率，从目前的35%降低到15%。

长时间以来，由于企业所得税较高，美国很多跨国公司在海外避税港注册虚拟公司进行纳税，并将大量的利润滞留在海外。这些企业的逃税，以及高额利润的海外滞留，不仅侵蚀了美国政府的税基，而且也减少了在美国国内的投资活动，从而减少了就业机会的创造。

从这样的背景出发，降低美国的公司所得税率，吸引美国企业和海外巨额利润回归国内，虽然不是一种最优的选择，但至少也是一种权宜之计。但是，单方面降低公司所得税率，会在发达国家之间引发竞争。在OECD已经出台《处理税基侵蚀和利润转移（BEPS）》报告^[⑥]，并且经G20协调，全球61个国家都在采取行动的情形下，特朗普的激进降税行动无疑会引发不必要的混乱。

第六，废除繁文缛节，扩大能源供应。

过去十多年中，石油价格的大幅度提高，引发了页岩油为代表的石油产业大变革。由于技术进步以及生产效率的提高，在很短的时间内，作为世界上第一大石油消费国和进口国的美国，就超越沙特阿拉伯成为世界最大的石油生产国（在2014年6月），从而大大降低了石油进口的依赖程度。

以石油为代表的能源产业的发展，给美国带来了两方面的重大变化：其一，页岩油产业的繁荣直接创造了成千上万的就业机会；其二，石油生产的增加也大大减少了能源的进口，大大减少了美国货物贸易的逆差。

因此，特朗普政府如果废除能源产业中的种种限制，促进石油和煤炭等产业的生产，那么，美国就可以实现产业以及就业的同步增长，并减少对于进口石油和能源的依赖，甚至实现贸易盈余。但是，煤炭和石油等化石能源的消费增长，却会增加温室气体的排放，影响美国在全球气候变化协议中的承诺实现。

第七，通过税收优惠（甚或关税惩罚）以及政府采购等形式，留住美国企业和它们的商务活动。

从短期和单个案例来看，这样做也许能够带来一些改变，实现在美国创造更多就业的目标。但是，长期效果如何却值得怀疑。因为在开放市场经济条件下，在区域、甚或全球范围配置资源，获取最大利润本是企业天经地义的事情。特朗普政府却要通过各种办法改变企业经营的约束条件，促使美国企业留在国内经营。这样做只具有短期效果。长期来看，跨国公司的经营活动不会仅仅基于某个国家的某个政府的某项不确定的政策优惠之上的。并且，正如美国著名贸易专家罗伯特·劳伦斯所评论的那样，“这样做，也开辟了一个非常不好的先例，即：标志着一个以规则为基础的经济体制在向以交易为基础的经济体制转变”。^[⑦]

以上我们分别讨论了特朗普的七大贸易政策。对这些政策，我们不应该孤立地、单个地看，而应该联系起来、系统地分析。单个地看，似乎七大政策中的不少政策都很难实现政策目标，也根本不可能得到实施，但是，综合地看，这些政策却有很强的内在联系。特朗普之所以要退出WTO、退出TPP，并叫嚣着要对中国和墨西哥的进口产品征收高额关税，就是因为他反对美国企业和产业的海外转移，反对区域、全球生产网络下，美国作为最终消费者的地位；他并不反对贸易自由化，而是反对引发美国产业转移的区域和多边的贸易自由化。自然地，他同时也要大力推动双边自由贸易谈判和市场开放，为美国产品和服务创造更多的出口市场机会。这样，特朗普贸易政策的核心就是稳住、甚至阻止区域化和全球化的进一步发展，将美国企业和产业留在国内，并通过双边贸易协定打开外国的出口市场，从而，为美国工人创造更多的就业和财富。^[⑧]

因此，我们可以总结出特朗普上台以后，预测美国贸易政策的如下几个变化。1）促进出口，适当减少进口，尤其是石油的进口。这样，美国的贸易平衡会得到很大的改善。2）虽然不会针对某个国家的进口产品采取全面的、长时间的、大幅度提升关税的措施，但是，却会在某个时期、针对某个国家的某种产品采取更多的、幅度更大的反倾销、反补贴、保障措施、甚至暂时性的关税保护。3）与此相伴随，和主要贸易伙伴之间的贸易摩擦会加剧：一方面，美国会更加关注其他贸易伙伴的政策变化及其对于美国的影响，另一方面，也会更加积极地推动自身的出口贸易以及对外投资的扩大。4）通过双边谈判，和主要贸易伙伴缔结新的贸易和投资协定；而基于政治和战略考验与一些小国缔结双边协议的意愿会大大降低。5）在多边、诸边领域中，大力倡导和推动投资和贸易自由化，推动和倡导新的议题，引领全球贸易规则和投资规则制定的动力有可能会减弱。6）进行国内改革，创造更好的条件留住本国的企业和产业。

特朗普贸易及相关政策的影响

美国贸易及相关政策的调整对中国的直接影响表现在这样几个方面。1）中国作为世界加工和制造中心的地位会受到巨大的挑战，中美之间的巨额贸易不平衡也可能减少。2）被迫与美国进行双边贸易和投资协定的谈判，尤其是投资协定的谈判。美国会以“对等性、互惠性”为借口，迫使中国作出更大的让步。3）针对中国进口产品的反倾销、反补贴的力度会加强、频度会增加。4）作为第一大石油进口国，石油的进口环境会相对改善——较低的价格，较稳定的供应。简言之，中国将是特朗普政府贸易政策关注的头号目标。来自美国的贸易和投资保护主义的压力是中国未来几年将会面临的最大挑战之一。

对中国的间接影响表现在两个方面。其一，似乎是有利方面，即:美国在全球经济治理中所空缺出的位置为中国提供了补进的机会，全球治理中出现了一个难得的“中国时刻”：1）奥巴马政府通过TPP排斥中国，构建亚太经贸新规则的企图破灭了；2）美国退出之后，不少TPP的成员很自然地将目光投向了中国，希望中国能够继续推进现有的RCEP进程，并在国际贸易和投资自由化、甚或全球化进程出现停滞之时，发挥中流砥柱作用；甚至还有一些TPP成员，和其他一些国家，希望中国能够补充美国的空档，发挥贸易和投资自由化的领导者角色。其二，不利、至少是不确定的方面，即：美国从多边贸易体制和机制中抽身而去，传统的全球经济治理体系是否仍然能够维持（上边的有利影响，就以传统多边体制的存在为前提）？是否标志着国际经济游戏规则将会发生重大的改变、甚或成为一种新的潮流呢？以美国的影响力以及巨大体量，它所作出的选择一定不会没有追随者的。这种调整会对中国以及全球贸易的发展带来很大的不确定性。

中国如何应对这些影响和冲击呢？首先，要积极推进自身的开放进程。在关键制造业和服务业领域中，我们要进行有序的改革和开放试点，推进这些领域的发展。其次，要更加积极、坚决地推动RCEP谈判进程，如期完成谈判，尽早生效。不管这个协议带来的收益如何，早日完成和实施，就是中国领导力的最好体现，也会给中国参与全球治理带来巨大的红利（中国领导力和中国方案的体现）。当然，中国也要仔细观察和适应美国所推动的双边贸易化趋势，一方面，管理好与美国等主要大国之间的经贸关系，另一方面，也要积极推进“一带一路”建设，构建以我为主、以我为中心的区域贸易网络。

结   论

第一，特朗普上台后，美国贸易政策的走向是延缓、甚至阻止进一步的区域化和全球化趋势，力阻美国产业和企业向海外转移，鼓励和支持美国企业和产业的国内发展。因此，它会对于贸易的赤字更加敏感，甚至会陷入到重商主义者的政策漩涡之中；同样，也会更加倾向于自身利益，而不是世界领导者角色。第二，美国贸易会有这样几方面的重大变化：通过各种优惠政策，鼓励和留住本国企业；减少石油进口；更多地采取贸易限制措施，与主要贸易伙伴之间的贸易摩擦加剧，保护主义增强；缔结更多的双边协定，对于区域和多边贸易谈判的热情降低；倡导新规则制定的领导力减弱。第三，中美之间，贸易摩擦和冲突会增加，但也存在着通过双边贸易和投资协定的谈判进行深度合作的可能性。第四，从以规则为基础的国际贸易体系走向以双边贸易实力为基础的体系，会带来很多的不确定性；存在60多年的多边贸易体制也面临着存亡挑战。第五，特朗普政府所倡导的回归国内、注重双边的贸易政策大转变，是美国贸易政策转变的一个转折点，还是昙花一现，值得观察。

[①]也就是说，双边贸易扩大所导致的结构调整和技术进步，从而就业减少效应为出口部门的扩张所带来的就业创造效应所完全冲抵。

[②]这种规则主要包括非歧视原则（最惠国待遇和国民待遇）、自由贸易（渐进地通过谈判降低关税和其他贸易壁垒）原则、公平贸易原则、透明性原则以及差别待遇原则等。

[③]即便是特朗普能够连任，八年时间中，也很难完成这个艰巨的任务（每年需要签署将近20个双边协定！）。

[④]根据美国1974年贸易法案，总统可以在国际收支平衡表出现严重失衡的情况下全面征收15%的关税，但是时间不能超过150天。1971年尼克松总统曾对所有进口商品征收过10%的关税。另外，如果某个国家被认定为汇率操纵国，则美国总统和政府可以对来自该国的进口产品征收高额关税。

[⑤]美国彼得森国际经济研究所的学者曾经进行过这方面的估算。感兴趣的读者可以参考，Marcus Noland, Gary Clyde Hufbauer, Sherman Robinson, and TylerMoran,“Assessing Trade Agendasin the US Presidential Campaign”, piieb16-6，2016。

[⑥] OECD, Addressing Base Erosion and Profit Shifting, 2013.

[⑦] Robert Z. Lawrence,“Trump’s Carrier Deal Is Not a Victory for US Manufacturing”，Dec.5,2016,PIIE, OP-EDS.

[⑧]简言之，这种政策选择背后的基本逻辑就是区域化、全球化的推进太快了、过度了，需要减缓一下、纠正一下。

（原文1.5万字，已发表于《国际经济评论》2017年第1期）