王玏 I 从技术官僚到政治官僚：欧洲中央银行政治化研究
摘 要：2019年欧元迎来弱冠之年，十年前欧债危机作为在发达国家超国家货币联盟内爆发的金融危机，对欧洲中央银行产生了巨大的影响，欧洲央行变得越来越“政治化”而非“技术性”。欧洲中央银行传统政策授权无力应对欧债危机，弱经济成为新常态导致经济问题政治化，疑欧主义盛行阻碍经济一体化的发展以及危难时期亟须强有力的政治领导等因素的相互作用都导致了欧洲央行的政治化。欧洲央行行动的政治考量因素增多，其政治化的影响表现在其职权范围超越最初授权，政策工具及潜在目标增多，欧洲央行及其政策的政治影响力增强，对它们的关注、争议、批评甚至反对加剧。欧洲中央银行政治化还助推了欧洲一体化的发展，未来欧洲央行任重道远，将承担起更多恢复市场信心、复苏经济以及促进欧洲一体化深入发展的责任。
关键词：欧债危机；欧洲中央银行；技术官僚政治化
虽然欧洲一体化进程中危机不断，但欧债危机意义不同。危机加剧了公民将自身困难归咎于欧洲一体化及本国政府的情况，严重扰乱了依靠经济利益推动一体化向前发展的良性循环，危机导致大多数欧洲人之前不感兴趣的政策领域和决策程序的政治化，经济治理这种复杂和高度技术性的问题也变得更具争议性，这其中就包括了欧洲中央银行的政治化。技术官僚追求的是“技术理性”(technical rationality)，将“专业性”摆在首位，其对立面是政治官僚，而欧洲央行正逐渐从一个高度独立、刻意疏远以及隐秘的技术官僚机构转变为一个强大的政治角色。欧洲中央银行的政治化在很大程度上与欧盟领导人的意愿背道而驰，因为他们一直寻求通过技术官僚的手段来解决固有的政治问题。本文将探析：欧洲央行政治化产生的背景原因是什么？欧洲央行政治化是如何演变发展的？其影响又表现在哪些方面？这种政治化现象对欧洲一体化造成了什么影响?借此，我们得以对欧洲央行未来政策及欧洲一体化前景做出更为明晰的判断。
一、欧洲一体化进程中的政治化
一般来说，政治化是指要求或将一个问题转移到政治领域的行为，使之前不涉及政治的问题政治化。政治化最重要的标志是活动或事件的支持者与反对者之间发生政治辩论，当过去不属于政治领域的活动或事件在相关参与者之间进行政治辩论时，我们可以说其被政治化。简而言之，政治化意味着使一个问题成为公共监管的主题或公共讨论的主题。决策（包括非决策）或做出决策的机构是政治化的对象，政治化的主体或动因，实质上是参与政治进程的所有个人或团体，如政治家、专家、利益集团、大众传媒以及有能力组织政治抗议的人。
欧洲一体化的政治化有三种形式，即欧盟机构的政治化、欧盟决策过程的政治化以及与欧洲一体化相关议题的政治化。近年来越来越多的公民对欧洲一体化产生不满，这为政治化提供了发展的沃土，政治化无论作为一种分析概念，还是作为一种政治战略，似乎都是理解欧洲一体化进程中重要问题的关键。马克斯和霍克在其“后功能主义一体化理论”中认为，改变欧盟政治气候的关键机制是政治化，从“宽容共识”（permissive consensus）转变为“限制分歧”(constraining dissensus)，公众意见作为一个干预变量，影响政党和政治家对欧盟的立场。政治化涉及一个自上而下的过程，即从政党到政治机构，从政治机构到媒体，从媒体到公民。公民对一体化进程的默示支持下降，根据“限制分歧”的观点，公民不再了解欧洲一体化，他们在思想上与欧盟脱钩。公民不仅要求为一体化提供新的理由，而且因此产生政治冲突，同时欧盟机构的内部也出现政治化。从这个意义上讲，一体化完全被政治化了。
王尔德将政治化视为一个三维过程，其中涉及日益增加的关注度、舆论的两极分化以及相关问题参与者和受众的扩大。欧洲一体化的日益政治化主要是对随着时间推移欧盟权威性不断增强的一种反应，政治化可从三个指标中观察到：意识增强、动员和两极分化。斯塔瑟姆和特伦兹对欧洲一体化政治化的观点更加乐观，将其与民主化联系在一起，认为政治化可以创造新的公共空间，并加强公众辩论。在民间社会行动者的参与下，政治化有助于政策辩论和决策更加透明，而公共话语和透明度是使欧盟机构及其决策合法化的重要手段。
欧盟机构之所以被政治化，是因为它不再仅仅遵循技术官僚的议程，而是更倾向于政治分歧的议程。欧盟机构的政治化必然引起意见的分化，这可能发生在议会之中，也有可能存在于公众舆论之中。意见两极分化说明无论是支持还是反对，极端的声音逐渐占据了主导地位，中立或冷漠的态度被排挤出去。因为货币问题和经济治理本质上都是政治性的，很难被排除在政治范畴之外，有学者就认为欧洲央行是一个政治角色，它试图将经济政策及分配问题与选举结果分隔开来。欧洲中央银行尽管具有技术官僚特性，但它在欧债危机期间的突出作用及政策都充满了争议。因此有学者认为，欧洲中央银行已经被政治化，欧洲央行政策的重要性显著提高，议会中的意见分歧和辩论参与者的范围都有所增加。由此本文把欧洲中央银行的政治化理解为：为应对欧债危机的经济困难和保障欧洲一体化的政治稳定，欧洲央行行动的政治考量因素增多，其政策范围与工具逐渐突破原有授权并超越传统货币领域，潜在政策目标也不断扩大。欧洲央行及其政策的政治影响力增强，它们成为公共监管或讨论的主题，对它们的意见出现分化，其中争议、批评甚至反对的声音都加剧，欧洲中央银行逐渐从技术官僚机构转型为一个强大的政治角色。
二、欧洲中央银行政治化的背景
从外部大环境来看，全球政治风险与经济不确定性增加，延缓了欧洲经济复苏的进程。从欧盟与欧元区内部来看，近十年来各种危机“你方唱罢我登场”，在多重危机交困下成员国间的分歧与差距不断扩大加深。欧元区中囊括了不同经济规模、遵循不同发展模式和处于不同发展阶段的经济体，共同的货币政策和严格的财政政策使得欧元区经济政策的制定与实施变得愈加复杂。
1.欧洲中央银行传统授权无力应对欧债危机
欧洲中央银行是欧洲经济货币联盟的核心机构，自1999年1月1日起负责制定和实施欧元区的货币政策。欧洲央行和所有欧盟成员国的央行构成了欧洲中央银行体系，《欧盟运行条约》（TFEU）的第127条规定，欧洲中央银行体系的主要目标是根据“自由竞争的开放市场经济原则”来“维持价格稳定”。欧洲央行管理委员会在1998年采用了价格稳定的定量定义，将其定义为欧元区HICP同比涨幅低于2%，之后又在2003年进一步阐明，为了追求物价稳定，它的目标是在中期内将通胀率维持在低于但接近2%的水平。欧洲中央银行货币政策也完全取决于授权，主要是为了确保低通货膨胀率，欧洲央行常规货币政策包括公开市场操作、最低准备金要求和常设便利。
自1989年《新西兰储备银行法》（Reserve Bank of New Zealand Act）出台以来，经济理论和实践都支持建立一个以价格稳定为导向的独立央行。“保守”经济学家基于个别国家糟糕的基本面来解释金融动荡，因此他们提倡以市场为导向的改革以及采用“稳健货币”政策相关的解决方案。在欧洲，这种方法是德国政府和德国央行所倡导的，而欧洲央行正是德国央行稳定文化的继承者。欧洲央行官员认为金融不稳定应作为一个系统性的欧洲问题来解决，而不是作为个别国家的国内问题来解决。受2008年全球金融危机的影响，欧元区金融脆弱国家的国内银行业危机蔓延至主权债务危机，并在银行和主权国家之间形成了“恶性循环”。然而，在欧洲央行传统授权和常规工具的限制下，它无法向银行或政府提供所需的流动性，以打破恶性循环。
有专家表明，欧元区审慎监管机构与欧洲央行之间的分离，是由于以德国和德国中央银行为首的成员国的强烈反对，它们反对建立欧洲层面的微观审慎监管机构。这一抵制做法被《巴塞尔协议II》(Basel II,1999年)达成的共识合法化，根据该协议，单个信贷机构的稳定性是系统性稳定的充分条件。《巴塞尔协议II》“误导了各国央行，使它们低估了自己的金融稳定功能”，并错误地认为“货币政策和微观审慎政策可以分开执行”。
2.弱经济成为新常态导致经济问题政治化
欧债危机已发展成为欧盟历史上最严重的经济和政治危机。到2019年，欧盟的经济活动仍低于危机前的水平。在这一点上，全球金融危机和欧债危机的共同影响给欧洲造成了比20世纪30年代的大萧条更为持久的经济损失。欧元区各成员国的经济传统、福利和教育制度、劳动力构成及产业结构各不相同，经济一体化进程还未有效弥合各成员国间差异，纷至沓来的危机又加剧了各成员国间经济发展的不平衡。总体而言，欧洲经济已进入复苏阶段，但市场信心的完全恢复和经济的强势复苏仍需较长时间。欧债危机具有经济危机政治化的特点，由于经济增长率对国民性格的养成存在潜在影响，高速发展的经济使得民众更加乐观自信和开放包容；反之，经济的持续低迷，可能造就大众保守排外的性格。后欧债危机时期的政策不仅需要解决经济难题，还要缓解不断加剧的社会和政治紧张局势。
全球贸易量下滑、贸易保护主义抬头以及中美经贸摩擦等都造成欧盟和欧元区经济增速放缓。由于贸易争端的进一步升级，新兴市场经济体复苏乏力，英国正式脱欧以及新冠疫情的全球爆发，全球经济下行风险依旧严峻。贸易争端的持续升级可能意味着向新贸易体制过渡过程中的调整成本上升，并且随着时间的推移可能会进一步破坏全球供应链。一些经历了严重衰退的新兴市场经济体的复苏没有预期强劲，这些经济体的缓慢复苏又转化为更为缓慢的全球经济增长速率。
现在的欧洲面临着银行负债累累、人口老龄化、科技创新动力不足以及持续的通缩压力等难题，欧债危机虽逐渐远去，但是短期来看，欧盟与欧元区都极易受到其他危机的负面影响，长期来看，经济发展“长期停滞”的后果比欧债危机更加严重。
3.疑欧主义盛行阻碍经济一体化的发展
疑欧主义从广义上被定义为对欧盟和欧洲一体化进程持怀疑或否定态度。“软”疑欧主义表现为对某些特定欧盟政策领域的反对，而“硬”疑欧主义则表现为对欧盟以及欧洲一体化的原则性反对。从欧债危机爆发到英国脱欧公投这段时期，“硬”疑欧主义占据主导，2009年及2014年的欧洲议会选举释放出了重要的政治信号，表明了民众对欧盟及欧元区的态度。2014年右翼和极右翼政党占据了欧洲议会1/5的席位，是20年前的两倍多，而左翼同极左翼政党赢得了7%的席位。在欧洲主权债务危机期间，经济衰退和失业率高企被认为是欧洲公民面临的最艰巨的挑战，从2015年起，矛盾焦点逐渐转向了移民问题。疑欧主义政党通过在这些问题上提供激进的“反欧盟”或“反欧元”替代方案来吸引选民。
2016年6月的英国脱欧公投彻底改写了欧洲一体化正向发展的历史，第一次出现《里斯本条约》第50条被触发和欧盟成员国退出的情况。一体化离心力的作用首次战胜了向心力，“反欧”运动从思潮转变为了现实。从“脱欧”到“拖欧”，大量精力与时间被投注在脱欧谈判上，占用甚至浪费了欧盟机构改革以及治理模式创新的人力与物力资源，推迟并延误了推进一体化发展的机遇期与窗口期。新闻媒体每天有关脱欧进展的报道，不仅模糊了一体化进程的焦点，转移了大众的视线，也严重消耗了公众对欧盟的好感与信心。脱欧对于一体化的冲击是难以估量的，“反一体化”或“去一体化”这种逆向的运动路径为其他成员国退出欧盟或欧元区提供了样板，当欧盟及欧元区再度出现危机时，难保其他成员国不会步英国后尘。
2016年英国脱欧公投之后，民众对于欧盟及欧元的支持率有所回升，疑欧主义政党也从战略上摆脱了强硬的反欧盟和反欧元情绪，“软”疑欧主义逐渐占据主导。他们认为批评欧盟机构当前政策，并主张用反映自身意识形态的政策取代这些政策更加有利。五年一度的欧洲议会选举，于2019年5月26日结束，本次选举吸引了4亿多选民投票，总投票率突破了50%。欧洲主流政党保住了多数席位，但优势继续减弱，绿党联盟成为欧洲议会中的一股重要力量，因为环境问题日益成为欧洲人关注的核心问题。疑欧主义盛行，极端政党在欧洲议会及各成员国议会选举中获得成功，对欧洲一体化进程愈演愈烈的公开批评，都表明政治化主要是由那些对一体化进程持批评态度的人，而不是那些持支持态度的人推动的。
4.危机时期亟须强有力的政治领导
虽然欧洲央行及行长与传统的政治和选举机制脱节，似乎并不是研究领导力的最佳案例。传统上由于欧洲央行的职权范围较为狭窄，并且具有极强的独立性，所以大多数情况下都是由经济学家来研究欧洲央行的行为，分析其政策及工具，并评估政策的有效性。迄今为止，有关领导力的研究大多聚焦于欧盟主要机构及欧盟各成员国国家领导人。然而，从分析和规范的角度来看，研究欧洲央行的领导力非常重要。一方面，它关系到由欧债危机引起的欧盟治理和政治平衡的变化，另一方面，它涉及在政治作用日益明显的背景下，欧洲央行民主合法性的问题。
过去十年欧盟深陷危机泥淖之中，不得不应对四个几乎同时发生的危机——欧债危机、乌克兰危机、难民问题以及英国脱欧。当一个社会的核心价值受到威胁，政治和经济秩序出现混乱时，亟须强有力的领导帮助人们找出问题的关键，拿出解决方案，减少不确定性，缓解公众的压力和焦虑，带领大家走出困境，并提出鼓舞人心的未来愿景，为实现新的社会秩序创造条件。欧洲主权债务危机不仅是经济危机，也是政治危机，欧盟的领导人未能提供安抚市场和说服民众的解决方案。强有力的政治领导对欧元区的生存至关重要，危急时刻更需要富有改革创新精神的领导。
欧洲央行在应对欧洲经济困境中已升至领导地位，这在德拉吉担任行长期间尤为明显。前欧洲议会主席马丁·舒尔茨（Martin Schulz）曾在2015年初发表评论说，“感谢上帝或感谢马里奥·德拉吉，欧债危机的日子现在已经过去了”。德拉吉在2019年10月带着8年央行行长的傲人成绩单离开法兰克福，而他在任期内最常说的一句话是，欧元是不可逆转的。最为著名的是在2012年7月26日，他在公开演讲中说道，在我们职能范围内，欧洲央行将“不惜一切代价保护欧元”，这为彼时遭受经济风暴肆虐的欧元区注入了一剂强心针。德拉吉巩固了欧洲央行作为欧元区国家最后贷款人的地位，一定程度上解决了央行不能救助具体成员国，而成员国违约则会导致商业金融机构破产和整个金融体系崩坏的后果，并通过史无前例的量化宽松政策使得欧洲央行在经济中扮演更具扩张性的角色。在一些情况下，德拉吉的积极行动甚至超出了货币政策的范畴，例如他持续性地呼吁欧洲各国政府和机构制定更具支持性的财政政策，实施能够促进经济复苏和保护欧盟免受未来危机影响的体制改革。
三、欧洲中央银行政治化的发展进程
欧洲经济货币联盟的治理并不缺乏规章制度，而是缺乏干预能力，无法为整个联盟实施反周期政策并解决内部失衡和不对称现象。欧元区改革的挑战在于如何在尊重成员国国家主权的基础上，在不触及政治敏感区域的同时，提供银行、财政和政治联盟等一系列稳定功能。欧盟委员会前主席罗马诺·普罗迪（Romano Prodi）2001年12月在欧元纸币推出前夕，向英国《金融时报》说道，“我相信欧元将促使我们推出一系列新的经济政策工具。虽然目前从政治上来看，这种提议根本不可能。但未来出现危机时，新的工具将应运而生”。欧债危机使普罗迪一语中的，危机刺激了欧元区和整个欧盟治理的转型。迄今为止，转型包括加强共同财政规则和监督、建立新的危机管理机构和工具以及促进银行业和金融业的进一步一体化。
1.欧洲中央银行加入“三驾马车”参与金融救助
危机爆发以来，欧洲央行与欧盟委员会及国际货币基金组织（IMF）构成了“三驾马车”（troika），共同寻求在欧洲层面进行财政援助的政策改革。欧洲央行在欧元区的机构建设中扮演了更为重要的角色，不仅在银行监管领域，还通过其在“三驾马车”中的作用在宏观经济监管中发挥作用，这些作用后来在欧洲金融稳定基金（EFSF）和欧洲稳定机制（ESM）中得以确立。我们观察到，从一开始就有明确的政治意愿，让欧洲央行与欧盟委员会一起，密切参与欧元区金融援助职能的运行，每一个援助方案也系统性地寻求国际货币基金组织财政和行政的支持与帮助。欧洲央行与“三驾马车”之间的联系似乎有悖常理，为什么要让一个旨在维持价格稳定并且授权受限的货币机构，参与谈判和实施金融援助计划及其附带的经济条件的全过程？
欧洲央行参与“三驾马车”的理由从未明确说明，但欧洲央行的声誉以及其在货币、财政和金融事务方面久经考验的专业技能，无疑发挥了一定作用。然而，对欧洲央行的参与并非没有疑虑和担忧，“三驾马车”在经济和财政领域所必然需要的干预措施是否可以被认为仅仅是支持欧盟的一般经济政策值得怀疑［《欧盟运行条约》第127(1)条］。欧洲央行参与“三驾马车”及其随后在经济政策领域发挥作用，将使该机构面临明显的利益冲突风险，削弱其货币政策的有效性，并可能危及价格稳定。欧洲央行在财政援助方面的作用，最初是作为一种实践逐步发展起来的，之后不断在法律中正式被确定下来，有了细节和具体的规定。
欧洲央行在“三驾马车”中的主要任务是就与其法律授权直接相关的问题（涉及金融稳定和货币政策传导机制的正常运行）提供技术支持、专门知识和援助。欧洲央行参与向有需要的欧元区成员国提供财政援助的每个阶段。首先，欧洲央行参与成员国援助请求的评估，并评估其可行性和紧迫性。其次，在做出提供稳定援助的原则性决定后，欧洲央行将协助谈判谅解备忘录，最重要的是，谈判金融援助计划附带的贷款条件。最后，欧洲央行监督成员国遵守谅解备忘录中规定的贷款条件，以及有效履行金融援助附带的政策承诺。欧洲央行一直在突破其授权，并将其货币政策行动工具化，以便在国家一级直接或间接地采取经济政策措施。
2.欧洲中央银行祭出非常规货币政策
欧元区的名义利率已达下限，常规货币政策工具的局限性愈发明显，因此需要开发新的工具去实现货币政策目标，以便有效缓解金融市场流动性紧张的局面，同时防止危机通过金融市场的进一步扩散。欧洲央行祭出了多种非常规货币政策，在金融领域引入了长期再融资操作（Long Term Repurchase Operations, LTRO）和各种资产购买计划，以及放宽了对银行贷款的抵押要求；在公共部门创建诸如证券市场计划（Securities Markets Programme, SMP）和直接货币交易计划（Outright Monetary Transactions, OMT）之类的最后贷款人工具，并且实施了量化宽松。
2014年6月，欧洲央行宣布将隔夜存款利率从零削减10个基点至-0.1%，欧洲央行由此成为首家实施负利率的主要央行，到2016年3月，隔夜存款利率又三度下调，降至-0.4%。就在2019年9月12日，欧洲央行又宣布，下调存款利率10个基点至-0.5％，预期-0.5％，前值-0.4％，此为欧洲央行自2016年以来的首次降息。欧洲央行维持主要再融资利率在0％及边际借贷利率在0.25％不变。推行负利率政策是希望通过提高商业银行等金融机构在中央银行的存款成本，促使商业银行向企业和消费者放贷，向市场注入更多流动性，从而实现刺激经济增长的目的。
2014年10月美联储正式宣布退出量化宽松货币政策，而欧洲央行却决定在2015年1月采取并实施量化宽松以应对通缩压力。全球主要国家央行例如美国与日本都采取了量化宽松的货币政策，这股趋势为欧洲央行提供了更大的合法性，为欧洲货币联盟创造了政策创新的空间。虽然在2018年12月的利率决议中，欧央行结束了长达4年、约2.6万亿规模的购债计划（参见表1），但在2019年9月12日公布的最新利率决议中，欧洲央行改变利率政策指引，并宣布重启量化宽松，从2019年11月1日起每月购买200亿欧元债券。净资产购买计划中包括了公共部门债券购买计划（PSPP）、企业债购买计划（CSPP）、第三轮担保债券购买计划（CBPP3）和资产支持证券购买计划（ABSPP）。
3.欧洲中央银行承担起欧元区最后贷款人的职责
次贷危机和欧元区危机的爆发，催生了对金融治理新范式的需求。2008年，二十国集团（G20）要求主要国际金融机构编写一份关于系统性金融风险及其应对方法的报告。在这份报告发表之后，央行行长和经济学家们开始对传统的央行正统观念提出更多批评，并呼吁在政策领域进行制度创新。央行应发挥更积极的最后贷款人作用，向脆弱的金融机构提供流动性，即使冒着产生道德风险的风险。为了改变投资者的羊群行为，必须提供可信的承诺，以维护金融体系的稳定及其价值或资产。
最后贷款人功能需要货币当局(有能力制造货币)和财政当局(有权力重新分配货币)之间的合作。欧洲央行有能力制造货币，但它没有权力作为最后贷款人重新分配货币。事实上，在没有经过政府间长期谈判的情况下，欧洲货币联盟缺乏批准流动性再分配的任何权威。因此，在破产风险日益增大的情况下，欧洲央行不得不将其传统工具转换为非常规的最后贷款人工具。为了恢复金融稳定，各国央行可以将两种传统工具转化为最后手段：向信贷机构发放贷款——用欧洲央行的术语，就是公开市场操作(OMOs)；在二级市场购买和出售私人证券和公共债券——欧洲央行术语中的资产购买计划(APPs)和直接货币交易(OMT)。公开市场操作和资产购买计划可以通过延长期限结构、降低购买或接受作为抵押品的资产的信用价值，以及处理公共债券而不仅仅是私人证券来转换为最后贷款人工具。这些工具使欧洲央行能够解决财政与监管间的缺口，而无须任何国家间谈判或条约修订。
2010年以来，欧洲央行启动了一项临时的债券购买“证券市场计划”（Securities Markets Programme，SMP），来干预政府债务市场以恢复其政策传导机制。由于2012年夏季市场并未平静下来，欧洲央行管理委员会决定在二级市场以直接货币交易（Outright Monetary Transactions，OMT）取代证券市场计划。该计划的主要目标有两个，一是欧元区货币政策的单一性，二是恢复货币政策对实体经济的传导机制。迄今为止，欧洲央行使用范围最广也最具争议的贷款政策工具是2011年12月推出的长期再融资操作。在危机之前，长期再融资操作被用于向欧元区信贷机构提供长达三个月的贷款。德拉吉上任后，欧洲中央银行宣布，将提供长达三年的信贷，利率为1%。此外，还降低了抵押品标准，将低评级政府债券包括在内。这些变化使长期再融资操作从一种常规工具转变为一种非常规工具，这使得欧洲央行能够履行其最后贷款人的职能。
4.欧洲中央银行参与金融监管
金融危机暴露了监管体系的缺陷，对原有金融监管制度的有效性提出质疑，为此，各方开始探索如何改进《巴塞尔协议II》，以期构建更完善的监管框架。2010年9月12日，由27个国家银行业监管部门和中央银行高级代表组成的巴塞尔银行监管委员会就《巴塞尔协议Ⅲ》的内容达成一致，全球银行业正式步入“巴塞尔协议III”时代。2013年10月15日欧盟通过第1024/2013号条例［《单一监管机制（SSM）条例》］，授予欧洲中央银行特定任务。自2014年11月4日以来，欧洲央行一直在单一监管机制框架内，负责与信贷机构审慎监管相关的具体任务。作为银行监管机构，欧洲央行还在评估信贷机构的决议计划方面发挥咨询作用。欧洲议会和理事会2014年7月15日通过了第806/2014号条例（《单一清算机制（SRM）条例》），为解决信贷机构和某些投资公司的清算问题制定了统一规则和统一程序。
单一监管机制每年都会发布新一年的监管重点领域，这是基于对受监管银行在当前经济、监管和监督环境中面临的关键挑战进行的详细评估，旨在确保银行有效应对其主要风险。欧洲央行银行监管部门已与国家主管部门合作，利用联合监管小组（JSTs）、欧洲央行微观审慎和宏观审慎分析以及国际机构的报告，确定了银行业风险的来源。虽然在单一监管机制建立后，恢复资产负债表的健康至关重要，但监管重点已逐渐转向银行未来的适应能力及其商业模式的可持续性。2019年10月7日发布的《单一监管机制2020年监管重点报告》认为，2020年银行部门风险的主要来源包括：欧元区的经济、政治和债务的可持续性挑战，商业模式的可持续性，以及网络犯罪和信息技术上的缺陷。更重大的风险因素包括：银行不良贷款策略所附带的执行风险，放宽贷款标准，在金融市场重新定价，行为不当/洗钱/恐怖主义融资，英国脱欧，全球前景和地缘政治的不确定性，对监管的反应以及与气候变化有关的风险。
四、欧洲中央银行政治化的影响
1.欧洲中央银行政策领域、工具与潜在目标的扩大
过去十年，欧洲央行大幅扩展其政策工具箱，为应对欧洲主权债务危机、国家银行业危机和后续可能出现的经济停滞与衰退，欧洲央行采取了一系列常规与非常规政策。欧洲央行在危机期间对货币政策的态度发生了变化，有利于对其主要法定任务做出更为广泛的解释。在欧债危机之前，公开市场操作（Open Market Operations, OMOs）被用作短期再融资工具，以支持价格稳定的目标，在危机期间，它们事实上成为提供流动性的政策工具。自危机爆发以来，可以观察到的是单一货币基础上的稳定概念从主要关注价格稳定转变为同时考虑金融稳定。金融稳定是一个多方面的概念，其定义基于大量的变量，其中包括银行稳定性、公共债务、长期利率、国际失衡、资产泡沫等。欧洲央行在恢复宏观经济稳定方面也变得更加积极，采用前瞻性指引目的是形成市场对未来货币政策的预期。
作为经济稳定的守护者，欧洲央行正在追求广泛多样的潜在政策目标，例如，欧元区的金融稳定、国家公共财政的财政可持续性、提高竞争力水平、恢复经济增长和减少失业等。这些目标不能轻易通过指标和可量化的目标来实现，而且要通过更广泛的政策工具（供给侧措施与需求侧措施）来实现。更普遍地说，在这种情况下，欧洲央行作用的政策领域远远超出了《马斯特里赫特条约》规定的货币政策的范畴，而是进入了经济政策领域，在该领域，这些决策都是基于价值的，并具有再分配的效果，且最终都是政治的。
欧元区的生存需要超国家机构权力的大幅扩展。如果生存是检验是否成功的最终标准，那么欧元这个宏大的货币实验可以说是成功的。当各国政府未能就解决高额主权债务的方法达成共识时，欧洲央行填补了权力真空。在此过程中，它成为“欧盟经济治理中的关键角色”。保持欧元稳定的任务要求其扩大政策范围，结果“欧洲央行的能力被延伸到了极限”。欧洲央行从一个中立和“无害”的角色转变为一个能够做出分配性和有意识的偏袒性政策决策的行为体。欧洲央行已超越了其最初被授权的界限，成为一个独立的参与者，能够制定自己的宏观经济政策，不仅影响货币领域，更重要的是影响邻近领域，如财政和预算政策。
2.对欧洲中央银行政策的关注显著提升
随着货币一体化问题变得愈发突出，金融系统的复杂性使银行专家们的专业知识增值。公民对货币一体化的认识增强，对于公民身份的关切减少，对欧盟制度效力和一体化利益的功利主义的关注变得更加重要。欧洲央行在主权债务危机期间发挥的核心作用引起了公众的广泛关注，民众越来越意识到欧洲央行政策制定的重要性。政府和政党对欧洲央行货币政策的兴趣从危机时开始增加，部分原因是政策的影响或预期影响的可见度变高了，欧洲央行非常规货币政策的经济影响和合法性都成为学术和公众辩论的主题。
根据欧洲晴雨表（Eurobarometer）2018年的调查结果，欧元区64％的受访者表示欧元对自己国家有利，74％的受访者认为欧元对欧盟有利，这与2017年的结果相同，是自2002年该项调查开始以来，民众对欧元支持率的最高水平。19个欧元区国家公众对于欧元的支持也存在显著差异，爱尔兰对欧元的支持率最高，为85％，第二是卢森堡，为80％，第三是奥地利，为76％。欧元区69％的受访者表示欧元区经济政策需要更多协调，78％的受访者支持大力改革整个欧元区的经济，以改善国民经济的表现。欧洲央行需对立法者和公众负责，《欧盟运行条约》(TFEU)的第284条规定了这种问责结构，并通过与欧洲议会的货币对话（Monetary Dialogue）进行运作。央行行长每年至少在经济和货币事务委员会面前出现四次。此外，央行行长必须在欧洲议会全体会议上提交欧洲央行的年度报告，然后进行一般性辩论。欧洲议会对欧洲央行政策制定的兴趣也随着主权债务危机的爆发而持续上升，这也反映了其政治性的增强。
自1999年以来，在每次货币对话会议之前，欧洲议会经济与货币事务委员会（ECON）委托专家小组撰写论文，为欧洲议会议员提供有关当前热点的专业性分析。有学者认为，在与专家意见保持一致时，欧洲议会议员影响货币政策更为有效。在第八届欧洲议会任期内，欧洲议会对其他主题的关注显著减少，重点集中于货币政策，在欧洲议会季度听证会经济与货币事务委员会上，向欧洲央行行长提问货币政策的数量最多，同时欧洲议会议员对欧洲央行的书面问题中，有关货币政策的提问也最为频繁。
3.对欧洲中央银行政策的争议与批评加剧
随着国际金融危机和主权债务危机的爆发，欧洲央行非常规货币政策的通胀效应成为经济学家、各国政府甚至欧洲央行管理委员会成员之间激烈辩论的分歧点。危机期间，欧洲央行受到公开批评，其政策不仅受到民间社会行动者和学者的质疑，而且受到政府官员和政治家的质疑，其中最引人注目的是来自德国这样的国家及其政党的质疑，因为它们在传统上支持政治上保持独立且政策偏保守的欧洲央行。
辞去德国央行行长职务的阿克赛尔·韦伯(Axel Weber)曾多次在公开场合抨击欧洲央行的国债购买计划，认为此举歪曲了欧洲央行的职能，并且可能会助长欧元区通胀。在2016年4月，德国财政部长沃尔夫冈·朔伊布勒（Wolfgang Schuble）、德国央行行长延斯·魏德曼(Jens Weidman)和其他一些德国政治家就呼吁终止量化宽松计划和低利率政策，因为它们对养老金、储户和小额储蓄银行及合作社造成了不良影响。朔伊布勒曾强烈指责欧洲央行的非常规货币政策，尤其是量化宽松，助长了德国极右翼党派选择党(AfD)的崛起，他还认为过多的流动性不是解决问题的办法，而是造成问题的原因。
即使在欧洲央行内部，对负利率政策也存在不同声音。首先，欧洲央行前副行长康斯坦西奥（Vítor Constancio）就表示负利率作为一种政策工具，有着显著的局限性，因为负利率有可能迫使银行业通过转嫁成本来维持利润，商业银行并没有因此而加大对实体经济放贷。负利率政策实践先于理论，其政策作用仍有待时间的检验，目前尚无成功的经验和案例可借鉴。其次，欧洲央行的基准存款利率处在历史低点，货币政策的空间愈发受限。再次，低利率和负利率对成员国的金融体系和储蓄，都造成了事实上的再分配，对银行系统的稳健性存在潜在威胁，会进一步有损社会信用。另外，低利率对部分经济模式也产生了负面影响，负利率有损长期资产价格，会在实践中对企业和个人都产生反向作用，造成企业对实体经济的投资减弱以及个人压缩消费并增加储蓄。
为了避免金融体系的崩溃，欧洲央行和其他中央银行大量使用其资产负债表工具，而不是仅仅专注于设定利率，向抵押条件宽松的银行提供长期贷款，并在二级市场购买金融资产。公共部门债券购买计划引起争议有三个原因：首先，它的目的是刺激经济活动，这并不是欧洲央行的主要目标；其次，它涉及购买公共机构债券，虽然是欧洲央行授权直接禁止的，但也不是一种常规做法；最后，公共部门债券购买计划也有分配的效应。中央银行作为最后贷款人的干预总有附加条件，以避免道德风险。
有学者指出，欧洲央行货币工具附带的条件存在不对称性，央行在干预欧元区国家稳定时要求的条件极为苛刻，而在向欧元区银行提供流动性时则宽松得多。欧洲央行的决策程序比其他货币地区更不透明，因为在理事会进行的个人投票构成是保密的，这种缺乏透明度的做法在一定程度上使各国政府无法让中央银行对自己的决定负责。参加欧洲央行理事会的欧元区国家央行行长也曾公开表示他们对欧洲央行货币政策的做法不满，认为政策过于宽松。尽管适用了严格的保密规则，但随着审议和投票行为细节的泄露，理事会以共识为导向的决策文化出现了裂痕，揭示了不同的货币政策偏好，并暗示了可能对立的政策阵营的形成。
4.对欧洲中央银行政策的政治反对增强
单个经济体过多的公共债务会给整个货币联盟带来巨大风险，在这种情况下，欧洲央行通过减轻金融市场对有关成员国的压力来提供帮助。这需要在欧元层面上实现政治利益的融合，因为其他国家必须同意承担金融援助的成本和风险，而缺乏足够的政治意愿和利益趋同会危害欧元区的稳定。不同的经济表现导致不同的社会状况，反过来，这又造成欧洲一体化政治目标的不同。形式上独立且名义上非政治的欧洲央行越来越倾向于采取实际上是高度政治性的决定，例如与购买欧元区主权债务有关的决定，因此对其的政治反对也日益增强。
在受紧缩政策影响较严重的国家，特别是希腊、意大利和西班牙，率先爆发了反对欧洲央行的公开示威活动，示威活动主要针对欧洲央行在“三驾马车”中所起的作用。欧盟委员会和欧洲央行在2015年都曾作为左翼激进联盟党（SYRYZA）的反对者介入了希腊的大选。在希腊大选前4天，欧洲央行披露将从除希腊和塞浦路斯以外的所有欧元区国家购买规模空前的国债，其时机和设计可以被视为帮助希腊当时执政的保守派新民主党，试图影响希腊大选结果。左翼激进联盟党的胜利就是对欧盟的否定，也是一场针对欧盟的政治战争。当左翼激进联盟党在选举中获得胜利后，德国反欧元党派选择党领导人呼吁希腊退出欧元区，认为这样才能结束经济痛苦与大规模失业。
欧洲央行的直接货币交易计划在德国遭到了强烈的政治反对，反对者们认为购债计划是变相地对欧元区成员国进行融资，违反了欧盟法律，他们要求德国政府采取行动阻止直接货币交易计划。直接货币交易的制度化导致德国议会成员向德国联邦宪法法院（GFCC）提交了一项诉讼，认为直接货币交易的决定超出了欧洲央行的权力范围，直接货币交易计划实际上是一项经济政策措施，它“以印银行债券的方式资助政府”，因此不符合德国宪法。德国联邦宪法法院接受了这一解释，法院解决了该计划的选择性问题，并指出欧洲央行无权“在各成员国之间区别对待”。不过，德国联邦宪法法院并未排除其他解释的可能性，并将此案提交给了欧盟法院（CJEU）。欧盟法院裁定支持欧洲央行，它认为欧洲央行直接货币交易计划原则上与《欧洲联盟运行条约》不冲突，直接货币交易“可能也有助于欧元区的稳定，这是一个经济政策问题”，但由于这不是它的首要目标，而只是副作用，只要该计划在实施时满足相应的条件，即为合法。2015年3月在法兰克福欧洲央行新总部大楼落成时，针对其的暴力示威活动，提供了迄今为止公众对欧洲央行不信任以及欧洲央行政治化的又一力证。
五、欧洲中央银行政治化与欧洲一体化的关系
2011年德国总理安格拉·默克尔（Angela Merkel）就阐明，“如果欧元失败，欧洲就会失败”。如果欧元区没有经济危机，那么对欧洲央行的关注以及改革的压力都会减少，在欧洲，几乎所有的经济问题都会引发政治矛盾，因此经济危机与政治危机已成为硬币不可分割的两面。欧元区政策的制定需要从三个层面进行考量，欧元区各成员国层面、欧元区层面以及欧盟层面，三个层面环环相扣，紧密联系，又互为掣肘。作为经济决策，其背后必然隐藏着收益—成本的比较法则，欧元区19个国家的差异性越大，协调成本就越高，极端情况下，成本过高将会导致成员国退出，因而一体化的组织规模被确定下来。
正如德拉吉所说，欧元走过的20年是不同寻常的，前十年它经历了全球金融周期30年的上升乃至高潮，而后十年则遭遇了20世纪30年代以来最严重的经济和金融危机。欧盟被认为是世界上监管最严密以及司法化程度最高的超国家政治体系之一，而欧洲央行可能是欧盟机构中最具国家属性的，因为它对货币这一传统的主权核心工具拥有管理权。
欧洲央行不仅被赋予了巨大的权力，在欧元区甚至在欧盟经济和政治生活方面，发挥着可能比任何其他超国家机构更为强大的作用，并且欧洲央行也具有极高的政治象征意义，它体现了欧洲是一个有边界的政治和经济实体。欧洲一体化是通过法律建立成员国与欧盟委员会共享的共同政策和权限来实现的，并不是通过忠诚转移或建立共同身份来实现的，通过法律实现一体化是欧盟宪政化的一种形式。欧洲经济与货币联盟便是一个最初将一系列软、硬法律机制结合起来的具体例证，硬法在货币政策领域占主导地位，软法在经济政策领域占主导地位。如果说各国公民，甚至是各国政府都是变化无常、目光短浅的，那么技术官僚机构——冷静、客观、高瞻远瞩——就应该能让欧洲一体化进程走上正轨。
持续的危机对于欧洲央行既是风险也是机遇，欧洲央行在欧债危机时期及之后，都采取了渐进式碎片化而非全面彻底的改革措施与解决方案。毋庸置疑，欧洲央行的政策制定需要高水平的专业知识，然而，虽然有大量的专业人士服务于欧盟各大机构，在危机愈演愈烈以及货币联盟势弱之时都提出了更为全面的政策建议与改革方法，但欧盟及欧洲央行都只选择在成员国间寻求最大公约数的方法，以所有成员国都能接受的最低限度改革政策和调整措施来应对危机及复苏经济。一系列渐进式改革措施，包括建立救助资金、加强财政监督和走向银行业联盟，使欧盟处于历史上融合最快的时期之一。截止到今天，这种首先进行小幅调整，随后政策出现失败，继而推动下一步改革的“碎片化”政策累积发展模式，已经成功地维持了欧元的存续。欧洲央行在银行业联盟和加强财政纪律方面的作用其实是在升级体制和深化一体化。
未来欧洲央行政策的调整与改革，很大程度将依然依靠这种反复采取不完整且非持续性的解决方案来完成。从自由政府间主义角度解释，国家偏好的不同是不愿接受全面改革的首要原因，即使成员国在维护欧元区健康发展上具有共同利益，但偏好与分歧仍不容忽视。每次推行的改革政策与措施都是一系列成员国政府间讨价还价的产物，它表明至少有一个或多个成员国认为更全面的改革不利于其自身经济利益，并坚决反对更彻底的解决办法，欧盟及欧元区在很大程度上都体现了这种妥协的艺术。从历史制度主义角度解释，延用一以贯之的改革方式，体现了路径依赖，制度塑造了成员国的行为偏好，因此成员国倾向于继续采用之前行之有效的办法。从新功能主义角度解释，因功能外溢效应，政策的碎片化依然促进了一体化的向前发展。货币政策的改革会发生功能外溢，从而对相关政策领域都产生压力，因此对财政政策以及银行业监管政策等都进行了调整与完善，在这些相邻的领域都产生了加强合作的激励机制，一体化以循序渐进的方式被向前推动。
然而，不完整的改革只能控制危机或问题的蔓延，而无法全面彻底地一次性解决它，因此存在明显的系统性风险。如果每次出现经济问题，都以最低标准的不完整改革做出回应，那么在实践中，这些改革都在为未来新一轮危机的到来埋下伏笔。在经济上，缺乏深层次结构性调整与改革，只追求暂时渡过眼前难关的短视做法，对受危机影响较深的成员国会产生灾难性的后果。在政治上，现任成员国领导人受制于选民选票，不断推迟改革时间或将改革重任留给其继任者的做法，将使问题愈加复杂，同时，欧盟及欧元区经常陷入危机的看法，也在破坏民众对欧洲一体化的支持以及损害欧盟在世界舞台上的信誉。因此这种方法将在短期内继续存在并发挥一定作用，长期来看，欧洲央行依然需要寻求更具可持续性且从根本上针对性更强的方法。
六、结语
欧元区不属于最优货币区，一直在次优的状态下运行，因欧洲经货联盟结构不对称，缺乏相应的财政机构与政策，无法提供一个可靠的屏障来抵御经济风险，所以在许多人看来，是欧洲央行帮助欧元区渡过危机最严重的时期，并阻止了单一货币的崩溃。欧洲央行以市场友好型方式改革欧元区的经济治理，通过实施货币措施，用对商业金融机构释放流动性的方法，将大型欧元区银行从彻底崩溃中拯救出来，解救了相关国家、欧元及欧元区。事实上，欧洲央行在金融问题上的专长和对流动性供应的垄断，在危机时期已成为至关重要的战略资源。欧洲央行在危机最严重时掌握了主动权，将危机作为扩大其影响欧元区治理的机会。
欧债危机造成的冲击并未完全消散，德拉吉在2019年1月表示，欧元区经济并未走向衰退，但它仍需要欧洲央行的支持，因为其增速放缓可能会持续超过预期。2019年11月克里斯蒂娜·拉加德（Christine Lagarde）正式接棒德拉吉，出任第四任欧洲央行行长。律师出身的拉加德在应对经济危机方面具有丰富经验，她在担任法国财政部长时展现出独特的政治技巧，作为国际货币基金组织的第一任女总裁，她以能够达成共识而闻名，成功地应对了全球金融危机和希腊主权债务危机，展现了过人的危机公关能力。虽然欧洲央行的政策短期内不会发生转变，但拉加德的就任无疑会给欧洲央行乃至欧洲经济带来新的契机。
正如卡瑞·帕洛宁（Kari Palonen）所说，没有天生的政治问题，只有被政治化的问题。欧洲央行政治化并不必然是一种消极现象，这是欧洲央行政策调整的一个过程，在此过程中，它强化了自身的作用，也积极地应对了其他欧盟及欧元区主要行为体缺乏危机与政治领导力的局面。在这种政治领导的真空中，欧洲央行是一个正式的技术官僚角色，为应对欧洲危机和复苏经济提供了一些明确而有效的对策。虽然这一过程被消极地解释为欧洲央行机会主义地逾越了其限制和授权，但也可以被积极地理解为欧洲央行对欧元区以及整个欧盟承担责任和进行监护的行为。欧洲央行可以通过技术性手段解决政治问题和挑战，它通过基于“中立”的科学方法和经验来微调货币政策以实现价格稳定，但它也不仅是一个技术官僚机构，欧洲央行仍然需要政治技巧。
欧盟日益增强的权威性推动了政治化，关于中央银行只是独立技术机构的观点始终是一种幻想，因为货币本身就是一个政治对象，负责管理货币的机构在决策经济如何运作时，具有固有的政治意识形态假设。欧洲央行的政治意义甚至比其他中央银行更为强大，因为它不仅在管理货币，更是在为一个宏大的政治项目——欧洲联盟——服务。欧元区作为世界上最富有的地区之一，欧洲央行政策不仅对欧洲经济，更对全球经济体系影响深远。未来欧洲央行任重道远，它需要成为一名充满现实感的理想主义者，立足于当前不景气的经济数据、错综复杂的结构性难题以及诸多的政治限制与掣肘，同时心怀崇高远大目标。欧洲央行将继续积极促进欧元区及整个欧盟的经济增长，强化金融监管力度，改革经济治理，努力践行区域货币一体化与货币国际化的同步前进，并不断推动欧洲一体化的深化发展。
作者信息
王玏，1990年生，华东师范大学国际关系与地区发展研究院博士研究生。
来源
文章原载：从技术官僚到政治官僚：欧洲中央银行政治化研究，《国外社会科学》2020年第3期。
因文章篇幅原因略去注释。
推荐阅读