【文章精选】王欢明、陈佳璐丨地方政府治理体系对PPP落地率的影响研究——基于中国省级政府的模糊集定性比较分析丨2021年第1期

Original 王欢明、陈佳璐公共管理与政策评论 2022-04-24

收录于合集 #论文 28个

地方政府治理体系对PPP落地率的影响研究

——基于中国省级政府的模糊集定性比较分析

王欢明陈佳璐

【摘要】目前中国PPP项目落地率低，而且不同省份间差异大，反映的是各地政府治理体系对PPP政策执行效果影响的问题。为探讨地方治理体系与PPP落地率的关系，以中国30个省、自治区、直辖市（除西藏、台湾、香港、澳门外）为案例样本，通过模糊集定性比较分析方法，探究地方政府治理体系中政府执行政策的能力、制度环境和社会经济环境三者不同的组合对PPP落地率的不同影响路径。研究分析发现，存在公正导向（当地方政府的监管质量、反腐水平高，并且市场活力高）、合作导向（当地方政府的政府效能好，法治程度高，并且市场活力高）、法治导向（当地方政府不具备较高监管质量，但具备强有力的法治保障水平）、社会安定导向（当地方政府不具备较高的政府效能、反腐水平、市场活力，但社会安定程度较高）的四条路径来提升PPP落地率，即需要政府效能、监管质量、法治、反腐、社会安定和市场活力这六个变量的多种组合。该研究结论对于中国各地政府提高PPP落地率提供政策启示。

【关键词】治理体系；政策执行；PPP落地率；定性比较分析

【作者介绍】王欢明：大连理工大学公共管理系教授，邮箱：whm715@126.com；陈佳璐：大连理工大学公共管理系硕士研究生，邮箱：123288924@qq.com。

【引用格式】王欢明,陈佳璐.地方政府治理体系对PPP落地率的影响研究——基于中国省级政府的模糊集定性比较分析[J].公共管理与政策评论,2021,10(1):115-126.

【文章结构】

一、引言

二、理论基础与分析框架

（一）政策执行

（二）治理体系与政策执行

三、研究方法与数据

（一）研究方法

（二）数据选择与处理

四、研究结果分析

（一）必要性分析

（二）条件组合分析

五、讨论与结论

扫描二维码免费下载本文

一、引言

随着城市化进程不断加深，伴随而来的是逐渐增大的基础设施和公共服务需求。依靠政府财政资金对其进行投资、建设和运营，能力有限，提供的产品无论是在数量还是质量上都不能满足社会需求，同时还会持续加大政府财政赤字和债务危机[1]。基础设施建设涉及多个领域，诸如交通、教育、通信、能源、医疗、水利等方面，这些项目需要大量资金投入，专业性强，建设工期长，风险较大，且收益不高，传统模式无法解决问题。而政府与社会资本合作，即PPP（public-private partnership）可以很好地解决上述难题，其是指政府与社会资本签订合约，共同合作，共担风险，完成基础设施建设和公共服务提供[2]。社会资本主要通过使用者付费或政府付费获取合理投资报酬，政府得到高效优质的基础设施和公共服务，实现社会公共利益最大化[3]。作为基础设施建设和公共服务的一种创新选择，在过去30多年间，PPP已经被广泛应用在许多国家。

从2013年起，中央大力推广PPP进入公共服务领域，并逐渐出台相应政策文件，各地也颁布了许多相关PPP政策文件和项目清单。然而财政部PPP中心2018年报显示，截至2018年12月末，全国PPP综合信息管理库累计落地项目数4 691个、投资额7.2万亿元，落地率为54.2%，最低的是天津市，仅为12.5%。落地率是指执行和移交两个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交四个阶段项目数总和的比值，在一定程度上反映的是PPP政策执行的效果。因而，如何高效执行PPP政策，提高PPP项目落地率，是当前推进PPP发展所要面对的重要问题。

国内外文献对PPP的研究多集中于PPP的概念、运行模式、风险配置及评估、绩效评价等领域，有关PPP落地率的研究主要聚焦于政治、经济、市场、法律等环境因素[4]。具体而言，李学乐等对中国PPP落地难问题进行实证分析，认为社会资本更倾向于参与区域发展成熟度高，信誉高、财政实力强的优质政府所发起的PPP项目，能够提高PPP项目落地水平，同时PPP项目的区域供给结构与区域需求结构存在不匹配现象也影响项目落地进程[5]。马源禾根据河北省四个PPP项目案例，提出中国PPP项目落地难的问题在于法律保障体系不健全、项目分布不均衡、项目运作不规范、中介支持不到位[6]。Mouraviev和Kakabadse指出对过往经验的学习有利于项目的落地[7]。Boyer和Scheller发现地方政府债务水平、市场需求和法律规定影响是否采用PPP[8]。Tan和Zhao则指出PPP落地的因素包括了政府、市场和运营环境，以及项目层面的特征等[9]。

通过梳理文献发现，已有文献偏向于PPP发展的外部环境与因素研究，并且取得了卓有成效的研究成果。在中国强调国家治理体系与治理能力现代化的背景下，如何改善治理环境来提升PPP落地率显得尤为重要，而不再仅仅局限于社会、经济、环境等外在因素[10]。因此，本文聚焦于地方政府治理体系在推动PPP政策执行、提高PPP落地率方面所起的作用，丰富PPP项目落地问题的相关文献，也为提高PPP项目落地率提供政策启示。

二、理论基础与分析框架

（一）政策执行

PPP落地率，本质上反映的是PPP政策是否得以贯彻执行。政策执行是社会转型国家必然关注的重要问题。在经济社会体制改革的过程中，政府部门在短时间内无法制定出健全完善的公共政策体系，公共政策往往需要通过政策执行来付诸实践，也会通过政策执行发现政策与现实间的差距从而进一步完善公共政策[11]。政策执行是政府运用各种政策资源，通过一定的组织形式和行动方式，实现设定的政策目标的过程[12]。政策执行失败是指政策执行与政策目标间存在偏差与梗阻，具体表现有对抗、逃避、歪曲、附加、机械、选择、被动、越位和虚假执行等现象[13]。长期以来，学者们在公共政策研究中，都倾向于认为政策制定是政策科学的关键，将研究重点聚焦于政策制定方面，忽视了政策执行的重要作用。直到20世纪70年代，美国掀起了一场政策执行研究的热潮，形成了声势浩大的“执行研究运动”，政策执行研究才广泛引起学者关注，成为公共政策研究领域的重要问题，其研究主要经历了三个阶段[14]。第一阶段是“自上而下”的政策执行研究路径，主要代表人物是普雷斯曼与韦达夫斯基，他们强调政策执行与政策目标的实现是一种非直线性关系。第二阶段是“自下而上”的政策执行研究路径，该路径以基层行动主体的动机、环境和策略为出发点，认为目标群体和服务提供者在政策执行中发挥着决定性作用，重点探究如何提升执行者的责任性。代表人物主要有利普斯基、贺恩和波特。第三阶段从20世纪80年代后期延续至今，学者们试图超越第一、二阶段的研究局限，提出更加整合的执行框架，研究复杂情境下的政策执行问题，以及政策执行的影响因素。马特兰德根据政策的本质特征，认为政策具有模糊性和冲突性两个属性，建立“模糊-冲突”矩阵模型后，提出政治执行、行政执行、试验执行、象征执行四种政策执行模式[15]。中国学者自20世纪90年代中后期以来，也关注到公共政策执行的重要性，并形成了一定的研究成果。改革开放以来，中国政府管理在政策执行领域中存在着诸多问题，类似“上有政策、下有对策”“有令不行、有禁不止”等情况屡屡发生，且愈演愈烈。

国内外学者在政策执行影响因素方面的观点可分为三种，即政府执行政策的能力、政府执行政策的制度环境、政府执行政策的社会经济环境。唐纳德·冯·米特等采用自上而下的研究模式，提出政策标准和目标、实施机构的特点、实施者意向、执行活动是影响政策执行绩效的变量[16]，这些因素反映了政府执行政策的能力。陈振明也赞同这一观点，认为政策本身的合理性、明晰性、协调性和稳定性，政策执行组织和人员的主体因素以及政策执行手段，是影响政策有效执行的重要因素[17]。马兹曼尼安和萨巴蒂尔认为政府执行政策的制度环境也是影响政策执行的因素，他们提出的政策执行综合模型中提到，法规能为执行提供有力的支持[18]。钱再见、金太军认为制度、人力、权威等政策资源、政策环境因素会对公共政策执行产生影响[19]。唐纳德·冯·米特等在其研究中，也提出政府执行政策的社会经济环境是政策执行绩效的重要影响变量[16]。李孔珍也通过研究发现，政策执行环境是公共教育政策执行的主要影响因素[20]。

（二）治理体系与政策执行

PPP政策的执行，离不开其所在区域的治理环境约束。自党的十八届三中全会以来，治理成为中国各界的关注点。会议明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[21]。这将治理的重要性提到了一个新的高度。俞可平认为善治是国家治理的理想状态，其本质特征就是国家与社会处于帕累托最优状态，也就是在该状态下能实现公共利益最大化，政府与公民共同管理社会公共事务，或称官民共治[22]。Kaufmann等学者将治理定义为国家行使权力的传统和制度，主要包括三个方面，即选择、监督和更替政府的过程（如问责、社会安定）；政府有效制定和执行健全政策的能力（如政府效能、市场监管）；公民和国家对管理他们之间经济和社会互动的机构的尊重（如法治、反腐）[23]。这三方面与政策执行的三大影响因素十分贴近，因此本文采用Kaufmann等对治理的定义，以及其制定的世界治理指数（worldwide governance indicators，WGI），即表达与问责、社会安定、政府效能、监管质量、法治、反腐，来研究地方治理体系对政策执行的影响。其中，由于表达与问责是指国家公民能够参与选举政府的程度以及言论自由、结社自由、媒体自由的程度。该指标主要体现地区的民主性，但WGI指标来源适用于西方资本主义国家，中国没有相应的指标数据，考虑到数据的可获取性和中国国情，将其替换为市场活力。中国是社会主义市场经济，该指标能反映政策执行的经济环境，也能一定程度上体现中国的民主性。

影响政策执行的三个因素（政府执行政策的能力、政府执行政策的制度环境、政府执行政策的社会经济环境）与治理体系六个维度（政府效能、监管质量、反腐、法治、社会安定、市场活力）之间的关系见图1。政府执行政策的能力、政府执行政策的制度环境、政府执行政策的社会经济环境三者不同的组合模式可用来研究对PPP项目落地率的影响。

三、研究方法与数据

（一）研究方法

查尔斯·拉金于1987年发表了专著《比较方法：超越定性和定量策略》，提出了定性比较分析（qualitative comparative analysis，QCA）。定性比较分析方法基于布尔代数和集合论思想，结合了定量分析研究与案例分析研究的优势，致力于探索解决因果复杂性问题的新路径。本文采用QCA方法来研究地方政府治理体系对政策执行影响的原因主要有以下几点：（1）QCA对案例的样本量要求并不高，通常在10～60个或15～80个[24]，适用于中小样本的研究。本研究以中国30个省、自治区、直辖市（除西藏、台湾、香港、澳门外）为研究对象，30个样本量适合采用QCA；（2）本文聚焦于治理体系中的多个因素共同组合，QCA方法能够深入探索多个前因条件对结果变量的影响；（3）本研究重视治理体系各因素的组合效应，不同组合方式会产生不同的结果，回归分析无法研究组合发挥的作用，而QCA的一大特色就在于可以探索不同前因条件相互组合对结果变量的影响，采用QCA方法可以分析更多不同治理体系情境下，如何提高政策执行效率。

经过30多年的完善和发展，目前已形成了包括清晰集（crisp-sets QCA，csQCA）、模糊集（fuzzy-sets QCA，fsQCA）、多值集（multivalue QCA，mvQCA）、时序性定性比较（temporal QCA，TQCA）四种操作方法[25]。本文采用模糊集定性比较分析方法，治理体系各因素以及PPP政策执行情况难以直接用0或1对其进行赋值界定，fsQCA能对变量进行更为细致的划分，增强解释力度。fsQCA引入隶属度概念，扩展了清晰集，允许变量存在0～1的隶属程度。构建模糊集的方法有许多种，常用的主要有以下三种方式：四值模糊集，即可被赋值为0、0.33、0.67、1；六值模糊集，即可被赋值为0、0.2、0.4、0.6、0.8、1；连续模糊集，即可被赋值任何≥0且≤1的值，本文即采用该种赋值方式。

（二）数据选择与处理

本文以地方政府治理体系的三个维度，即政府执行政策的能力，包含政府效能、监管质量；政府执行政策的制度环境，包含反腐、法治；政府执行政策的社会经济环境，包含社会安定、市场活力，这六个变量为条件变量，探索不同变量的组合对PPP政策执行效率的影响。条件变量的数据选择主要借鉴世界银行WGI指标、清华PPP研究中心制定的中国城市PPP发展环境指数指标体系[26]，以及其他学者[27，28]研究的治理指标体系。在中国，由于PPP是在2013年年底才被大力推广，考虑PPP项目执行的滞后期，本文主要研究2016年地方政府治理体系对PPP政策执行的作用。PPP落地率可以较为直接地反映PPP政策执行情况，故采用PPP落地率为结果变量来展开研究。

1.条件变量

（1）政府执行政策的能力。

世界银行认为政府效能（government effectiveness）是指政府提供公共服务的质量，公务员的质量和其不受政治压力影响的程度，政府制定政策及政策执行的能力，以及政府兑现政策的可信度等。采用PPP经验、基础设施状况、教育程度、社会保障水平来反映地方政府的政府效能。其中，PPP经验数据来源自财政部PPP中心官方网站；基础设施状况和社会保障水平的数据，来源自各省、自治区、直辖市统计年鉴；教育程度数据来源自《中国教育指数》。

世界银行认为监管质量（regulatory quality）是指政府为允许和促进私人部门发展，形成的制定和执行健全政策和法规的能力。采用价格控制能力，政策公开、公平、公正来反映地方政府的监管质量。其中，价格控制能力数据来源自各省、自治区、直辖市统计年鉴；政策公平、公正、公开的数据，来源于《中国分省企业经营环境指数2017年报告》。

（2）政府执行政策的制度环境。

世界银行认为反腐（control of corruption）主要是衡量公权力用于谋取私利的程度，既包括小规模或严重形式的腐败，也包括国家被精英和私人利益“俘获”的程度。采用财政透明度、行政诉讼发生率、腐败发生率来反映地方政府的反腐水平。其中财政透明度数据来源于上海财经大学《2017年中国财政透明度报告》；行政诉讼发生率数据来源于中国法律年鉴，各省、自治区、直辖市人口普查资料；腐败发生率数据来源于各省、自治区、直辖市政府检察工作报告以及其人口普查资料。

世界银行对法治（rule of law）的定义为：社会成员对社会规则的信任程度和遵守程度，特别是合同执行水平、财产保护水平、警察和法院的质量，以及发生犯罪和暴力的可能性。采用合同的可执行性、司法公正和效率、知识产权保护程度来反映地方政府的法治程度。这三个指标的数据皆是源自于《中国分省企业经营环境指数2017年报告》。

（3）政府执行政策的社会经济环境。

世界银行对社会安定（political stability）的定义为：可能因违宪或暴力手段（包括出于政治动机的暴力和恐怖主义）破坏政府稳定或推翻政府的可能性。采用刑事案件发生率、意外事故发生率来反映当地政府的社会安定程度。该两个数据主要来源自各省（区、市）政府检察工作报告、中国法律年鉴、各省（区、市）人口普查资料。

市场活力主要是指在政府管理下的当地经济环境。采用市场化指数来反映地方政府的市场活力。数据来源于王小鲁、樊纲、胡李鹏的《中国分省份市场化指数报告（2018）》[29]。

对于由多个指标构成的变量，由于各项指标数据的量纲不同，本研究借鉴了IMD、WEF等国际知名指数编制机构的方法，采用Z-score标准化方法对所有原始指标进行无量纲化和标准化处理，并将数据都转换成0～100分。同一层级指标原则上采用熵值法进行加权。

2.结果变量

本文采用2017年PPP落地率为结果变量数据，主要原因包括：一是因为政策执行有延迟性，2016年的治理环境状况对PPP政策执行的影响不会是即时的，一年的延后时间相对较为科学；二是PPP项目落地需要时间，根据财政部PPP中心的报告，大约需要11个月。该数据来源自2017年全国PPP综合信息平台项目库第9期季报。

3.数据校准

fsQCA在做分析时，会将定比和定距变量转换为模糊集，从而满足定性比较分析的布尔逻辑。许多社会科学家都满足于使用未经校准的数据，然而，未经校准的分析结果往往明显不如校准后的分析结果。因此有必要对条件变量和结果变量进行数据校准，以使变量与外部标准匹配或一致。对变量数据进行校准时，需要设定三个锚点：完全隶属的阈值（模糊评分=0.95）、完全不隶属的阈值（模糊评分=0.05），以及中间点（模糊评分=0.5）。这三个基准用于使用基于完全隶属的对数几率的变换将原始比率或区间尺度值转换为模糊隶属度分数。各变量的定位点和校准后的模糊值如表1和表2所示。

四、研究结果分析

（一）必要性分析

模糊集定性比较分析的基本步骤是对条件变量进行必要性分析。判断条件变量是否是结果变量的必要条件，主要依据一致性（consistency）的分值。必要条件是当结果发生时，该条件必然存在。一致性是指条件变量多大程度上隶属于结果的超集。通常，当其一致性大于0.9时，则认为该条件变量是结果变量的必要条件。在完成必要条件判断后，可以通过覆盖率（coverage）来说明条件变量对结果变量的解释力度。覆盖率越高，表明条件变量在经验上对结果变量的解释力度越大。在对数据进行校准后，运用fsQCA软件对其进行必要性分析，结果如表3所示。从表3可看出，这些条件变量的确是影响PPP落地率的重要变量，但都不是必要条件。

（二）条件组合分析

下一步，需要对这些条件变量进一步组合分析，探索影响PPP政策执行的多种潜在路径。进行条件组合分析前，需要创建模糊真值表。在运用模糊真值表算法时，由于是中小案例数量，因此采纳Ragin的建议，选择删除一致性阈值低于0.8，频率阈值为1的行[30]，最终形成的模糊真值表如表4所示。

通过标准分析，一般可以得到三种类型解，即复杂解（complex solution），简约解（parsimonious solution）和中间解（intermediate solution）。简约解在分析中既包含有实际观察案例的组态，也采纳了所有的“逻辑余项”[31]，考虑到治理体系和政策执行的复杂性，本文选择报告简约解。得到了四条组合路径，主要如表5所示。

结果显示，这四条组合路径的总体一致性为0.774，高于目前多数学者认同的0.75标准，表明该解包含的条件组合对结果变量具有一定的说服力。总体覆盖率为0.725，意味着这四种组合路径可以解释72.5%的案例。

1.公正导向的组合路径一

第一条组合路径是公正导向，当地方政府的监管质量、反腐水平高，并且市场活力高时，其PPP落地率高，PPP政策执行情况好。该路径具有较高的一致性，达0.834，并且可以解释42.5%的案例，其唯一覆盖率也达10.7%，解释力度强。PPP项目的落地与否，关键看政府和社会资本间的博弈。监管质量高，意味着地方政府有能力为企业提供适合其发展的政策和法规。并且PPP是基础设施建设和公共服务提供的一种新模式，政府在推动PPP时更多的是担任监管者的身份。良好的监管质量，也表明地方政府能认清自身角色定位，公正且平等地对待企业。无论是对政府或是企业来说，都会愿意与对方推进PPP项目，促进PPP的落地。同时，地方政府的反腐力度强，降低了政府在PPP项目开展过程中利用公权力牟取私利的可能性，减少了企业不必要的损失。企业是利益导向的，追求利润最大化，因此更愿意选择与反腐力度高的政府合作PPP。市场活力高，表明地方的市场培育得较好，社会资本数量多且活跃，政府可以有更多的社会资本选择对象，往往与能力强的社会资本合作，加强PPP落地的机率。相较于其他路径，本路径的特点是更加强调公正。PPP的特征之一是伙伴关系，政府和企业是平等地位。公正导向路径下，政府和企业往往更能达成共识，明确各自权责，也降低合作过程中出现寻租、贪污受贿等现象的可能性，合作双方能更快地推动PPP的落地。而监管质量、反腐、市场活力分别属于政府执行政策的能力、政府执行政策的制度环境、政府执行政策的社会经济环境，从而反映了这三个维度确实影响了政策执行，三者共同作用下，能对政策执行产生正向的影响作用。该条路径包括广东省、福建省、山东省、安徽省、河南省。例如广东省，属于中国改革开放前沿阵地，其市场活力高，政府对市场的监管力度大。此外，广东省的反腐力度大，在2014年全年，广东省落马的厅局级官员高达95人，在31个省、区、市中排名第一，超过第二和第三名省份被查厅官的人数之和。

2.合作导向的组合路径二

第二条组合路径是以合作为中心，当地方政府的政府效能好，法治程度高，并且市场活力高时，其PPP落地率高，PPP政策执行情况好。该路径的一致性是四条路径中最高的，达0.874，它也能解释41.6%的案例，具有较强的解释力度。政府效能好，表明地方政府有能力提供质量高的基础设施和公共服务，这意味着地方政府有能力也有经验能促成PPP项目的落地。Opara和Elloumi在研究中访谈到的一位高级官员曾表述，PPP项目的顺利开展离不开政府能力的提高[32]。法治程度高，意味着企业的合法权益能切实得到法律的保障。PPP项目历时长，期间存在较多不可预测的风险，强有力的法治后盾可以减少政府部门和企业对彼此潜在投机行为的担忧，增强双方信任，减少交易成本，提高PPP落地率。在该路径中，也包含了市场活力，可以认为市场活力在促进PPP政策执行中发挥着重要作用。PPP模式本身就是社会经济发展到一定阶段的产物，良好的市场环境，为公共服务市场化奠定基础，从而引出多种公共服务提供模式。社会资本具备提供高质量公共服务的能力，地方政府拥有丰富的PPP经验及推进公共服务落地的能力，加上良好的法治保障，为PPP发展提供了充足的条件，促进了PPP政策执行。该路径更侧重多方合作，拥有较高的政府效能和法治程度，意味着政府有丰富的经验和能力来合理分配和承担PPP项目涉及的风险，其合法权益也都受到法律保障。以合作为中心作为PPP的一大特征，是政府和企业双方的关注点，该路径下，政府与企业间的信任更牢固，PPP合作更高效。政府效能、法治、市场活力同样也分别属于政府执行政策的能力、政府执行政策的制度环境、政府执行政策的社会经济环境。这也再次加强了治理体系三个维度对PPP政策执行的作用，尤其是当它们存在共同作用时，能够增强政府和社会资本双方的合作意愿，降低风险，加快PPP项目推进步伐，提高PPP落地率。该条路径包括上海市、北京市、浙江省、山东省、湖北省。例如，上海市和北京市作为中国一线城市和全球城市的典型代表，其政府效能、法治环境和市场活力均处于亚洲乃至世界的前列。

3.法治导向的组合路径三

第三条组合路径是法治导向，当地方政府不具备较高监管质量，但具备强有力的法治保障水平时，其PPP落地率高，PPP政策执行情况好。该条路径的一致性为0.761，也满足大于0.75的要求，具有一定的说服力。它可以覆盖45.9%的案例，解释力度强。从该路径可判断出，法治在推动PPP落地，促进PPP政策执行上有着重要作用。地方政府不具备较高的监管质量，意味着政府较少能为社会资本提供适合它们发展的政策、法规。但是其法治程度高，对社会资本而言能弥补缺少健全或是优惠的相关政策法规的不足。社会资本在与政府合作时，更看重政府是否具有契约精神，是否能维护自身利益。在法治导向的路径下，地方政府重视契约精神，在有效的法律保障条件下，PPP政策执行受到的阻碍较少，从而促进PPP成功落地。监管质量和法治分别属于政府执行政策的能力、政府执行政策的制度环境。该路径反映出，当政府不具备较高的执行政策的能力时，其制度环境能起到重要作用，优秀的制度环境能吸引社会资本积极推动PPP落地。该条路径包括吉林省、上海市、甘肃省、北京市。这些城市和省份位于华北、华东、东北和西北，有一个共同特点，即推出营商环境法治化，为私人企业投资提供良好的法治环境。

4.社会安定导向的组合路径四

第四条组合路径是社会安定导向的，当地方政府不具备较高的政府效能、反腐水平、市场活力，但社会安定程度较高时，其PPP落地率高，PPP政策执行情况好。该条路径的一致性为0.789，接近0.8，表明它也有较好的说服力。但是它仅覆盖了26%的案例，相对而言解释力度较弱，现实中符合的案例较少。地方政府不具备较高的政府效能、反腐水平、市场活力，表明该地发展相对较为缓慢。但政府效能不高也意味着当地的基础设施和公共服务不完备，具有较大的潜在市场，政府和社会资本都愿意合作PPP项目。社会安定程度较高，为PPP提供了较为稳定的社会环境。宏观的政治稳定是 PPP 发展的重要前提。在社会安定导向路径下，政府和企业有一个稳定的大环境来支持其持续地推进PPP的落地。而政府效能、反腐分别属于政府执行政策的能力、政府执行政策的制度环境，市场活力和社会安定属于政府执行政策的社会经济环境。该路径表明社会环境在其他维度能力不高时，会发挥重要作用，但是这种情况较少。本研究中涉及的案例是河北省，河北省毗邻北京，受北京辐射作用影响，总体而言其在治安方面比较好、犯罪率不高，社会比较稳定，从而使得PPP落地率有较高的可能性。

五、讨论与结论

本研究通过模糊集定性比较分析方法，来研究政府效能、监管质量、法治、反腐、社会安定、市场活力这六个变量及其组合对PPP落地率的影响。研究发现存在公正导向、合作导向、法治导向、社会安定导向四种条件组合路径。结合这四种条件组合路径进行分析，主要得出以下结论和启示：

（1）当地方政府执行政策的能力、执行政策的制度环境、执行政策的社会经济环境三者条件都具备时，有较大概率能实现令人满意的PPP政策执行效果。公正导向的路径一和合作导向的路径二，都符合该条件，这两条路径可以解释较多的案例，主要适用于市场活力较高的政府。对于经济较为发达活跃的政府，在推动PPP政策执行时，要注重公平和风险共担，也就是要提高自身监管质量和反腐水平或是增强政府效能和法治程度。这两方面也存在共通点，其实质都是需要地方政府加强PPP的相关专业知识和能力。公平导向需要政府能够有正确的角色定位，将企业放在对等的位置，减少投机行为。认识到PPP是为了能够更好地提供公共服务和基础设施建设，政府要制定相应的优惠政策，鼓励社会资本参与到PPP中来。以合作为中心的路径需要政府提高推进PPP的能力，同时完善PPP相应的法律法规，提高法律执行力。当前地方政府PPP政策执行效果不理想，不仅是受限于自身经济发展，更多的是对PPP的认知和能力不足，配套的政策、法规不完善，企业与政府间信任不足，导致PPP的落地难以成功。

（2）在促进PPP政策执行时，政府执行政策的能力、政府执行政策的制度环境、政府执行政策的社会经济环境三者可以相辅相成，但是它们的混合组合并不是必要的。法治导向的路径三反映了这一点。路径三涉及了政府执行政策的能力、政府执行政策的制度环境，在该路径中执行政策的社会经济环境因素并不是必须的。该路径反映了监管质量不高的地方政府应该重点加强法治水平。PPP涉及多方利益相关者，各方间信息存在不对称性和不完全性，整个过程较为复杂，容易出现投机行为。而且PPP的合作周期较长，考虑到未来的不可预见性，例如相关领导人的换任、政策的变化、经济环境的变动等，非常需要有刚性的法律法规来确定PPP各方的权责利，以及遇到相应风险时如何处理。也只有强有力的法律执行力，才可以切实保证合同的有效性，让政府和企业双方无后顾之忧地共同推进PPP的落地。

（3）社会安定可以弥补地方政府执行政策的能力、执行政策的制度环境、执行政策的经济环境不理想的缺陷，稳步推进PPP政策执行。社会安定导向的路径四，反映了当地方政府的政府效能、反腐水平、市场活力不高时，政府想要促进PPP政策执行，提高PPP落地率，需要重视维护社会安定。该路径适用于发展较缓慢的地方政府，这些地区往往基础设施和公共服务仍不完备，而国家近几年鼓励采用PPP来提供基础设施和公共服务，恰好满足地方政府的需求。PPP虽然周期较长，但在政府和企业都有强烈合作意愿且有稳定的社会环境条件下，PPP的推进受到的阻碍也较少，因此PPP更容易成功落地。

本文的创新性主要体现在两个方面：一是嫁接起善治与政策执行两大理论之间的联系，从政策执行的角度研究治理体系对落地率的影响，区别于以往要么从善治要么从政策的角度来研究PPP；二是本研究重在探索多种治理指标的组合模式对PPP落地率的影响，区别于以往回归研究中的单因素影响，从而分析在不同治理情境下，如何提高PPP政策执行效率，提升PPP落地率。上述研究丰富了谈婕、郁建兴和赵志荣[33]的政府财政能力和组织能力对PPP落地率影响的研究。也为中国各地政府推进PPP政策执行，提高PPP落地率提供了建议，具有一定的实践意义。

此外，本研究也存在一些不足，例如本文仅是从政策执行的角度研究，而没有考虑到政府与市场互动的影响，也没有考虑到项目层面的特征因素约束。未来的研究中将逐步从这些方面进行完善和丰富。

参考文献

本期目录

更多精彩敬请关注

杨开峰丨改版寄语：服务讲好中国故事的大局

本期专稿

陈明明丨中国政府原理的集权之维：历史与现代化

特别专栏：中国治理研究杰出学人访谈

俞可平丨探寻中国治理之谜：俞可平教授访谈录

专题研讨：实验研究方法应用

李振、孙宇飞丨为何需要助推型政策：理解居民健康意识和行为的不同步

张书维、谭小慧、梁歆佚、朱亚鹏丨“助推”生育政策：信息框架影响生育意愿的调查实验研究