佳文欣赏 | 山区多元化生态补偿挑战与对策

· 导读 ·

山区是生态系统服务的重要来源。山区为平原区提供了重要的服务，按照保护者受偿，受益者补偿的原则，平原城镇应当向山区进行生态补偿。文章在梳理生态补偿概念和理论的基础上，分析了山区生态补偿面临的长期性、空间异质性、利益关系复杂性等挑战，进而提出了山区生态补偿的基本框架。建议在基本框架下按照分类、分区、分级和分步推进山区的生态补偿实践：(1)按生态服务类型制定生态补偿方案；(2)科学划定补偿范围和分区；(3)设计分等级的补偿标准；(4)制定分步实施计划，对生态补偿方案设置动态调整机制。

本文引用信息

傅斌，徐佩，郭滢蔓.山区多元化生态补偿挑战与对策[J].中国国土资源经济,2019，32（7）:18-24.

引言

山区是生态系统服务的重要来源。全国生态功能区划识别了国家层面重点生态功能区，基本位于各个山区，如东北大小兴安岭水源涵养区，西南的秦巴山地水源涵养区，横断山生物多样性重要区等。这些山区为区域或全国提供了水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性等多种重要生态服务。

山区为平原区提供了重要的服务，按照“保护者受偿，受益者补偿”的原则，平原城镇应当向山区进行生态补偿。国内已在这方面开展了针对性的研究，涉及全国多地山区，例如鲜开林和史瑞针对山西太行山区的贫困问题，研究了山区生态补偿机制。山区生态补偿几乎涵盖了除海洋以外生态补偿的所有领域，其中水资源、矿产、水电和生物多样性是山区提供的最重要的服务。山区生态补偿对于保障国家生态安全、资源安全、维持社会稳定，促进乡村振兴都具有重要意义。但是针对山区的生态补偿仍显不足。本文通过系统梳理已有的生态补偿概念和理论，分析山区生态补偿面临的挑战，提出山区生态补偿的思路和框架。

1 生态补偿理论基础

1.1

概念

有关生态补偿概念的讨论一直是生态补偿领域的热点。随着生态补偿理论和实践的推进，对于生态补偿概念的讨论也不断发展。从生态学、环境科学等自然科学逐步延伸到生态经济学、环境经济学，以及管理科学和法学等多个学科领域。

表1比较了主要的生态补偿概念。主要分为四种类型，其他概念都可以视为这四种的延伸。第一类是最初的生态补偿概念，即对受损生态系统的修复措施。如张诚谦提出生态补偿就是从利用资源所得到的经济收益中提取部分资金，并以物质或能量的方式归还生态系统，以维持生态系统的动态平衡。邹振扬等认为开发建设项目导致了植被的破坏，需要按绿量当量恢复开发损失的植被。随着研究的深入，这种纯生态学的定义已经不能满足生态补偿实践的需求，很多研究者都提出了生态补偿费用的问题。例如，余新晓提出以水土保持生态效益补偿费的形式开展生态环境性服务收费, 用于支付水土保持工作者的收入、实施和管护水土保持技术措施的费用、积累基金等。苏志尧、陈北光提出对公益林按森林管护的投入和可以作为商品林出售的机会成本进行补偿。在这之后，生态补偿逐步被视为一种经济手段或者环境经济制度，用于解决生态保护的外部性问题。例如，毛显强等提出通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿), 提高该行为的成本（或收益）， 从而激励损害（或保护）行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性）, 达到保护资源的目的。而由李文华院士带领的中国生态补偿机制与政策研究组于2007年明确提出生态补偿是一种公共制度，主要根据生态系统服务价值、付出的成本来协调利益相关者之间的利益冲突，手段包括政府和市场两种手段，目的是保护生态环境，促进人与自然和谐发展。尽管这类生态补偿概念被广泛接受，与国际通用的生态付费更为接近，但是在实践中还是存在很多困难，包括成本和价值的准确核算、补偿标准的合理性等。因此，在实践中，以生态保护奖励的形式更为实用。代表性的有草原保护生态奖补和流域跨界断面水质补偿。

1.2

生态补偿理论

生态补偿的理论基础主要包括生态系统价值理论、外部性理论及公共产品与公共资源理论和博弈论。生态系统服务价值理论从自然科学与社会科学的关系角度分析了生态系统服务的价值构成，明确了生态价值可以实现；外部性理论和公共产品理论强调了生态系统服务的公共物品特征，以及市场失灵条件下的外部性，奠定了生态补偿的基础；博弈论则从利益相关者的角度讨论了如何构建生态补偿机制。

1.2.1 生态价值理论

生态价值理论认为生态系统服务是人类从生态系统获得的惠益，因此，人类社会需要通过生态补偿保证生态系统的健康，并持续提供生态系统服务。Costanza等1997年在Nature上发表了著名的论文，指出全球的生态系统服务价值平均每年为33万亿美元，约为当年全球GDP的1.8倍，引起了全球的广泛关注，随后，美国、英国、中国等国家都开展了国家尺度的生态系统服务评估。尽管社会对评估结果的争议不断，但是生态系统服务的巨大价值已经得到普遍承认。

1.2.2 公共物品理论

公共物品是生态系统服务最重要的特征之一，也是开展生态补偿的主要依据。公共物品有两个最基本的性质：非竞争性和非排他性。生态环境属于典型的公共物品。公共物品产生的外部性可以用庇古税或科斯理论进行内部化。庇古理论认为，外部性导致的市场失灵，必须依靠外部力量，主要是政府干预加以解决。关键在于构建出合理有效的外部性内部化机制。而科斯理论认为外部性的产生源于产权的模糊，如果清晰界定生态环境保护的产权制度，使得环境权益可以自由交易，同样能创造市场，实现外部性内部化。

1.2.3 博弈论

博弈论是生态补偿实践中常用的理论依据。博弈论假设人具有理性，利益相关方采取各种策略实现对冲突的解决，达到合作的目的。我国目前的生态补偿政策由于缺乏明确的法律法规依据，利益主体之间的矛盾较为突出，上下游地方政府出于自身利益需求，产生各种博弈。基于博弈理论，不仅可以明确保护主体、受益主体之间的关系，还可以识别关键环节，促成生态补偿的实施。

2 山区生态补偿面临的挑战

2.1

生态补偿的长期性

尽管山区生态补偿的研究取得一定进展，开展了多种生态补偿实践，但是山区生态补偿仍然面临较多困难，解决起来任重道远。首先是山区补偿的主体分散，为实施补偿造成困难。山区的地广人稀，对于开展保护和发展都是不利因素。此外，山区居民对生态补偿的认识也存在不足。虽然一些研究表明，山区农户对于生态补偿政策的满意度较高，但这仅体现了生态补偿的一个方面。农户并未在生态补偿中发挥重要的参与作用。这样并不能对山区生态保护形成有力的支撑。徐建英等认为生态补偿需要权衡四种关系，即生态系统服务权衡、监测成本与交易成本权衡、公平与效率的权衡以及服务供给与减贫的权衡。这四种关系在山区生态补偿中都存在，并且较为典型。特别是监测成本和交易成本在山区受到环境限制而不易控制，为实施生态补偿造成困难。

2.2

国土空间的异质性

山区的高度空间异质性产生了不同的生态系统服务，形成差异化的供需关系。因此，山区生态补偿需要针对不同空间，主要是保护地的区别。山区最重要的保护地首先是自然保护区，有关这方面的探索较多。其次，我国正在建立以国家公园为主体的自然保护体系，如何针对国家公园开展生态补偿，也需要有相应的研究。罗丹丹从利益相关者的角度探讨了大熊猫国家公园的生态补偿。除国家公园以外，目前推进较快的是生态红线制度，其包括的保护空间更多，更为分散，与保护地周边的关系更为密切，因此生态红线区的生态补偿也是山区面临的重要问题。彭娇婷认为划定生态红线区域是我国生态文明建设的重要改革措施,为了使生态红线区的生态保护和改善环境功能得到持续发挥,必须要调动生态红线区保护和建设的积极性,建立生态红线区综合性生态补偿机制。

传统的自然保护主要针对生物多样性，而2008年以来，重点生态功能区制度的实施强化了对生态系统服务的保护。并以中央财政转移支付的形式对国家级生态功能区进行了生态补偿，其理论基础、实施效果、支付标准等方面受到了更多的研究者关注。重点生态功能区实际是主体功能区下的禁止开发区和限制开发区。针对不同主体功能区之间的生态补偿也引起了研究关注。如张宏艳等提出主体功能区之间的横向补偿，徐筱越等提出均等化财政转移支付。余波从云南省作为首批国家主体功能区建设示范省区视角,探索合理与完善的新型区域生态补偿机制，建议生态补偿主要资金从5个渠道获取：①从国家开征的资源税收入中,按一定比例划拨专项生态补偿资金；②资源有偿使用费；③生态惩罚性收入；④土地出让金；⑤拟开征生态资源补偿费。

除国家自然保护制度下划分的国土空间以外，在生态补偿实施过程中，还需要考虑补偿效率问题，特别是山区尤为重要。因此，有研究者提出补偿优先区的概念，主要出发点是生态补偿资金的巨大需求与现有支付能力之间的不匹配，这与保护成本的空间差异有关。

此外，由于山区与平原地区在空间上的分离，生态系统服务的利用需要经过供给、传输和利用三个环节，因此生态补偿需要明确传输过程中不同国土空间发挥的作用，进而针对不同区域开展生态补偿。最为典型的是城市水源地的生态补偿，很多城市将补偿重点放在水源地保护区，但是这些区域实际并不是水源涵养服务提供的区域，而真正提供水源的区域是上游流域，但是并未得到足够的补偿。

2.3

利益关系的复杂性

山区有丰富的资源，提供了多样的生态产品，加上国土空间面积大，故存在多种利益主体。由于历史的原因，山区的生态服务产权并不清晰，因此许多重要的服务并未得到足够补偿。最为典型的是水电和矿产开发。这是山区特有的资源，也是支撑城市发展的重要物质基础。

水电开发生态补偿, 是水电及相关产业对社会和环境本身的一种补偿, 即水电开发者和受益者支付一定的费用, 用于流域生态环境的修复。水电开发的生态补偿是整个生态补偿的有机组成部分，与整个生态补偿机制是部分和整体的关系。长江上游地区水能丰富，水电开发强度大，针对水电开发进行专项生态补偿尤为重要。一些研究者针对水电开发的生态补偿进行了探讨。水电开发涉及的利益群体包括当地政府、当地居民、水电开发企业、电力公司等。而主要的补偿焦点包括移民问题和河流生态流量。矿产开发与水电开发有相似也有不同，相似性在于二者都是山区重要的资源，都有当地的利益群体和受损群体；不同在于水电开发的影响范围更大，特别是大中型电站带来的移民问题是影响水电开发的重要因素，而矿产开发的影响虽然集中在局部，但是容易产生较高的生态环境风险。

3 山区多元化生态补偿政策建议

3.1

总体框架

山区生态补偿具有丰富的内涵，包括多主体、多服务、多空间、多标准和多方式。首先多服务来自多样的生态系统；其次，服务具有空间差异，而不同群体的权属产生了多空间，多空间产生多标准，同时又涉及生态系统完整性，以及空间相关；既然是公共服务，必然涉及多个利益主体，最后，这些方面汇总产生多模式。基于上述考虑，本研究提出了山区生态补偿的基本框架，需要综合考虑类型多样性、空间差异性和方式的多元化，如图1所示。

图1 山区多元化生态补偿基本框架

3.2

实施建议

针对山区生态补偿面临的迫切需求，以及存在的巨大挑战，笔者认为，应该在基本框架下按照分类、分区、分级和分步推进山区的生态补偿实践。

3.2.1 针对不同的保护目标制定生态补偿方案

3.2.2 进行补偿范围分区

3.2.3 设计分等级的补偿标准

3.2.4 构建生态补偿方案动态调整机制

4 结论

山区是生态补偿的重点区域，研究和实践很多需要针对山区的特点开展。本文通过分析和梳理山区生态补偿的现状，以及相关的理论基础，发现山区生态补偿面临过程长期性、空间差异性、利益关系复杂性等问题。针对这些问题提出了山区生态补偿的基本框架，包括多样生态系统类型，多重生态系统服务，多利益主体，多级补偿标准和多元补偿方式，并提出了四分法的实施建议。

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