【文章精选】王丹丹、朱华桂丨区域抗逆力视角下政府财政支出资金效率研究——基于中国省际面板数据的实证分析丨2020年第2期
区域抗逆力视角下政府财政支出资金效率研究
——基于中国省际面板数据的实证分析
王丹丹 朱华桂
《公共管理与政策评论》2020.2
【摘要】突发灾害因其复杂性、连续性、多样性成为无法忽视的问题，提升财政支出资金利用效率、构建应急管理能力是减少灾害损失的根本举措。为研究政府财政支出资金建设区域抗逆力的有效性，基于DEA数据包络分析方法对2008—2017年中国31个省（市/自治区）区域抗逆力建设效率的时序变动特征与空间演化过程进行了测度与分析，运用Malmquist生产率指数模型对财政支出资金全要素生产率的变动趋势与分布特征予以研究。研究结果表明：财政资金综合效率呈现平稳发展、总体上升的态势；财政支出资金全要素生产率逐年下降，其中防灾技术和综合抗灾能力是引起全要素生产率下降的主要因素；突发灾害存在滞后效应与叠加影响。最后，本文从政府、社会、企业以及社区四个层面提出了相应的政策建议。
【关键词】DEA-Malmquist方法；区域抗逆力；财政支出效率；时空演化；面板数据
【作者介绍】王丹丹：南京大学工程管理学院硕士研究生，wangdandan199502@163.com；朱华桂：南京大学工程管理学院教授、研究生导师，江苏省突发公共事件应急体系建设专家组组长，南京大学社会风险与公共危机管理研究中心研究员。
【引用格式】王丹丹,朱华桂.区域抗逆力视角下政府财政支出资金效率研究——基于中国省际面板数据的实证分析[J].公共管理与政策评论,2020,9(2):43-54.
【文章结构】
一、问题的提出
二、研究模型、数据与指标
（一）模型选择：数据包络分析模型与Malmquist生产率指数模型
（二）指标选取与数据来源
三、数据包络分析模型结果分析
（一）区域抗逆力视角下政府财政支出资金利用效率总体特征与时序变动
（二）区域抗逆力视角下政府财政支出资金利用效率空间特征
四、Malmquist生产率指数模型结果分析
（一）基于Malmquist生产率指数的各省财政支出资金效率总体特征与时序变化
（二）基于Malmquist生产率指数的财政支出资金空间差异及演化分析
五、结论与政策建议
（一）研究结论
（二）政策建议
一、问题的提出
近年来，各类突发公共事件的发生频率和强度在不断加大，应急管理已成为政府工作的重点和社会关注的焦点。传统应急管理的重心主要集中于灾中救援和灾后重建，而对灾前防御关注不足，但是由于突发灾害的影响范围广、影响程度深，同时兼具突发性和紧急性，因此单纯依靠灾害发生后的外部救援会由于应急资源不足和道路可达性等因素而导致救援工作发生时滞，所以研究人员逐渐强调灾前防御工作的重要性，并提出区域抗逆力的概念。抗逆力一词最早起源于心理学，其强调从“问题视角”向“优势视角”的转换，指的是当人们身处不利情境下仍能利用自身优势做出理性和正向的选择。应急管理领域的抗逆力则指的是受影响区域在面对突发灾害时能够利用自身优势井然有序地应对，从而恢复灾害之前的状态。区域抗逆力的现有研究主要集中于以下层面：（1）区域抗逆力研究的必要性分析[1-4]：研究主要从灾害的多发性以及灾害损失难以承受的角度提出风险社会中灾害防御的重要意义。（2）区域抗逆力的概念界定[5-9]：主要关注抗逆力的内涵、运行机理、抗逆力与脆弱性的关联、抗逆力系统所具有的属性。（3）区域抗逆力影响因素探析[10-12]：已有研究从人口因素、经济因素、社会因素、组织结构、制度因素等多个维度构建了区域抗逆力指标体系。（4）抗逆力水平评估[13-19]：现有研究已将托伦斯计分卡方法、PEOPLES框架、GMR回归模型、RIM模型以及GIS系统运用于区域抗逆力的评估，为政府应急管理工作提供了参考。
目前，国内外关于抗逆力的研究多聚焦于分析区域本身，而缺乏探究政府、企业等相关利益群体行为交互影响的研究。鉴于此，本文从政府视角出发，基于数据包络分析模型（DEA）对中国31个省（市/自治区）财政支出资金建设区域抗逆力效率及其时空演变特点进行了测量与分析；采用Malmquist生产率指数方法研究了财政支出资金全要素生产率及其时间变动与空间差异特征；运用案例分析法研究了重大突发灾害发生前后全要素生产率的变化趋势，以期为政府提升整体财政支出利用效率、构建区域风险防范能力提供一定的理论参考。
二、研究模型、数据与指标
（一）模型选择：数据包络分析模型与Malmquist生产率指数模型
数据包络分析模型是一种用于评价多投入和多产出效率的有效统计方法[20]，其先后经历了CCR模型、BCC模型、FG模型、ST模型以及三阶段DEA模型等的发展。本文采用BCC模型[21]予以分析，模型形式如下：
Malmquist模型可以用于跨时期的动态生产率评价，通过得到更多有价值的信息为决策提供参考[22]。基于t和t+1期参照基准的Malmquist生产率指数为：
（二）指标选取与数据来源
1.指标选取
地方财政支出包括地方财政一般公共服务、地方财政外交、地方财政国防等各类支出。其中，国防会对地方安全产生直接影响，正所谓“国无防不立，民无防不安”，良好的国防是社会发展与安全的必要保障。地方财政公共安全支出和社会保障是维护社会安全的稳定机制和托底机制，它会将区域发生社会风险的概率降至最低。地方财政教育支出是政府合理配置各类教育资源所发生的费用，一般而言，个人的防灾抗灾能力与其教育水平存在极大关联，因此保障教育经费用得其所对于提升区域抗逆力意义重大。医疗卫生既是灾前的防御站，也是灾中的后备军，建设与人民健康需求相适应的医疗卫生管理体制能够将疾病发生的可能性降至最低。地方财政环境保护支出也是区域抗逆力的重要影响因素，过去我国的发展部分是以环境污染为代价，由此引发一系列自然灾害，灾害频发使得可持续发展政策提上日程。而交通在救援中起着枢纽作用，因此地方财政交通运输支出也是构建区域抗逆力的重要投入指标。
产出指标采用抗逆力推理测量模型（RIM模型），从暴露程度、灾损程度和恢复能力三个维度予以选取。这三个维度需要利用二级指标进行量化，参考有关文献，Esty[23]指出环保状况是衡量城市、国家甚至全球抗污染能力的重要因素。朱华桂[10]指出灾区恢复能力很大程度上取决于其经济状况和人口因素，比如收入的保障程度、就业的稳定程度和教育水平。Cutter[24]基于相关性分析发现收入水平会对抗逆力产生间接影响。杨小林等[25]关于区域环境风险的研究表明抗逆力与民众自救互救、社会应急救援和应急管理水平等因素有关。基于以上分析，本文选取环境保护状况、就业状况、受教育程度、区域自救能力、社会救援能力、应急疏散能力、应急管理能力以及专业人员服务能力作为产出指标。
2.数据来源与收集
本文以2008—2017年投入产出指标的数据为研究样本，研究范围涵盖31个省（市/自治区）。其中，投入指标的数据均来源于《中国统计年鉴》（2009—2018），产出指标使用《中国统计年鉴》和各省（市/自治区）统计年鉴中的数据计算得出。环境保护状况通过建成区绿化覆盖率予以表征；就业状况通过人口就业率进行反映；受教育程度通过15岁及以上受教育人口与总人口数之比获得；社区自救能力通过人均可支配收入进行衡量，但是，考虑到2013年前后该指标的统计口径有所区别，因此，采用人均地区生产总值作为区域自救能力的衡量标准；社会救援能力、应急疏散能力、应急管理能力、专业人员服务能力分别通过区域病床拥有量、区域道路面积、社会管理人员、区域卫生人员与区域总人口数的比值获得，研究数据具有权威性和可靠性。具体指标计算方法及数据来源如表1所示：
三、数据包络分析模型结果分析
本部分运用Deap2.1软件运行数据包络分析模型，就31个省（市/自治区）2008—2017年政府财政支出资金构建区域抗逆力的效率展开测量，分别从区域抗逆力视角下政府财政支出资金利用效率总体特征、时序变动以及空间特征三个角度予以分析。
（一）区域抗逆力视角下政府财政支出资金利用效率总体特征与时序变动
为研究产出与财政要素投入的总体变化趋势，就2008—2017年财政投入总和与产出总和变动规律予以分析（见图1），总体来看，产出与要素投入呈现相似的变化趋势。值得注意的是，产出的涨幅明显低于财政要素投入的上涨速度，且产出涨幅总体呈现逐年下降的态势。究其原因主要是2008年距2003年我国提出“一案三制”仅有五年，国家仍处于应急管理建设初期，此时较少的财政投入会产生较大的效用，而随着我国应急管理体系的完善，财政投入要素的继续增加对于构建区域抗逆力的作用减小，产出总和增速变缓。
从时序变化来看，财政资金综合效率呈现平稳发展、总体上升的态势（见图2）。十年间纯技术效率均高于综合效率和规模效率水平，除了2009年和2011年纯技术效率小幅下降外，2008—2017年一直处于稳步增长的状态，且于2017年达到最高点。近十年规模效率平均值仅为0.6324，并且2008—2017年呈现小幅下降的态势。从DEA有效的角度分析（见表2），2008—2017年31个省（市/自治区）中达到综合有效的省份个数相对较少，而达到技术有效的省（市/自治区）远远超过规模有效的省（市/自治区）。由此可知，引起财政资金综合效率低下的主要原因是规模化防灾能力不足，规模与投入、产出的不匹配导致综合效率上升缓慢。
（二）区域抗逆力视角下政府财政支出资金利用效率空间特征
为探究空间上财政支出资金构建区域抗逆力综合效率、纯技术效率以及规模效率的变化规律，将31个省（市/自治区）按照东部、中部以及西部三个区域进行划分予以分析。由图3~图6可知，东部和西部地区的财政支出资金综合效率均高于全国均值，而中部地区则低于全国平均水平。聚焦中部地区，2011—2013年，尽管该地区的防灾技术有所提升，但是财政支出资金综合效率均值反而呈现小幅下降态势，这主要归因于此期间规模化抗灾能力的下降。自2008年汶川地震以来，我国由自然因素引发的灾害比例连年增加，多灾种危机事件的发生使得政府一直致力于寻求全方位防灾抗灾措施，而2011—2013年属于探索阶段，规模化抗灾能力仍未得到显著提升。
为进一步揭示我国财政支出资金利用效率的空间演化规律，就2008年、2011年和2017年综合效率指数截面数据进行分析。整体来看，西北部财政支出资金利用效率明显高于东南部。从每个省（市/自治区）抗逆力建设效率来看，三个时期西藏自治区、甘肃省、吉林省、北京市、天津市、四川省、江苏省、黑龙江省、青海省、内图6东、中、西部财政支出资金规模效率均值变化趋势（2008—2017）蒙古自治区、广东省、海南省、上海市、福建省、陕西省、宁夏回族自治区的区域抗逆力建设效率波动较小，新疆维吾尔自治区、湖南省、辽宁省、贵州省、山西省、重庆市的区域抗逆力建设效率不断上升，河北省、山东省的财政支出资金利用效率呈现下降态势，其余省份变化并不稳定。
四、Malmquist生产率指数模型结果分析
通过DEA模型可以了解我国政府财政支出资金在区域抗逆力构建上的效率，但是却不能获知其在时间上的动态变化以及引起变动的主要因素。为探究区域抗逆力视角下我国政府财政支出资金利用效率在时间维度上的演变，本文引入Malmquist生产率指数模型做进一步分析。
（一）基于Malmquist生产率指数的各省财政支出资金效率总体特征与时序变化
分析Deap2.1软件中财政支出资金Malmquist生产率指数分解结果（见表3），2008—2017年，我国31个省（市/自治区）财政支出资金Malmquist生产率指数变化平均值为0.90，表明我国财政支出资金利用效率较低，导致这一结果的主要原因是十年间抗灾技术几乎都处于下降状态。但是这并不代表我国应对灾害的技术在退步，造成这一结果的原因主要可以归结于以下三点：（1）灾害自身所具有的突发性和复杂性导致抗逆力构建中预测技术、应对技术不足；（2）自2008年以来，我国逐渐进入经济转型的关键时期，环境风险与日俱增也对灾害防御技术提出了更大的挑战；（3）灾害的连发性或灾害链使得某一方面技术的微小进步并不能显著提高区域抵御风险的能力。
分别从技术效率、纯技术效率以及规模效率的角度分析，尽管2008—2017年间灾害防御技术未出现显著进步，但是技术效率和纯技术效率变动比较平稳。相比而言，规模效率则处于不断波动的状态，在2009—2010年和2012—2013年其分别下降了12%和11%，说明这两个时间段财政支出资金偏离了最优规模。这也证明区域抗逆力的构建除了加大财政投资、注重科学技术的推动作用之外，还应该关注投入资源的优化配置，发挥规模化抗灾的作用。
（二）基于Malmquist生产率指数的财政支出资金空间差异及演化分析
为探究全要素生产率指数变动的集聚现象，运用SPSS25.0软件以2016—2017年31个省（市/自治区）Malmquist生产率指数分解结果为例进行聚类分析。图7展示了聚合系数随聚类个数变化的变动关系，根据系统聚类谱系图（见图8），山西省、新疆维吾尔自治区、安徽省、湖南省、重庆市、江西省以及吉林省归为一类（I类），广西省、云南省、山东省以及河南省划分为一类（II类），其余20个省（市/自治区）为一类（III类）。
对于I类而言，影响全要素生产率指数上升的主要因素是防灾抗灾技术的落后，未来在这些区域的抗逆力建设中，应该将发展防灾技术放在重中之重的位置。而影响II类全要素生产率指数的主要因素是技术和规模效率，这些区域在未来财政投入中应该将重点放在综合灾害防治能力的构建上。影响III类区域Malmquist生产率指数的主导因素是技术效率和技术进步，对于这些区域来说，不仅需要关注应急技术的提升，还应该注重灾害管理策略的改进。
（三）重大突发灾害发生前后Malmquist生产率指数的变化规律
本部分运用案例分析法就重大灾害发生前后Malmquist生产率指数的变化规律予以分析，从每个省（市/自治区）来看（见下页表4），受突发灾害影响区域的全要素生产率指数会在当年乃至未来几年出现不同程度的下降。以2008年汶川地震、2008年低温雨雪冰冻灾害以及2010年西南大旱为例，自2008年汶川地震以来，四川省的全要素生产率指数于2008—2009年、2009—2010年、2010—2011年分别下降了21%、3%和9%。就2008年受低温雨雪冰冻灾害影响较大的江西、湖北、湖南、广西以及贵州的数据来看，灾害对这些地区的影响一直持续了将近五年。再以2010年西南大旱严重受灾区云南、贵州、广西、四川以及重庆为例，2010—2011年五个地区全要素生产率指数分别下降了8%、16%、10%、9%、27%。纵观几次重大灾害，突发事件对区域抗逆力的负向影响主要归因于以下几点：（1）重大突发灾害会给区域带来一系列难以承受的后果，并且灾害的影响是经年累月的，因此，灾害会造成区域防灾抗灾能力崩塌式下滑。（2）灾害发生之后首当其冲的问题是区域的重建工作，区域恢复不仅包含经济的发展，更重要的是灾害之后受灾人员的心理重建工作，这表明灾后重建工作不是一蹴而就的。
聚焦灾害多发省——四川（见图9），2008—2017年，四川经历了2008年汶川地震、2010年西南大旱灾、2012年特大暴雨灾害以及2017年特大山体滑坡，这四次重大灾害均导致了四川省财政支出资金使用效率的下滑。有几点值得关注：（1）灾害对区域抗逆力的滞后影响。突发灾害除了发生时对地区抗风险能力产生重大影响外，还会在未来几年对受灾地区产生不同程度的影响。（2）不同的灾害对区域抗逆力的叠加影响。2010—2011年、2012—2013年全要素生产率指数均达到9%的降幅。分析其原因，2010—2011年主要是由于汶川地震滞后影响和西南大旱灾即刻影响的双重作用所造成的大幅下降，而2012—2013年则是由西南大旱灾滞后效应和特大暴雨灾害两者的共同影响造成的。但两者对区域抗逆力的影响均未超过2008年，这也说明灾害对区域抗风险能力的影响与其波及范围和强度有关。
五、结论与政策建议
（一）研究结论
本文采用DEA模型和Malmquist生产率指数模型及案例分析方法，从时间和空间角度分析了2008—2017年中国31个省（市/自治区）财政支出资金建设区域抗逆力效率时空格局演变的过程和特点，并利用2008年汶川地震、2012年特大暴雨灾害以及2017年特大山体滑坡典型案例探讨了重大突发灾害发生前后全要素生产率的变化规律，得出以下结论：
（1）我国政府在与人民生活休戚相关的国民安全、社会保障、民生福祉方面持续不断进行了财政投入且投入额度逐年增加，2008—2017年财政要素投入总和由24005.84亿元上涨至92161.07亿元，涨幅达283.91%，连年增加的财政投入对于提升风险防范能力作用显著，我国社区自救能力、社会救援能力、应急管理能力得到全面提升。但区域抗逆力大小与财政支出资金规模并非简单的线性关系，其受到抗灾救灾技术、综合应急能力等的综合影响。
（2）从时序变化来看，财政资金综合效率呈现平稳发展、总体上升的态势，十年间纯技术效率一直位于高位，而规模效率则相对较低。与此同时，财政支出资金全要素生产率逐年下降，并且随着时间的推移，全要素生产率逐渐由相对集聚变为分散状态。
（3）空间演化特征方面，我国财政支出资金综合效率呈现“东西高、中部低”的空间分布格局。东部和西部地区的财政支出资金综合效率均高于全国均值，而中部地区则显著低于全国均值。而就全要素生产率来看，总体呈现“西部稳定、东部波动”的变化态势，与西部地区相比，东部大多省（市/自治区）由于季风气候的影响，全要素生产率变动更加不稳定。
（4）防灾抗灾技术和综合抗灾能力仍为突发灾害应对过程中的短板，尽管我国已在建设“统一指挥、上下联动、平战结合”的中国特色应急管理体制方面投入了大量的人力、物力及财力，但是由于灾害自身所具有的突发性和随机性、我国社会转型期所面临的错综复杂的问题、灾害的连发性或灾害链使得综合应急能力仍有所欠缺，统一协调、全方位防灾仍为应急管理工作中的重点和难点。
（5）通过分析2008年汶川地震、2008年低温雨雪冰冻灾害以及2010年西南大旱发现：重大突发灾害会造成区域防灾抗灾能力的崩塌式下滑，会给灾区带来经济损失、建筑损毁和心理受挫等多重影响，且影响不是转瞬即逝而是经久不息的；重大突发灾害由于滞后效应和叠加影响的存在而造成全要素生产率的显著下降，同时灾害对区域抗风险能力的影响与其波及范围和强度有关。如何减轻灾害的即刻影响、如何应对灾害的滞后效应、如何减小灾害的叠加影响是当前乃至今后一段时期区域抗逆力建设的重点任务。
（二）政策建议
突发灾害因其复杂性、连续性、多样性成为无法忽视的问题，提升财政支出资金利用效率、构建应急管理能力是减少灾害损失的根本举措。基于以上分析，本文提出以下建议：
（1）政府层面：由于我国应急管理起步较晚且尚不完善，财政支出资金使用效率仍有较大的提升空间，各类财政资源需进一步优化配置。在财政资源的分配中要找准“病根”对症下药，目前影响我国财政支出资金建设区域抗逆力效率的主导因素是综合防灾抗灾能力的薄弱，因此，在政府应急管理工作中要以问题为导向，增强忧患意识，提高突发灾害的监测预警技术，构建循环链式防灾机制和多灾种应对能力，全方位、多维度提升区域防范风险的能力。同时，由于各地区构建区域抗逆力的效率存在差异，因此，政府应该将差异化管理方案引入抗逆力建设中，注重城市规模与人口的平衡问题，促进东西部协调发展，使人口与资源和能力相匹配。
（2）社会层面：社会作为政府的补充力量，需要引导社会力量有序参与防灾抗灾工作。然而，纵观我国区域抗逆力建设现状，社会力量发挥的作用仍有限。社会救援的无序性、社会力量的分散性、社会资源的杂乱性，仍是阻碍风险防御能力充分发挥的主要原因。在未来的抗逆力建设中，应以政府机制为主导，协调各方面的社会力量形成风险防范的合力，做到政府与社会相辅相成、相互合作，共同应对风险社会中出现的危机。具体而言，需要全面了解社会应急力量基本情况，按照“专业匹配、区域就近、自愿参与”的原则将社会力量予以划分，并采取针对性的日常培训和应急演练，使得社会应急力量标准化、规范化和有序化。
（3）企业层面：改革开放初期，我国的经济发展动力主要来源于传统重工业，但是以重工业为主导的发展方式会造成经济增长与环境污染共生共存的现象。环境的持续恶化会造成风险多样化、治理复杂化的问题，由此导致突发灾害波及范围越发广泛，灾损程度加深。在经济转型时期，企业要以供给侧结构性改革为主线，促进工业由粗放型向集约型转变，减少由于供需不平衡所带来的浪费问题。坚持工业发展与减少污染统筹兼顾，逐渐实现工业重点由重工业向新型绿色产业转变。
（4）社区层面：社区既是突发灾害发生的前沿阵地，也是连接政府、社会和企业的纽带。从前期预防到实时应对再到恢复重建，社区都应该有效发挥其基础性的抗风险作用。在前期预防阶段，社区的工作重点主要是风险应对方式的普及，其可通过宣传教育与实际演练相结合的方式，综合提高社区成员的灾害防御能力。在灾中应对阶段，社区需要有效地运用医疗、物料、人员等资源迅速控制灾情，将灾害造成的影响最小化。在恢复重建阶段，社区应将工作重点置于灾民健康恢复和应急经验总结上，力求以最快的速度将公众的健康恢复至灾前状态。总体而言，社区要以内生优势化解外部风险，整体上推进培训演练、人员配备等灾前防御工作的相互衔接；发挥主体性优势，始终将强化社区人员认同感、提高公众参与度作为工作重点。
参考文献
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