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中国社会保障40年
郑秉文
中国社会科学院世界社保研究中心主任、研究员
改革开放40年来，在没有任何前人经验可资借鉴的条件下中国改革开放取得了举世瞩目的成就。同样，40年来，中国社会保障也取得了巨大的成就，并为经济社会发展做出了贡献。总结社会保障40年的经验教训，分析存在的问题，将有利于确定未来改革的方向。
（一）改革开放与社会保障相生相伴
40年前，在国有企业改革的触发下，建立社会保障制度提上议事日程。40年来，社会保障克服了难以想象的困难不断发展壮大。
1. 社会保障改革的缘起与动因
养老保险制度起源于1984年沿海发达地区推进合同工基本养老保险和固定工退休费用社会统筹，医疗保险制度的改革源自1984年卫生部和财政部联合提出对传统公费医疗制度进行改革，失业保险制度的建立发端于1986年实施的国营职业职工“待业保险”规定，生育保险制度的雏形来自1988年国务院颁布的《女职工劳动保护规定》。如果从90年代末各项社会保障制度走向全国统一开始算起，现代社会保障制度的正式建立大约只有20年的历史。1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着全国统一的统账结合城镇企业职工基本养老保险制度正式建立；同年，国务院颁布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》；1998年国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，意味着统账结合的城镇企业职工基本医疗保险制度在中国正式确立；1999年国务院颁布《失业保险条例》，正式在全国范围内实施失业保险制度；1996年原劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》，进而2003年国务院发布《工伤保险条例》，确立了工伤保险制度；1994年原劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》，建立起生育保险制度。
2. 社会保障的4个阶段性特征
社会保障制度的诞生与发展几乎与经济体制改革同步，具有4个阶段性特征：从推进国企改革的必然产物，到成为发展社会主义市场经济的必要条件，再到成为防范诸多社会风险、缓和社会矛盾和维护社会稳定的社会安全网，最终成为推进国家治理体系和治理能力现代化的一个组成部分。在第一阶段的10年中，社会保障见证了国企改革的快速推进“催生”地方社会保险试点，社会保险的基层探索、模式比较与制度筛选成为初始阶段的主要特征。在第二阶段的10年中，各项社会保障制度从地方试点开始走向制度统一和模式定型，正值国企改革攻坚战，经济结构调整导致就业结构调整，1997年亚洲金融危机为中国国内经济带来异常压力，政府面临自工业化以来最大规模的失业下岗潮，刚刚建立起来的社会保障制度不得不实施“两个确保”和“三条保障线”。第三阶段的十几年里，始终贯穿的一条主线是各项社会保险制度迅速扩张，不断整合。由于公平性受到质疑等外部原因，社会保险政策的主要精力集中在扩大覆盖面、提高待遇水平、解决双轨制等方面，制度的普及性和认知度在这个阶段得到空前提高。第四阶段为党的十八届三中全会以来，一方面，社会保障全面深化改革，全局性、结构性的主体框架和顶层设计已搭建；另一方面，社会保障积极参与供给侧结构性改革，逐渐提升为国家治理体系的组成部分，并成为治理能力现代化的主要体现。
（二）社会保障40年取得的主要业绩
40年来，中国现代社会保障制度从无到有，从地方试点到制度统一，从经办体系到综合立法，从融资端到支付端，从缴费型制度到非缴费型制度等都取得了长足发展。
1. 在制度规模上，从零起步建立起一个世界上最大的社会保障制度。一是覆盖面不断扩大，成为世界规模最大的社会保障制度。二是收支规模不断提高，成为中国最大的政府支出项目。三是基金储备规模不断扩大，抵御风险能力不断加强。
2. 在制度结构上，在单一体制基础上建立起多层次的社会保障安全网。一是基本建立起非缴费型制度和缴费型制度相互配合的完整制度体系。现代社会保障制度基本都由非缴费型制度和缴费型制度两个部分构成。二是初步建立起多层次“混合型”的社会保障制度体系。多层次“混合型”是指某一项福利制度纵向网络化的程度。从改革开放前单一体制由单位提供的无所不包的“企业保险”向纵向多层次网络化的“社会保障”转型，这是改革开放40年来的一个重要特征。三是初步建立以《社会保险法》为核心的社会保障法制化制度体系。
根据世界银行的统计，1978年中国GDP总量仅为1495亿美元，人均GDP仅为155美元，而2017年中国GDP总量高达12.3万亿美元，稳居世界排名第二，人均GDP 8643美元。根据世界银行的划分标准，中国于2001年跨越了“低收入”阶段，进入“下中等”收入国家行列；2011年又成功进入“上中等”收入国家行列，估计2023年左右将进入“高收入”水平。经济发展的成功得益于经济体制等诸多领域改革的综合结果，但如果没有社会保障制度的建立，企业就无法参与竞争，个人就不能赢得“自由”，他们就不能成为真正的市场主体，市场经济制度的建立就无从谈起。同样，如果没有社会保障制度，市场经济条件下各种社会风险就没有防范机制，劳动者就没有社会预期和安全感，弱势群体就没有基本保障和生存权，经济快速发展就将失去可持续的社会条件。
（一）社会保障使“法人”企业组织成为真正的市场主体
改革开放发展史就是一部市场活力激发史、市场体制构建史和市场主体成长史。作为市场主体的企业改革成功与否，在某种程度上直接决定改革开放能否成功。改革开放40年来，社会保障的建立，使国企从行政的附属物转变为真正的市场主体，使民企从无到有，如今已超过半数，为构建市场体制和塑造市场主体发挥了至关重要的作用。
（二）社会保障使个人成为“自由劳动者”
与企业法人相对应的自然人是另一个市场主体。社会保障使个人成为“自由人”，进而成为另一个重要市场主体，为建立全国范围劳动力市场做出重要贡献。市场经济的重要特征是劳动力要成为市场自由流动的生产要素。社会保障制度的建立，彻底改变了传统经济体制下职工严重依附于企业的局面，彻底解放了农村劳动力，把亿万农民从土地中分离出来，成为“自由人”和市场经济中最活跃的要素，为经济持续发展提供了充沛的人力资源。从这个角度讲，40年改革开放和城镇化的历史，是过剩劳动力转移和资源重新配置的历史，是社会保障不断自我调整以适应和满足劳动力转移和资源重新配置需要的历史，是社会保障为维护和促进全国劳动力市场的形成、成熟与发展而持续自我完善的历史。
（三）社会保障成为市场经济运行的调节器
社会保障成为市场经济安全运行的调节器，两次承担起反周期的重任，为确保经济增长和社会稳定起到不可替代的作用。社会保障不但激活了市场主体的活力，促进建立起市场经济体制，在从计划经济向市场经济的转变过程中起到了压舱石的作用，而且在市场经济确立之后，当国民经济遇到外部冲击或经济周期遇到不景气时还承担起反周期的职能。
（四）社会保障成为人们群众的社会安全网
虽然当前的中国社会保障体系还远未成为一个被世界公认的“福利社会”，更谈不上什么“福利国家”，但一个不争的事实是社会保障已成为一个最普遍的“社会福利”和影响最大的“国家福利”。作为缴费型制度的社会保险在稳定预期、拉动内需等方面的作用日益明显，尤其在医疗保险几乎已实现全覆盖、养老保险覆盖9.1亿人口的今天，无疑已成为一张社会安全网。
（一）社会保障40年的基本经验
社会保障取得成就的最基本经验在于其体制优势；“多点试错”在决策程序上节省了机会成本；“央地共管”模式“坐实”了各级政府的责任实体；各级财政为建立社会保障奠定了坚实的物质基础。一是借鉴国外经验，与中国实际相结合；二是循序渐进，“多点试错”；三是发挥中央和地方的积极性，实施“央地共管”模式；四是发挥公共财政的作用，支持社会保障制度建设。
（二）当前社会保障存在的主要问题
随着社会主义市场经济的不断深入和改革的不断深化，社会保障在某些领域开始出现一些不适应，甚至某些体制性优势导致的一些设计上的瑕疵逐渐显现。例如，“举国体制”下推动建立起来的社会保障急需建立一些可持续性的机制；顶层设计的长期缺位导致某些制度目标长期难以实现，某些政策不配套，某些领域甚至不得不予以重构，“碎片化”现象较为普遍；统筹层次低下既推动了制度顺利实施，也隐藏了重大的财务风险，加剧了地区间可持续性的失衡趋势，影响了制度整体抵御风险的能力；泛化的各级财政责任使公共财政与社会保险的边界逐渐模糊，社会保险的“软约束”使其对财政的依赖性日益增大。一是顶层设计长期缺位导致制度设计遗留诸多“病灶”；二是统筹层次低下使制度运行质量和可持续性受到极大影响；三是应对人口老龄化的内生机制逐渐弱化并致使财务面临潜在风险；四是社会保险与公共财政的边界逐渐模糊并致使其财政依赖性逐渐固化。
回望40年，经济持续高速增长与社会保障快速发展双双取得成就的关键在于坚持了“多点试错”，实现了用空间换时间的赶超战略目标。展望未来，多点试错致使改革开放中存在的一些突出问题与挑战、社会保障存在的诸多风险需在顶层设计中予以解决。作为特定历史条件下的产物，多点试错的特征是试点优先，立法劣后。顶层设计则是立法先行；立法先行就需长期预测；长期预测则要引入精算，即把所有影响社会保障发展的经济社会人口等外部因素都考虑进来。由此，顶层设计与多点试错相结合将是未来全面深化改革的必然选择。
原文发表于《中国人口科学》2018年第4期，有删减，转载请注明。
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