[摘要]研究我国农村“伪低保”现象的成因与治理，须从基层行政人员和“伪低保户”两个主体出发，探究其内在原因：一方面是在程序不完善情况下的权力任性与对效率的偏离，不利于合作共识的达成，也有违制度设计的初衷；另一方面是自利导向的身份选择与个人道德自律的缺位，致使人与人之间的共通感被个体性欲望所侵蚀。因此，基于共享理念，需要通过程序上的正义来唤醒基层行政人员的乐善好施与责任感，保证基层的分配正义；积极培育公共精神，增强村民民主参与的互动性，通过提高权利意识来促进精准扶贫。
[关键词]“伪低保户”；分配正义；程序正义；公共精神

[作者简介]雷晓康（1971- ），男，经济学博士后，西北大学公共管理学院教授；张茜茜（1993- ），女，陕西人，西北大学公共管理学院硕士研究生。

       一、农村“伪低保”现象：制约社会分配正义的现实问题
       农村最低生活保障制度（简称农村低保）是由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助的一种制度安排。农村低保制度本质上是基于权利平等而对贫困人口实施的一种救济，保证其基本生活需求和公民权利，促进社会公正，实现共享发展。但这样一张兜底性的“社会安全网”在我国农村地区具体实施过程中存在一定程度的偏差，不利于公平正义价值的实现，如陕西省商洛市出现的私自侵吞形、违规虚报形、截留私分形、挪作他用形、平均分配形五大农村低保职务犯罪表现形式；山西省民进阳泉市郊区农村低保政策执行中出现的动态管理、维护社会道义等方面的难题；以及近几年各地农村所清退的不符合条件的低保户数量并不小，从侧面也反映出当前农村“伪低保”现象不容忽视。至于“伪低保”现象，本文这样界定：在最低生活保障制度实施的过程中，因各种原因导致应受保的目标群体出现偏差，不符合低保条件的农民或城市居民挤占了目标群体的申请名额而被纳入到低保之中的社会现象。出现这种扭曲的现象，一是由于制度设计和运行的不到位，“一些管理机构出于简单行事的考虑，将医疗救助、教育救助、住房补贴等其他专项救助简单地叠加在最低生活保障制度之上。忽略了制度设计的初衷，无疑增加了低保资格的含金量”，导致“易进难出”；二是“缺乏诚信和道德约束使得制度运行困难重重”，低保制度中缺乏实施细则所造成的过低失信成本以及荣辱观上出现的偏差使得一部分人千方百计钻制度的空子，抢占低保资源；三是农村地区居住相对分散，但基层民政部门的人员数量有限，加之农村低保对象界定与审核所固有的困难，导致实际工作难度大，对低保对象的遴选难以实现完全公平；四是基层政府的暗箱操作不断侵蚀着程序公正，进而损害制度公正，如西北各省自2007年实施农村低保制度以来，贫困问题得到一定缓解，但也因为正式权力的非正式化运作——一些村干部并未实行民主商议，根据个人意志和关系远近来决定低保资格——出现了一些异化现象，如拼保、轮保、人情保、关系保。
       无论是制度运行的偏差，还是行政价值的缺位，抑或是专业人员的匮乏，都不利于低保政策在农村的贯彻落实，产生了一定程度的“伪低保”问题。这是当前精准扶贫所不容忽视的现实问题。低保政策在下沉农村时，若持续出现偏差，势必会诱发需要帮助的贫困人口形成不公平的心理以及自我放弃的消极态度。由此，在这些贫困人口中间再次出现由制度运行偏差导致的心理失衡将不利于人的全面发展，甚至有可能威胁到基层政权的稳定，阻碍乡村善治的实现。
       二、农村“伪低保”现象的成因：分配正义与私欲之间的张力
       在分配正义问题上，总是关涉社会资源的分配活动，不可避免地会出现个人视角下与社会整体视角下的不同的分配正义诉求，即个人分配正义与社会分配正义。
       （一）基层行政人员的价值选择
       基层行政人员实际负责低保政策的执行，承担着对象识别与审查、资金发放与动态管理等重要环节，对低保政策的有效落实有着关键影响，但执行一项政策比制定一项政策要困难得多。农村地区的行政法律建设相对滞缓，低保资源在供需矛盾中实则是一种稀缺资源，不免会引发带有个人利益的局中人的竞争行为，导致基层行政管理中出现信息封闭下的垄断性内部操作。“伪低保户”挤占名额首先是因为存在人员甄别方面的差错，源头就在于基层行政人员。行政人员必须以公共利益为行动的价值取向，必须为维护人民群众的根本利益做出可靠的承诺和行为，但担任公职确实会增强其支配性人格，致使现实情形往往与理想存在差距。行政人员进行低保资源分配时，会不自觉地陷入一种强大的内在困境——在私人利益与公共利益发生冲突时，不可避免地要带入自己的主观欲望、需要、偏好和价值观念。
        我国农村是一个典型的以血缘和地缘为纽带的熟人社会，基层行政人员的私人关系在低保对象的界定和选择上有着举足轻重的影响，关系远近亲疏在很大程度上影响了低保资格的获得。要么利用与基层干部的血缘关系，要么利用利益捆绑关系——需要建立自己的支持系统来保证权力正常运作的基层干部与不符合政策条件但又希望获得低保待遇的村民合谋，各取所需，从而寻求对低保政策的变通。出现这种裙带关系及私下交易的情况有一个重要的原因，即基层干部需要借助本土民间的支持，弥补乡村正式权力资源的日渐萎缩。由此出现了基层行政人员的人格化处理方式——即忽视组织规定和纪律，将个人主观意识和偏好带入政策实施中。此外，成本—收益分析是行政人员必备的一项行政技术，此类考量在低保资源分配中的作用比较明显：首先，基层行政人员对正式权力的约束程序较为清楚，能够将被制裁的可能性置于可控制范围内；其次，部分村民本身的权利意识比较薄弱，对低保政策存在一种“误读”——将政府救助往往看作是一种恩赐，远非是基于权利平等和成员资格而应共享的资源；再次，基层低保工作者的任务繁杂，而待遇低，职业发展空间有限，职业倦怠感较强，导致内部的相互监督作用也不明显；最后，由于农村民主政治建设不均衡，导致一些农村信息公开程度和农民民主参与程度较低，民主意识淡薄。因此，“农村低保制度实践却偏离了制度文本，有着不同于制度文本的运作逻辑，具体体现为：在实际运行过程中，存在基层政府对农村低保制度进行暗箱操作的现象。”
       简言之，低保资源在农村分配过程中，基层行政人员违法成本较低，收益却较为明显。此外，对工作效率的偏好以及成本的约束，导致对申请者的实地考察难以深入，上级部门在信息不完全的情况下批准申请材料的情况较普遍。整个过程的透明程度与公开程度不高，显现出一种依托资源占有而导致差别服务的倾向。在这种情况下，保障弱势群体的目标是再难以整合到基层施政目标中去。事实上，受权力本位观念的影响，基层行政人员的权力缺乏有效监督，在某些情况下存在权力的任性，使得公共利益成为个人利益的附属品甚至是牺牲品。毫不夸张地说，低保申请的各个环节均可能受到行政人员的控制，行政人员在信息足够的基础上代替救助对象作出决策，救助对象在中间任何一个环节的自主性都极其有限。权力与责任相背离，导致贫困群体的正当权利并未受到权力和制度同等程度的保护。
       （二）“伪低保户”的行为选择
       在现代社会，贫困不单是自然现象，“只要一个人生活在法律之下，他的生活条件就不仅取决于自己的努力，而且也取决于社会赋予他什么样的权利。”通过相应制度保障人们的基本权利，对于弱势群体的生活保障具有重要意义。但在我国，为保障群众最基本权益的低保政策却被个体性意向所利用，出现了抢占最少受惠者利益的异化现象。
       低保政策所规定的具体申请办法主要包括“户主申请、基层审查、民政审批、民主公示、资金发放、动态管理”六个步骤。第一个环节是“户主申请”，即户主的自我意愿。但“低保”所带来的实质利益会带来一种竞争关系，如若认识不到位或方法不得当，就容易产生一些不正当的竞争行为，针对这种情况，单从制度和法律层面并不能解释全部问题，还需要基于个人道德的视角来看待这一现象。首先，某些个体主动披上“伪低保户”的身份无视最基本的伦理价值观念，在这种意念的驱使下做出了不正当的行为。“伪低保户”在生产性身份与依赖性身份之间做出抉择，是基于这样一种近似情景：自我欲望和偏好与社会分配正义诉求之间相互制约。这样一种内在的考量活动，旁人无法干涉，只得靠道德自律。但在现实的利益世界里，道德的防护作用存在一定的局限，个人审慎思考的能力已经成为欲望的附属物。具备劳动能力但并不愿意摆脱贫困的“伪低保户”身处被欲望征服的情境中，道德自我根本无法规劝，工具自我更不会面临思想与现实的紧张关系。其次，之所以“伪低保户”敢于这样做，还有一个重要因素，就是有些农民还没有彻底摆脱臣民型文化的影响，存在公共责任意识不足和法制观念薄弱的问题，导致村民对低保政策这一惠民工程中的申请程序、保障标准以及应赋予的权利与义务缺乏有效了解。再者，农村地区的受教育程度总体较低，真正的贫困群体的权利意识薄弱，并不了解社会规则，在缺乏检举揭发方面的权益保障规定以及对基层行政人员的不信任的情况下，致使村民产生畏惧心理而丝毫不敢指涉与自己直接相关的公共事务。此外，农村家庭的权威结构深受我国传统等级文化的影响，导致家庭参与经验明显趋于被动、保守，那么这种家庭参与经验扩展到基层政治参与中的表现必然是被动承受，怯于大胆表达自己的意见。在这种情况下，他们近似于“自我放弃的群体”——这样一个概念或现象并非政策本身对目标群体的划分结果，而是目标群体的主动归化导致的不正常现象。良好的政治参与要求时间、智慧和金钱上的可能性，但这些因素在农村贫困群体中共存的可能性是微小的。
       这样一种自利倾向的选择所带来的结果必然是与最少受惠者的利益冲突：在权利层面，强势权利主体即“伪低保户”挑战着应保群体的社会赋权和成员资格；在发展机会层面，“伪低保户”抢占不应得的社会资源，致使困难群体无法享受到应有的权益保障，更难以实现全面发展。
       三、以共享理念，治理“伪低保”现象的对策建议
       这种分配矛盾源于共同体中的个体需求呈现多样性与差异性特征。解决的根源在于个人能否超越“我意识”，转而形成一种“我们意识”，从而决定了社会资源的共享程度与范围。“分配正义的实现需要诉诸于个人的分配正义德性，其要求是：个人应该充分张扬其道德理性，形成合理的分配正义观念和分配正义感，在参与分配的过程中展现其追求分配正义的道德品质。”总而言之，治理“伪低保”现象既需要建构程序正义，又要培育公共精神。
       （一）程序正义的迫切诉求
       基层行政人员对效率的考虑必须从属于许多其他政治原则之下，包括代表性、责任与透明性等，但相较于制度的权威，行政价值的约束作用往往因人而异。我国的低保制度实行的是属地化管理，在低保对象的甄别与认定以及低保金的发放方面都没有全国统一的标准。因此，基层政府在填补细节方面拥有较大的自主权。但我国农村地区基层法治化程度比较有限，执行与监督方面的设置缺位，导致基层行政人员利用法律漏洞实施违规操作具有现实可能性。因此，为了保证基层分配正义，实现精准扶贫，必须要做到以下几点：
       第一，因地制宜地制定新的具体实施规则即共享的规范，提高违法成本。所共享的规范必须与当地的条件、资源、资金情况相一致，比如在制定具体的申请与审核流程、选取评议指标、制定公示规定和动态管理规则等过程中，需要将消费需求、家庭规模和 53 35947 53 19052 0 0 4329 0 0:00:08 0:00:04 0:00:04 4330 53 35947 53 19052 0 0 3527 0 0:00:10 0:00:05 0:00:05 3527 57 35947 57 20500 0 0 3340 0 0:00:10 0:00:06 0:00:04 4155构、物价指数、参与评议的资格等纳入到低保标准的考虑范围内，并且需要详细规定村民的权利与义务，以及对应的惩罚措施，从而保证规范的制度化和权威性，提高基层违法成本。尤其是在动态管理过程中，需要同当地民政部门合作建立一个基层贫困人口信息库或是及时更新已有的信息库，对当地的低保对象数量、收入情况、享受标准、低保申请与资金发放等进行信息化管理，做到“应报尽保，对情况未得到改善的要及时纳入，对已不符合低保享受资格的要及时剔除”。但是在基层财政有限和专业人员缺乏的情况下，落实这项工程又会陷入一种集体行动的困境，需要上级政府和基层其他部门的通力合作。总之，为提高基层行政人员行为的可靠性，尊重组织规定，纪律约束非常重要。同时必须警惕基层行政人员将坚守这些纪律转换为目的本身。
       第二，落实有效的民主评议工作机制，培养政治上的信任与合作态度。由村党组织成员、村委会成员、党员代表和村民代表组成的民主评议小组想要共享对决策的影响力，就必须正确地使用手中的权力，对所遴选的低保对象负责。一方面，党员代表和村民代表是当地本土文化的重要载体，有助于扭转当前存在的不恰当的思想观念，关键还在于他们对当地贫困情况的了解。这就避免了行政系统内部对评议的垄断，也解决了信任问题和信息供给问题，有助于提升扶贫的精准程度。但道德真空发生的可能性仍需要通过监督和奖惩措施来控制，因为其中某些成员可能没有正式权力，但评议工作确实授予其一定的决定权。因此，民主评议小组成员的结构一定要起到一种相互监督的作用，如地域、年龄、职位、村民认同方面的不同考量等，并且要定期考核和更换，保证制度运行的有序性。接下来的步骤就是进行公示这一外部监督途径，必须对公示的地点与时间以及意见反馈渠道做出详细规定，并做到及时的宣介。这是基层回应性的重要方面，通过公示环节得到的反馈信息也可能填补之前核查时所缺少的信息，同时也可以肯定行政人员工作的公平性与责任性。
       第三，通过对基层行政人员的道德教育和激励，增强程序正义的持续性。行政道德在基层行政人员显得更为必要，只有将公平正义原则作为其行动的基本出发点才能为维护低保政策的正义作出可靠的行动。“伪低保户”的出现即是关涉道德，对合谋的基层干部的道德教育必然十分重要。因此，应该根据当地的文化传统和民俗，积极组织形式多样的定期培训、道德教育活动、官民合作的日常活动等，强化思想上的凝聚力，打破官民之间的沟通壁垒，实现双向互动，树立“公共信托人”的角色，切实让村民感受到公权力对他们自身权利的保护。因此，在提升道德软约束力的同时，应该权衡低保政策的目标和基层行政人员的个人满足，必要的经济和权力的激励必不可少。所以，根据《国务院关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》（国发〔2016〕56号），应该积极落实基层干部队伍激励计划，包括完善工资制度、健全差别化激励机制、明确福利标准和保障范围。此外，在基层行政人员的绩效评估指标中，应该逐步加重贫困群体的评价权重，即获得荣誉、职位升迁与否与贫困群体的工作相关——最直接的体现即是否基于分配正义原则来分配低保资源，从而避免内部评估的垄断性，以便为低保政策在下沉于农村的效果提供更为准确的信息，同时也保障了公民的参与权。
       （二）公共精神的积极培育
       村民本身的惰性和漠不关心，以及传统的管理观念的束缚，导致其在参与政策活动中的表现令人担忧。然而，“政策其实也构成一种教育功能：它们教育公众认识政府的目的以及公民的权利和义务。”在这个过程中，基层行政人员务必要改变以往的消极看法，相信村民的潜在精神通过适当的行政技巧是可以被调动起来的，毕竟，一旦这种公共精神在村民中间萌芽生根，国家运用这种村民内在形成的智慧，才能更好地实现低保政策的惠民作用。因此，在具体操作层面，做到以下几点十分关键：
       第一，基层政府应扮演教育者的角色，提高村民的权利意识。基层政府的领导层应主动将政策的形成过程向村民开放，包括政策意见采纳、政策执行、政策评估等环节。这样既可以减少参与成本，又可以培育村民政治上的智慧，同时也可以在领导层不断深化民主参与的理念。同时，基层低保工作人员要通过集中宣讲低保政策内容和低保政策案例，让村民明白其在低保政策中的权利与义务，让村民切实成为政策实施的直接受惠者和监督者。因此，需要通过组织包括感恩教育在内的形式多样的村集体活动让村民学习“权利义务”，积极弘扬勤劳致富精神，激发村民的积极性主动性和创造性，逐步培养村民对公共事务的浓厚兴趣和参与习惯，遵循公共理性。这样不仅能够提高低保政策的公平性，还有助于增加村民参与政治的经验与积极性。
       第二，建立官民双向互动渠道，提高村民的民主参与能力。这样不仅会让陌生的政治生活逐渐靠近村民，政策目标群体与政策执行人员之间能够就农村低保线、工作规范与制度、评估考核等方面形成良性互动，从而获取可以准确反映村民需求与低保政策实际执行情况的信息；也会让村民了解低保工作的复杂性，增进对行政人员的理解与信任，对低保政策形成更加普遍的认可与支持，从而增强基层政府的执政能力。逐渐地，公共性就会超越个人和家庭，在社会中显现出包容精神，扩大基层的公共空间。但提高村民的民主参与能力也应注意到，只有在与村民自身密切相关、符合村民自身的能力与素质的情况下，才会显示出积极作用。否则，就会产生相反作用——原本不熟悉政治生活的村民自身并不具备政治技巧，当无法胜任某项公共事务时，会造成公共政策方面的错误教育，使得公共精神的培育过程遭到其自身的主动中断。
       第三，引入多方评估机制，确保低保政策实施效果。农村家庭收入呈现多样化和不稳定性，审核难度大。因此，邻里评价、低保户的自查与自评、高校等第三方评估应与基层政府主导的官方评估相结合，促成政策目标群体与困难群体精准对接。从功能上来讲，这种多方评估机制既对基层行政人员与低保户形成监督，更重要的功能是对权益受损者的救助。评估的最终结果需要进行公开，有助于在整个村集体中形成一种软约束和间接性教育，最终通过群体间的口口相传，将权利平等意识广泛传播与落实。为提高贫困群体的权利意识，关键还在于对公权力的有效制约，即其中的社会评估相当于一个民情通，通过接收贫困群体遭受不公平对待的信息，结合网络问政，利用互联网空间的服务与监督平台，形成舆论压力，倒逼基层政府改革。所以，多方评估机制是通过舆论正义来助推实质正义，对行政人员与村民进行再教育，实现基层民主。这样一个诉求与公开讨论过程实则是在培育基层公共精神——这种精神不仅意味着对个人权利的重视与尊重，也意味着对国家法律与政策的尊重。