（精华版）张新月、师博｜创新型城市试点、政府干预策略与经济高质量发展
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创新型城市试点、政府干预策略与经济高质量发展
张新月 师博
► 刊期：《经济与管理研究》2022年第10期
► 作者简介：张新月，西北大学经济管理学院博士研究生；师博，西北大学经济管理学院/中国西部经济发展研究院教授、博士生导师，通讯作者。
内容提要
创新是驱动经济高质量发展的第一动力。本文基于创新型城市试点，爬取和手工整理北大法宝网、政府工作报告、上市公司年报和专利信息库，围绕政府干预策略分析创新驱动经济高质量发展的政策效果与内在机制。实证结果显示，创新型城市试点政策显著推动了经济高质量发展。在宏观层面，政府直接干预显著推动经济发展规模增长，却无益于经济高质量发展质量提升，政府间接干预则产生截然相反的作用。试点城市在财政分权水平、财政透明度、空间关联程度和施政周期上的区别是政府干预策略及其政策效果呈现显著差异的原因。微观层面的研究进一步证实政府干预能够通过刺激企业创新助推企业高质量发展。但不恰当的干预行为却会诱发“泡沫创新”。充分发挥城市优势，采取直接与间接干预相协调的政府干预策略是实现创新驱动经济高质量发展的关键。
关键词
高质量发展；政府干预；创新制度环境；数字经济；创新型城市；创新驱动
一、问题提出
创新不仅对经济增长和社会福利改进发挥关键作用，更是中国在新时代优化供给结构、推动高质量发展和建设社会主义现代化强国的第一动力。在创新发展的引领下，中国创新投入和创新能力逐年攀升，2021年研发经费支出相较于2010年增长180.8%，国家财政科学技术支出增长145.4%，发明专利授权量增长441.30%。创新的非竞争性造就其外部性，以服务创新主体、提高创新转化效率为目的的各类政策也接踵而至。以往文献表明，政府通常借助研发优惠、税收减返、公共政策引导等形式缓解企业的要素资源约束，以激发创新活力。然而，借助财政补贴等方式直接干预创新要素市场时，存在层出不穷的逆向选择和道德风险问题。同时，创新政策寻租使得创新激励政策难以从根本上校正市场失灵。一些研究表明，国家在经济层面取得的成功取决于包容性的政治制度和有效的法律制度，制度与公共环境能够在一定程度上约束企业与个人活动，以降低交易成本、改善信息交流、促进个体合作。
近年来，对创新型城市试点政策的研究日渐增多，聚焦于创新型城市评价指标体系构建的研究结果为政府在宏观和空间视角上观察、监测政策实施进度和实施质量提供了基础依据。同时，基于城市发展特征，一些学者归纳和对比分析了不同城市推进创新型城市时所采取的具体途径，然而研究样本单一使研究结果难以提供可复制学习的政策经验。随着自然实验方法在计量经济领域中的应用逐渐广泛，更多学者将研究重点放在检验创新型城市试点政策对特定宏观目标的影响效果上。以往研究认为创新型城市试点的设立有利于促进城市创新能力、创业活力、低碳减排和经济发展等，肯定了市场、制度和企业在政策实施中的重要作用，却忽视了地方政府这一施政主体在政策推进中的能动性。闫昊生等（2021）研究发现，在面临考核压力时，创新型城市试点的政府对国有企业具有明显的“资源倾斜效应”。除此之外，极少有研究对地方政府的行为进行深入探讨。本文基于这一研究脉络，试图从政府干预策略视角对创新型城市试点政策效果进行解读。二、创新之处
相比于现有文献，可能的创新在于：第一，本文弥补了以往文献从政府干预策略视角探讨政策效果的研究缺失，不仅评价了各类政府干预对城市经济高质量发展的影响效果，还对比了不同特征背景下政府干预策略的特点及其政策效果差异。
第二，本文将宏观微观相结合，检验了不同政府干预通过改变企业创新行为影响企业高质量发展的效果，为探究创新型城市试点政策实现创新驱动经济高质量发展提供了一个微观视角。
第三，在数据使用方面，本文利用北大法宝网搜集整理和计算了城市层面的知识产权法律法规存量，并借助计算机编程语言（Python）爬取了地方政府工作报告中创新词频、上市公司年报中数字创新词频，以衡量试点政策带来的创新环境改善；手动收集整理清华大学发布的《中国市级政府财政透明度研究报告》中各地级市的财政透明度相关数据作为划分城市的特征依据；根据中国研究数据服务平台（CNRDS）数据库所提供的专利信息手工整理得到公司层面的专利被引量及当年申请授权量作为企业创新产出的相关代理变量。
三、结论及政策启示
提升自主创新既是创新型城市试点政策的重要目标，又是实现中国经济高质量发展的关键。本文基于创新型城市试点这一准自然实验，从理论和实证两方面探究政府干预策略实现创新驱动经济高质量发展政策效果，依托不同城市特征检验了产生差异化政府干预策略的原因及其现实效果，并探讨了政府干预推动创新驱动经济高质量发展的微观机制。实证结果表明：
第一，创新型城市试点的建立能够显著推动城市经济发展质量的提升和经济发展规模的扩张，实现创新推动城市经济高质量发展这一目标。第二，在政府的直接干预策略中，试点政府通常采取增强科技财政以推动经济发展规模增长，但这不利于经济发展质量的提升；在政府的间接干预策略中，试点政府通过优化知识产权保护制度和公共创新环境推动经济发展质量提升，但这又不利于经济发展规模的增长。直接与间接干预相结合的干预策略是获取政策红利的关键。第三，财政分权水平、财政透明度、空间关联程度以及施政周期催生了不同的政府干预策略，是造成试点政策效果在不同城市特征间显著不同的重要原因。第四，政府干预均有效刺激创新投入和产出，推动企业发展规模和质量的提升。此外，加强创新公共环境建设可能导致政府策略创新行为，而强化创新保护制度能够有效降低“泡沫创新”。基于以上结论，本文的政策启示有：一是采取直接与间接干预相协调的干预策略推进创新型城市建设，避免干预策略单一导致的经济发展失衡。做到以财政引导创新、以教育积累创新、以制度约束创新、以环境激励创新。二是进一步优化创新型城市试点审查内容和评估指标，减少“泡沫创新”。其一，重视政府干预对经济高质量发展的长期效应，逐步减少审查体系在创新要素投入和创新产出数量上的压力。加强地方政府对教育的关注，填补教育财政支出在创新型城市试点绩效考核中的空缺，提高城市对人力资本的吸引力和培育力。其二，借鉴现有试点经验，总结创新保护制度和公共创新环境领域的具体干预方法和评估标准，弥补现有审查体系中关于创新外部环境构建工作 “只见定性、不见定量”的缺陷，提高审查体系内指标的科学性。三是重视试点政策推行的城市背景差异，充分认识和努力优化自身城市特征。财政自由度较低的地区需要提高财政资源使用的效率，侧重借助创新制度和城市创新氛围等间接干预激励创新。政府透明度较低的地区应主动、定期公示政府会计信息，提升政府财政干预的公信力和影响力。有地理空间关联的地区应以间接干预为主、直接干预为辅，主动打破要素流动的行政壁垒，积极寻求合作，以联动代替竞争。“领头羊”主动分享经验、“群羊”加快总结和学习，充分发挥试点城市的先发优势与后发优势。四是关注企业自身高质量发展。加强创新制度约束，规避企业寻租和“泡沫创新”行为，提高创新资源利用效率。同时，提高教育财政支持，加速人力资本积累，促进企业长期市场价值和经济效率的提升。（全文刊发在《经济与管理研究》2022年第10期第3—19页。）
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