【姚曦 赵海 徐奇渊】美国对华加征关税排除机制对产业链的影响
加征关税排除机制在中美贸易摩擦的分析中较容易被忽视，但事实上有着不可小觑的影响，并且是重要的政策信号。本文考察了美国对华加征关税排除机制实施近两年来的执行情况，及其对中美贸易和相关产业链的影响，并引入政治经济学分析框架，对美国的利益集团和战略意图进行剖析。主要结论如下:第一，获得加征关税排除之后的清单商品，对美出口情况起到了很大恢复作用，为中美关税摩擦造成的贸易冲击提供了缓冲;但由于不确定性的上升，此类商品仍受到一定负面影响，体现在被排除商品的对华依赖度有所降低。第二，美国针对不同类别商品拒绝排除的逻辑有所不同，但无论是压制中国战略性产业发展，还是实现全球产业链去中国化，客观结果都降低了美国相关产品的对华依赖度。第三，传统贸易政策的政治经济学分析框架失灵，在美国对华加征关税及其排除机制当中，贸易政策的推动者、受益者与政策制定者之间，存在贸易政策需求、供给不匹配的问题，表明美国压制中国的战略目标已经凌驾于追求经济效率和满足选民利益之上。
中美第一阶段贸易协议在一定程度上缓和了中美贸易摩擦带来的政策不确定性。然而，美国对华加征关税尚未大幅减免，第二阶段贸易谈判受到新冠疫情冲击等因素影响尚未启动，拜登政府上台后迟迟没有改变特朗普政府时期的关税政策，这些都使得美国对华加征关税及排除机制，将在未来相当一段时间内，继续影响中国相关出口产业。因此，旧文重发，希望对思考当下及未来一段时间中美产业链的相互关系，起到一定参考价值。此外，基于笔者的跟踪研究，对文中数据进行了一定程度更新。
该文基于美国对华加征关税、排除及延期商品清单，美国企业申请排除加征关税数据，以及美国HTS-10位编码进口贸易数据，考查了美国对华加征关税排除机制实施两年来的执行情况，及其对中美贸易和相关产业链的影响，并引入政治经济学分析框架，对美国的贸易政策供需情况进行了剖析。主要内容及结论如下：
第一，美对华关税排除力度超预期收紧
清单3排除申请数量的批准比例远远低于清单1和2。截至2020年8月底，美国对华加征25%关税的2500亿美元商品（清单1、2、3 ）的排除工作已经结束，加征7.5%关税的约1200亿美元商品（清单4A）的排除工作尚在进行中。清单1、2、3分别收到了来自1221、459和2621家企业的10814、2869和30283份排除申请，其中被批准的排除申请占比分别为33.8%、37.4%和4.9%。
从排除金额占比来看，也表现出收紧信号。根据2017年美国自我进口数据估算，目前美国对我加征25%关税的2500亿美元商品（清单1、2、3），排除加征关税商品的金额占比在1.5%-45.6%之间 。且清单3排除金额占比也低于清单1和2，具体参见表1。美国对华加征7.5%关税的约1200亿美元商品（清单4A）的排除工作尚未结束，排除金额占比截至2020年8月底在1.9%-15.8%之间。
排除到期后，相当比例商品未获得延期。随着排除加征关税商品的有效期逐批到期，USTR启动了排除延期机制。2020年以来，2500亿清单中的相当一部分排除商品未获得延期，将恢复加征关税。刨除未获得排除延期的商品，截至2020年8月底，2500亿清单的排除金额占比下降至0.9%-28.7%之间，这比排除到期之前的排除比例（1.5%-45.6%）明显收紧了，见表1。
第二，关税排除短期内缓解了冲击，但对华依赖度仍然呈现降低趋势
获得排除加征关税之后的清单商品，对美出口情况得到了很大恢复，为中美关税摩擦造成的贸易冲击提供了缓冲。图1显示了清单1中加征关税商品与完整税号排除商品的月度同比进口增速差异。清单1中有17个完整税号排除商品，其中最早一轮排除于2018年12月28日公布。从图1中可以看出，2019年1月之后，完整税号排除商品的自中国进口同比增速显著回升，而继续加征关税商品的进口同比增速则继续保持低位，排除加征关税起到了贸易缓冲作用。2020年1月之后，随着大部分完整税号排除商品的到期，其中10个完整税号排除商品没有获得排除延期，美国自中国进口同比增速显著回落，与继续加征关税商品的进口同比增速趋同。
但是，关税排除的到期审核制度仍然具有很大不确定性，即使是被排除商品的对华依赖度，也有所降低。从图2可以看出，2500亿清单中，全部加征关税商品的对华依赖度均值从2017年的26.5%下降至2019年的22.6%。完整税号被排除加征关税商品的对华依赖度均值整体较高，即便如此，这部分商品的对华依赖度均值也从贸易摩擦前2017年的34.5%小幅下降至2019年的32.7%。
第三，产业链安全成为美方排除的主要考虑：印刷电路板案例
印刷电路板（Printed Circuit Board, PCB）是电子信息产业中的重要基础产品。在美国国防部于2019年5月向国会提交的《工业能力年度报告》中，针对电子信息产业的部分，专门提到中国在全球印刷电路板市场上所占份额过高可能会给美国军方供应商带来进口供应链风险。该报告指出，中国占据了全球印刷电路板市场50%的份额，而美国在该市场的份额从1998年的25%跌落到2015年的5%。新冠疫情的全球大流行进一步使美国意识到其存在过度依赖外国供应链的问题 。
美国对华加征关税清单中的PCB产品几乎都未得到排除。清单1、2和3的PCB产品排除申请拒绝比率分别为83%、100%和92%，详见表2。以清单1来看，有41%的PCB排除申请以“与‘中国制造2025’相关”为由被拒绝；45%的PCB排除申请以“未证实对申请主体造成严重经济损害”为由被拒绝；仅有4%以“未证实该产品只能从中国获得”为由被拒绝。
即使获得排除批准，也没有获得延期的情况。在被批准的排除申请中，迪堡太平洋有限公司（Diebold Nixdorf Incorporated）申请的HTS-10税号8473401000获得了完整排除。该税号2017年、2018年、2019年的自中国进口金额分别为983万美元、959万美元和602万美元，占美国同期自全球进口额的25.3%、25.8%和13.6%。可以看出，该税号虽然已经获得排除，但政策不确定性的提高也足以使得美国进口厂商转向其他来源地，从而使得该产品的对华依赖度在2019年就大幅下降了几近一半，进而促使该税号在2020年的排除延期中未获得延期。
加征关税对于降低美国对中国PCB产品的依赖度效果显著。清单1、2和3中的PCB产品2019年自中国进口额相较2017年都出现了大幅下滑，对中国的依赖度也大幅降低；作为对照，清单4A从2019年9月才开始加征关税，其中的PCB产品在进口额和对中国依赖度方面则暂时变化不大，见表2。
第四，加征关税与排除机制组合，遏制中国产业升级：滚珠轴承案例
轴承是机械设备中的重要零部件和中间产品。中国在中低端轴承领域早已是全球最大的生产和销售基地，在高端轴承领域仍有许多短板，但发展迅速。能在极端环境下工作的高端轴承，是许多高端机械设备的关节，体现着一国的科技和工业实力。
清单1集中了大部分轴承排除申请，获得排除的申请占到总量的一半以上，详见表3。以清单1被拒绝的轴承排除申请来看，USTR使用的理由与PCB产品截然不同。有78.6%的轴承排除申请以“未证实该产品只能从中国获得”为由被拒绝，而该理由在PCB案例中占比最小；10.4%的轴承排除申请以“未证实对申请主体造成严重经济损害”为由被拒绝；仅有2.4%以“与‘中国制造2025’相关”为由被拒绝。
获得排除后未获延期的案例。箭头电气产品公司（Arrowhead Electrical Products Inc.）提交的轴承产品排除申请数目最多。其中3个HTS-10税号获得了完整排除，分别是8482105044、8482105048和8482105052，这是直径9-100毫米的3种单排径向滚珠轴承，这3种轴承的标准化程度高，生产工艺较为简单，且对中国依赖程度非常高。这3个税号2017年自中国进口额分别为6320.6万美元、8339.8万美元和8804.3万美元，占美国当年进口总额的49.8%、43.4%和34.7%，平均单价0.56美元、0.58美元和2.8美元。然而，这3个税号并未获得排除延期，目前已经恢复加征关税。而从箭头电气被拒绝的轴承排除申请来看，理由全部为“未证实该产品只能从中国获得”。以8482105056这一税号为例，该产品为直径100毫米以上的单排径向滚珠轴承，其生产技术要求较高，第一大进口来源国是日本，对中国的依赖程度相对较低。该产品2017年自中国进口额1708.2万美元，占美国当年进口总额的15.6%，平均单价8.5美元。
由此可见，被排除的轴承产品，确实对中国依赖程度更高，美国企业短期内寻找替代品困难。但是这类产品生产工艺简单，价值较低，供应链转移相对容易。持续保持加征关税和排除机制并用，会通过增加贸易政策的不确定性 ，加大产业链从中国转移出去的概率。同时，未被排除的轴承产品制造工艺更为复杂，价值较高，主要由发达国家供给美国。此类轴承产品排除被拒绝，一方面因为中国占美国市场份额小，容易被替代；一方面也实现了美国压制中国制造业向价值链上游升级的目的。
虽然美国针对中国轴承产品加征关税的逻辑与印刷电路板有所不同，但是加征关税客观上都降低了美国的对华产品依赖度。从表2中可以看出，清单1中的轴承产品2019年自中国进口额为18.3亿美元，相较加税前2017年的26.1亿美元，下降了近30%；自中国进口金额占自世界进口金额的比例也由2017年的8%下降至2019年的5.2%。
第五，传统贸易政策的政治经济学分析框架失灵
贸易政策的政治经济学框架将贸易政策内生化，看作一种“政策市场”的均衡，是政策的需求方和供给方相互作用的结果。任何贸易政策的需求方和供给方都应该是自洽的，然而美国此次对华加征关税及排除机制却并非如此。
从贸易政策的需求方来看，此次美国对华加征关税与排除机制，最大的需求方是美国制造业及其就业人群。美国方面认为美中高额贸易逆差，造成了美国制造业的失业与工人收入的停滞不前。这一“中国冲击”导致美国选举中的摇摆州，特别是特朗普2016年总统大选中获胜的“铁锈地带”州宾夕法尼亚、密歇根、威斯康星等，从2000年到2016年间逐步由民主党倒向了共和党。特朗普政府正是打着扭转中美贸易失衡、促使制造业回流美国的旗号，发起了此轮中美贸易摩擦。其关税排除机制是为了在兑现对上述地带的政治承诺时，防止引发其他产业地区和消费者的经济损失和政治反对，缓解因中间产品涨价或短缺导致制造业企业破产裁员的短期压力。
从贸易政策供给方（政府）的意思来看，加征关税及其排除机制的政治色彩浓厚。其真实意图是压制中国战略性产业发展和实现全球产业链去中国化，而并非扭转中美贸易失衡，更无法促使制造业回流。最初的500亿美元清单，最能体现美国对华“301调查”的真实意图，其所涉及的商品可替代性较高，并非中国出口的大项，对于扭转中美贸易失衡无实质作用，加税一年多以来，美国对华货物贸易逆差不降反升；而受500亿美元清单影响较大的行业包括机械机床、铝制品、铁道车辆、光学医疗设备以及航空航天器，显然都指向中国高新技术产业，战略性遏制中国产业发展的意图比较明显。在相应的排除机制执行中，无论是排除标准的制定，还是实际执行过程中的印刷电路板和轴承案例，也都证明了这一点。同时，与关税及其排除政策相配合，美国政府还大幅加强了对华科技出口管制，更加说明美国消除贸易逆差、促进对华出口的目的是服从于更高战略目标的。
美国对华加征关税及排除机制的政策供给方（政府）与政策需求方（企业或就业人群）并不匹配。新政治经济学模型往往假设，政策制定者的“公心”是最大化经济效率，而唯一“私心”就是争取选票以获得连任。但是美国对华加征关税及排除机制的事实表明，这一假设可能不再立得住脚了。战略性压制他国经济赶超以维护本国的全球霸权如果是华盛顿统治精英的共识，则会凌驾于对经济效率的追求之上，成为决策者更为重要的“公心”。至此，“铁锈地带”选民的保护主义诉求也被大国博弈的逻辑所绑架，而后者变成为美国政策制定者的“私心”。
第六，美国关税排除机制对我具有短期缓压、长期遏制的效果
加征关税与排除机制两种手段相叠加，造成了选择性加关税的实际效果。短期效果是，美国关税排除机制有效缓解了美国厂商和消费者面临的高关税压力，也使我国产业链获得喘息空间。但长期看，该机制的标准设定和执行结果对我产业升级有遏制效应。
排除机制为特朗普对华使用“极限施压”手段提供了额外的国内回旋空间。它使美国企业在短期无法找到替代来源的情况下，继续维持产业链运转。这一做法给特朗普政府带来贸易战对美国伤害不大的错觉，使其在谈判中能够虚张声势、保持强硬立场，并拉长关税战的时间。特朗普政府内的对华鹰派正在利用贸易政策的不确定性，催促美国企业转向中国以外投资设厂，从而达到逐步促使全球产业链去中国化，压制中国战略性产业发展的中长期目标。对这一点，我们要有清醒的认识。
长期来看，美国社会在特朗普政府的政治压力下，被迫提高对华经济“脱钩”的容忍度，美国公司不得不在高额关税与产业链去中国化之间做出选择。美国对加征关税和排除机制的两手运用，无非是想借美国贸易大门的开合引导企业按照美国的战略意图行事。但这一违背基本经济规律的政治高压做法究竟能走多远、走多久，还需要时间的检验。解铃还须系铃人，中美之间重建互惠的贸易安排不可能通过极限施压来实现，只能回到谈判桌上去解决。
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