张海波｜应急管理的全过程均衡：一个新议题
作者：张海波，南京大学政府管理学院教授、博士生导师，南京大学社会风险与公共危机管理研究中心研究员
原文刊发：《中国行政管理》2020年第3期
[摘 要] 如何实现全过程均衡是当前中国应急管理实践亟待解决的新问题。以《突发事件应对法》为参照的实践回顾显示：中国应急管理的全过程机制存在的主要问题是不均衡，具体有五大表现：一是忽视风险预防与减缓；二是削弱监测的动态性、持续性与跨阶段特征；三是割裂预警与其他响应机制的衔接关系；四是低估社交媒体条件下的舆情回应；五是缺乏有效的学习机制。既有的理论研究虽然厘清了应急管理全过程机制的构成与运行，但均未特别强调全过程的均衡。面向中国实践，兼顾理论知识的积累与沉淀，中国应急管理的全过程均衡可同时强调准备、预防、减缓、响应、恢复、学习6项分阶段机制和监测1项跨阶段机制。这一“6+1”理论框架可为公共卫生应急管理体系“补短板”、应急管理“促整合”和应急管理体系和能力现代化“强基础”提供一种共同的知识基础。
[关键词] 应急管理；应急管理过程；全过程管理；中国实践
一、中国应急管理全过程均衡的实践需求与理论价值
关于应急管理全过程均衡的研究是当前中国应急管理研究的关键议题之一，也是一个新议题。相比于此前理论研究强调的“预防重于响应”，“全过程均衡”在理念上更进一步：应急管理的每一个阶段都需要强调、都不能忽视。这是因为，应急管理是复杂适应系统（Complex Adaptive Systems，简称CAS），追求集体效能最大化；［1］应急管理全过程任何一个关键阶段的缺失或弱化都可能导致应急管理实践的重大失败，造成不可逆转的人员伤亡、财产损失或社会失序。因此，应急管理对全过程均衡的要求更敏感、需求更强烈。虽然全过程均衡的理念具有广泛的适用性，但应急管理强调全过程均衡具有独特的意义。
从中国应急管理实践的现实需求来看，当务之急就是解决应急管理全过程不均衡的问题。2003年“非典”之后，中国启动以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为核心的综合应急管理体系建设。［2］经过十几年时间的发展，综合应急管理体系建设既取得显著的进展，凡发生突发事件必有应急响应，必要时举国参与、全民动员；也存在重大的缺陷，凡发生突发事件仅有应急响应，无论是事前的风险防范，还是事后的危机学习，实际效果都不理想。［3］即便是在整体上作为“强项”的应急响应，其内部过程也不均衡。可以说，应急管理全过程的不均衡是过去十余年中国应急管理体系和能力建设最被诟病的短板。
对应急管理全过程的均衡进行研究也是一项基础性、长期性工作。作为应急管理工作目标的“安全”具有双重性，其既是一个客观结果，也是一种价值选择。在多种价值选择存在资源（包括注意力资源）竞争关系的约束条件下，政府和公众对于“安全”的价值选择呈现“边际收益递减”效应：当安全匮乏时，政府和公众对安全的需求凸显；一旦安全需求得到满足，其重要性开始下降。［4］这就意味着：在突发事件发生之后，“安全”作为最优先的价值选择虽然在短期内容易获得政府和公众的共识；但随着时间的推移，无论是政府对安全工作的重视程度，还是公众对安全需要的关注程度，都不可避免地下降；最终导致事后的危机学习和事前的风险防范都因缺乏共识而面临难以持续的挑战。这是应急管理全过程运行的一般规律，也是应急管理实践必须觉察和适应的约束条件。
中国共产党十九大以来，中央政府大力推进应急管理全过程的均衡发展，采取了一系列针对性强的战略举措：一是防范化解重大风险攻坚战，从防范化解系统性金融风险扩展至防范化解重大公共安全风险，强调风险防范的底线思维和与之配套的制度建设；［5］二是成立应急管理部，通过机构合并与职能重设，推动自然灾害和事故灾难的全过程管理；［6］三是中央政治局第十九次集体学习，提出推进应急管理体系与能力现代化的战略目标，赋予应急管理工作全局地位，既坚持强调从源头化解重大安全风险，也首次要求建立健全涵盖重大自然灾害和安全事故的调查评估制度，推动应急管理向危机学习延伸；［7］四是中央全面深化改革委员会第十二次会议，提出完善重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系“补短板、堵漏洞、强弱项”等要求。［8］
与之相应，中国应急管理的理论研究需要关注面向中国实践的应急管理全过程均衡。回归中国实践，这是中国公共管理研究正在经历的范式转型，［9］应急管理研究是面向风险社会的知识生产，［10］在这一范式转型中走在前列。作为以现实需求为导向的新兴跨学科交叉领域，中国的应急管理研究从一诞生起就具有极强的实践性。对于中国应急管理全过程均衡的研究首先要延续这一优良传统。
与此同时，对于中国应急管理全过程均衡的研究还需注重理论积累与知识沉淀，加强与既有理论的对话，以避免知识生产的简单重复、短效性、碎片化。经过近20年时间的发展，对于中国应急管理全过程均衡的研究已经具备从实践中发现新知的条件，有基础转向理论积累与知识沉淀。
在一定程度上，中国的应急管理研究低估了基础理论的重要性。应急管理是复杂适应系统，追求集体效能最大化，［11］不仅要在体制上强调多主体协同，也要在机制上强调全过程均衡。多主体协同、全过程均衡都是应急管理实践的“底层”——共同的知识基础（common knowledge base）；否则，就难以形成集体行动，也不可能有集体效能的最大化。共同的知识基础的主要形式是可普遍适用且被广泛接受的理论。就此而言，中国的应急管理研究还要加强基础理论探索。［12］对于中国应急管理全过程均衡的研究也是如此。
二、中国应急管理实践中的全过程管理
2003年“非典”之后，中国开始发展同时面向自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的综合应急管理体系。2018年应急管理部成立之后，综合应急管理出现广义与狭义之分：前者涵盖了由卫生部门牵头负责的公共卫生事件应急管理、由公安部门牵头负责的社会安全事件应急管理、由环保部门牵头负责的生态环境类突发事件应急管理；后者仅指由应急管理部统筹负责的自然灾害和事故灾难管理。由此，“一案三制”综合应急管理体系至少“一分为四”。
2007年发布的《突发事件应对法》对广义综合应急管理的全过程进行了明确的界定，强调四个阶段：预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建。在过去十余年的实践中，这四个阶段进展不一，遭遇的问题各有差异，需详加分析。
1.预防与应急准备
《突发事件应对法》对预防与应急准备阶段的规定有20项，主要涉及应急预案体系、城乡规划、风险调查与评估、应急管理培训、应急救援队伍、应急知识宣教、应急物资储备、应急通讯保障、应急资金保障、应急科研与人才培养。从文本看，《突发事件应对法》对应急准备的重视程度远高于预防：关于应急准备的条款有16项，关于预防的条款仅有4项。实际进展也是如此，应急预案体系建设和应急管理培训得到重视，相比于2003年“非典”前，这两项工作都取得了一定的进展。其中，应急预案体系先后进行两轮大规模的编制或修订：第一轮是在2003年“非典”之后，按照“立法滞后、预案先行”和“横向到边、纵向到底”的原则，全国迅速制定了几百万件预案，［13］虽然大部分预案存在针对性不强、操作性不足等问题，但地震、台风、危化品事故应急预案在多次实践中逐步得到改进；第二轮开始于2018年应急管理部成立之后，北京、广东、江苏、浙江等地已经进展到区一级政府。在应急管理培训上，国家行政学院建立了应急管理培训中心，为高级别官员提供专门的培训；中组部授权的13家高校培训基地也承接了大量的培训任务；部分拥有MPA项目的高校将应急管理纳入课程教学体系，一些高校已经建立或正在筹建应急管理学院。［14］
《突发事件应对法》关于风险调查与评估的规定分不同主体进行表述，涉及各级地方人民政府、企事业单位和矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储运和使用单位。从文本看，《突发事件应对法》对预防的规定非常薄弱，将预防缩小为风险调查与评估，且对风险调查与评估的表述非常简略。实际的进展更是困难重重，多是在重大事故灾难发生之后采取短期性、运动式隐患排查，缺乏长效治理机制。2019年3月19日“响水化工园爆炸事故”之后，国务院安委会对江苏开展为期一年的安全生产专项督导，主要目的就是破除“运动式整顿”的弊端，探索长效治理机制。［15］相比之下，随着社会治理网格化机制在全国范围内的广泛推行和切实投入，社会安全事件的预防取得显著的进展。
对比“总体国家安全观”“防范化解重大风险攻坚战”“应急管理体系和能力现代化”和“公共卫生应急体系补短板”等一系列国家战略对风险预防的重视和强调，《突发事件应对法》对预防与应急准备的规定远不能满足要求，尤其是对预防阶段的规定，亟待丰富和拓展。需要特别指出的是，将预防与应急准备作为同一个阶段并不合适，既掩盖了预防的重要性，也或多或少影响了应急准备的充分性。
2.监测与预警
《突发事件应对法》对监测与预警阶段的规定有11项，主要涉及突发事件信息系统、突发事件信息报告、突发事件监测和突发事件预警。从文本看，其中最受重视的是突发事件信息报告和突发事件预警，占据大部分篇幅。从实践来看也是如此，在分级响应的原则下，逐级报告和必要情况下越级报告基本形成制度，部分领域瞒报、谎报和迟报突发事件信息的行为有所减少。气象灾害的预警已经比较成熟，截至2019年3月，全国通过国家预警发布系统共同发布预警信息105.2万条，其中气象预警信息103.4万条，占预警发布总数的98.3%；非气象预警信息1.8万条，占1.7%。①雾霾天气预警和地震灾害预警也都在探索中前行。（① 数据来源：国家预警中心内部资料。）
至于全国统一的突发事件信息系统，到目前为止尚未实现。突发事件监测在总体上仍然比较薄弱，但大数据和人脸识别技术的广泛应用，使得社会安全类事件的监测能力显著提高。此外，2019年响水化工园爆炸事故之后，危险源普查和监测等基础工作推进的力度加大，例如，江苏省南京市应急管理局推出的“181”信息化平台初步具备对危化品企业重大危险源进行动态监测的能力。②此次新冠肺炎疫情的应急响应也已经使用大数据技术协助监测人群扩散的轨迹和范围，对传统的流行病学调查方法形成了补充。［16］（② “181”是指：1个平台，一屏览全域应急管理综合监管平台；8个系统，包括风险防控网格化系统、预测预警智能化系统、应急预案数字化系统、指挥调度可视化系统、处置资源共享化系统、监管执法规范化系统、考核评估数据化系统和信息交互融合化系统；以及一个一站式终端。）
从总体上看，强调监测和预警已经成为中国应急管理实践的一大特色，其背后是大数据技术在社会治理领域的广泛应用，可视为中国社会治理经验的政策扩散。从实践来看，监测与预警极为重要；但能否单独作为一个阶段，或监测与预警是否应被划入同一个阶段，这是值得深入讨论的问题。例如，《突发事件应对法》规定：在发布三、四级预警之后，第一项工作是启动应急预案；在发布一、二级预警之后，责令应急救援队伍进入待命状态。不难看出，预警发布后，无论何种级别的突发事件，都要启动响应预案，也就是说实际上已经进入应急响应阶段。预警不是预报（如台风预报），也不是速报（如地震速报），一旦发出预警，就必须响应，即便事后显示预警发错了，政府也至少需要与公众沟通，回应社会关切。换言之，预警就是响应，将预警与响应分置于两个阶段，阻滞了预警与其他响应机制之间的快速衔接。至于监测，既隶属于应急准备阶段，也隶属于应急响应阶段，甚至需要贯穿应急管理全过程。一方面，随着大数据技术的普及，监测常态化，已成为应急准备的主要机制之一；另一方面，启动应急响应之后，监测还需要持续进行，这也是一种响应机制。例如，在地震应急管理的响应阶段，次生灾害防治就离不开对易灾点的监测。又如，此次新冠肺炎疫情的应急响应，舆情和社会心态监测至关重要。
3.应急处置与救援
《突发事件应对法》对应急处置与救援阶段的规定有10项，主要涉及应急处置措施、应急物资征用与运输、突发事件信息发布、社会协同。从文本看，其中最受重视的是应急处置措施和社会协同，前者包括针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的支持性措施和针对社会安全事件的限制性措施，后者明确了基层组织、企事业单位和公民个体的责任和义务。从实际进展看，应急响应的功能模块已经明显超出《突发事件应对法》第四十九条规定的支持性措施的范围。例如，2008年“汶川地震”之后，云南省经过修订的地震应急预案规定了12项响应急响应功能：综合协调、抢险救援、群众生活保障、医疗救治防疫、基础设施保障和生产恢复、次生灾害处置防范、治安维护、监测和损失评估、新闻宣传、涉外事务、救灾捐赠和资金筹措、监督督察。［17］其中，救灾捐赠和资金筹措、监督督察是根据实际需要新增的功能模块。
更显著的进展来自于信息发布。在社交媒体条件下，对网络舆情的回应已经成为应急响应的重要内容，因舆情回应不及时、不充分、不透明导致应急响应遭受公众质疑的事例多有发生。例如，2011年“甬温线动车事故”和2015年“天津港危化品爆炸事故”的“应急失灵”在很大程度上都是舆情回应的失灵。［18］即便是自然灾害的应急响应，舆情回应也存在不少问题。在社交媒体条件下，应急响应需同时遵循制度逻辑与关系逻辑，前者要求按法定规则采取有效措施，后者要求积极回应公众诉求，二者缺一不可。然而，《突发事件应对法》对信息发布的文本表述仅有50余字，尤为薄弱。
在文本上，“应急处置与救援”这一表述值得商榷。第一，从时序上看，应急救援应该置于应急处置之前。《突发事件应对法》规定的支持性措施的第一项就是组织营救和救治受害人员。第二，如果不考虑时序，应急救援只是应急响应众多功能模块其中一个，平行于其他功能模块，如果应急救援需要单独强调，其他功能模块也需要单独强调。第三，应急处置的内涵不清晰，缺乏明确所指且字面含义过于狭窄，如果扩展应急处置的内涵，则应急处置涵盖有效救援，只用“应急处置”的表述即可，无需附加“救援”。更为重要的是，“应急处置和救援”的表述仅体现了部分制度逻辑，忽视了关系逻辑，未能涵盖在社交媒体条件下作为应急响应重要内容的舆情回应。
4.事后恢复与重建
《突发事件应对法》对事后恢复与重建的规定有5项，涉及应急解除、损失评估与物理恢复、重建支持、经验教训总结与改进。从文本看，这一部分较为简略，尤其是第六十二条关于经验教训总结与改进的表述，文本篇幅仅有50余字，也很薄弱。
事后恢复与重建阶段的实际进展也超出了《突发事件应对法》的文本规定。在自然灾害的恢复与重建中，“汶川地震”灾后实现了快速物理恢复与长期社会恢复的兼顾，［19］其中发挥关键作用的“对口支援”政策在这一部分的文本表述中没有体现。在事故灾难的恢复与重建中，自2011年“甬温线动车事故”之后，事故调查报告变得详细且向社会公开，在经验教训总结和学习改进上虽有所进步，但与公众期待相比仍有较大差距，需要给予特别的重视。
在文本上，“恢复与重建”这一表述也值得商榷。多数理论认为：即便就自然灾害而言，“恢复”也涵盖了重建；［20］因此，“恢复”无需附加“重建”的表述。此外，“重建”的表述主要指物理重建，并不适用于全部四类突发事件，尤其不适用于公共卫生事件和社会安全事件。
综合来看，《突发事件应对法》无论对风险的预防，还是对危机的学习，都存在很大的提升空间。当然，以上只是基于《突发事件应对法》的分析，还有一些专门法也涉及应急管理的全过程机制，限于篇幅，这里不再做进一步分析。
需要特别申明的是，上述分析并非质疑《突发事件应对法》，而是以《突发事件应对法》作为参照标准分析广义综合应急管理实践的实际进展和需求。可以理解的是，《突发事件应对法》尝试涵盖四大类突发事件的全过程管理，只能聚焦于四大类突发事件的共性，因此不可避免地高度抽象。此外，《突发事件应对法》立法时间相对较短，基础理论研究薄弱，这些都是重要的客观原因；新兴风险的不断生成、信息技术的飞速发展，这些都很难提前预见；对极端风险预想不足，对市场和社会主体容纳不够，这些都受制于其作为行政法的定位。
三、应急管理全过程机制的理论积累与知识沉淀
虽然关于应急管理全过程机制的研究可以追溯至20世纪70年代的公共行政研究［21］，但对其进行梳理必须基于多学科、跨学科视角，而不能局限于公共行政单一学科领域。这是因为，在强烈的现实需求的驱动下，不管来自于哪一个学科的知识，只要对满足现实需求有帮助，都可“为我所用”。正是在这种意义上，应急管理强调多学科交叉与跨学科整合。
以易于表述的方式，本文初步梳理出六类、十一种已经得到一定积累和沉淀的理论知识。
一是“两阶段论”。在推动危机管理实践的基础上，薛澜、周玲等主张将“关口前移”，发展风险管理，从而将应急管理划分为风险管理和危机管理两个大的阶段。［22］
二是“三阶段论”。童星、张海波在提出“风险—灾害—危机”连续统的基础上，将应急管理向前延伸至风险管理、向后扩展至危机管理，从而将应急管理全过程划分为三个阶段。［23］努纳梅克（Jay Nunamaker）将应急管理全过程划分为危机前、危机中、危机后三个阶段。［24］
三是“四阶段论”。美国州长协会（National Governors’ Association，简称NGA）将应急管理全过程划分为减缓（mitigation）、准备（preparedness）、响应（response）、恢复（recovery）四个阶段。［25］希斯（Robert Heath）将危机管理全过程划分为减少（reduction）、准备（readiness）、反应（response）、恢复（recovery）四个阶段，并据此提出“4R”理论。［26］
四是“五阶段论”。2001年“9.11”事件之后，美国国土安全部（Department of Homeland Security，简称DHS）将NGA提出的四阶段修改为五阶段：准备、预防、保护、响应、恢复。［27］米托罗夫（Ian Mitroff）将危机管理全过程划分为信号侦测、监测与预防、损害控制、恢复、学习五个阶段。［28］
五是“六结论段”。奥古斯汀（Norman R. Augustine）将危机管理全过程划分为六个阶段：避免危机、准备管理危机、察觉危机、抑制危机、解决危机、从危机中获利。［29］
六是“七阶段论”。伯恩（Arjen Boin）将危机管理全过程划分为七个阶段：早期侦测、态势感知、作出关键决策、危机协调、解释、绩效问责、教训汲取。［30］
此外，芬克（Steven Fink）通过类比将危机演化过程划分为四个阶段：征兆期（prodromal）、爆发期（breakout）、延续期（chronic）、痊愈期（resolution）。［31］特纳（Barry Turner）将灾难演化过程划分为六个阶段：观念上的正常状态（notionally normal starting point），此时缺乏预见性；孵化时期（incubation period），各种与认识、规则、制度不相符合但未被意识到的事件不断累积；诱发事件（precipitating event）；肇始（onset），警觉失败的直接效果显现；救援与补救（rescue and salvage）；文化的充分调整（full cultural readjustment）。［32］这两种理论虽然都未直接明确应急管理的全过程，但都可做引申，因此也将其分别归入“四阶段论”和“六阶段论”。
同样面向中国实践，薛澜、周玲提出的“两阶段论”与童星、张海波提出的“三阶段论”基本一致，都认为应急管理全过程应该扩展。①（① 按照《突发事件应对法》的规定，应急管理部分涵盖了风险管理和危机管理。但从实践来看，应急管理主要局限于应急响应。因此，这两种理论都认为应急管理应该扩展。）
NGA的“四阶段论”和DHS的“五阶段论”都直接影响了美国的应急管理实践，可为中国提供重要的参照。然而，NGA的“四阶段论”也有缺陷，尤其是作为全过程起始阶段的“减缓”，主要用于自然灾害管理，即尽量减轻脆弱性（包括物理脆弱性和社会脆弱性）。“减缓”作为应急管理的一项过程机制在思想源头上可追溯至美国“自然灾害管理之父”怀特（Gilbert White）。在其博士论文中，怀特提出洪水管理的“适应”思想，即自然灾害虽不能预防但可尽量减轻损失，这对美国的自然灾害管理实践产生了重要影响。DHS的“五阶段论”是对NGA的“四阶段论”的修订和发展，以适应“9.11”事件之后“反恐”的需要。相比于NGA的“四阶段论”，DHS的“五阶段论”有三个变化：一是删除“减缓”；二是增加“预防”和“保护”；三是将“准备”前置为第一阶段。前两个变化的逻辑在于：“减缓”主要针对自然灾害；“预防”主要针对人为灾难，“保护”主要针对关键基础设施，这两者都旨在强化“反恐”。［33］至于第三个变化，很可能是受到“韧性”（resilience）理论的影响：不管恐怖主义袭击能否有效预防，应急准备都必不可少，都是最优先的工作。
其他理论也各有适用场景。努纳梅克的“三阶段论”主要适用于应急管理信息系统的设计。希斯的“四阶段论”与NGA的“四阶段论”类似，不同的是，“reduction”所表述的“减少”更具有一般性，并不仅针对自然灾害。希斯的“四阶段论”不仅面向政府管理者，也面向企业管理者。芬克的“四阶段论”较为直观，但其影响主要在商业领域。米托罗夫的“五阶段论”、奥古斯丁的“六阶段论”、特纳的“六阶段论”和伯恩的“七阶段论”的共性之处在于：都强调“学习”机制且将其单独作为一个阶段。四者的不同之处在于：米托罗夫的理论强调信息流动，这对当前大数据环境下的应急管理实践有借鉴意义；奥古斯汀的理论强调组织对危机的及时感知，这也是当前应急管理实践中的难点之一；特纳的“六阶段论”强调组织文化建设，这被认为是灾难防范的根本之道；伯恩的“七阶段论”强调绩效问责的重要性，可为开展自然灾害和安全事故调查评估提供启示。此外，米托罗夫和特纳的理论主要面向工业企业，对事故灾难的应急管理更具解释力；奥古斯汀的理论主要面向商业企业，更强调市场环境快速变化所导致的不确定性的挑战；伯恩的理论主要面向政府，与政治和行政体系的契合度更高。
综合来看，上述理论研究为认知应急管理全过程机制的构成和运行提供了理论积累和知识沉淀，部分理论虽然也强调全过程的均衡，但并非面向中国实践，还需进行吸收和转化。有些理论虽然面向中国实践，但对应急管理全过程的描述尚不够细致，可进一步发展。
四、中国应急管理全过程均衡的理论框架
面向中国实践发展应急管理全过程均衡的理论框架，重在解决实践中的现实问题。仍以《突发事件应对法》为参照标准，中国应急管理的全过程均衡需要重点满足五大需求：第一，强调风险预防和减缓，并为其提供有力的制度保障；第二，考虑监测的动态性、持续性与跨阶段特征，在多个阶段强化监测；第三，促进预警和其他响应机制之间的快速衔接，尽量减少响应滞后；第四，高度重视社交媒体条件下的舆情回应，将其作为应急响应的重要内容；第五，组织有效的危机学习，为科学调查、系统反思和持续改进提供有力的制度保障。
理论知识的积累和沉淀需要明确对话的对象。在此前的研究中，笔者提出过基于中国问题的应急管理“三阶段论”。［34］在自此基础上，还可吸收的理论积累和知识沉淀主要包括：NGA的“四阶段论”和DHS的“五阶段论”，前者强调针对自然灾害的减缓，后者强调面向“反恐”的预防；米托罗夫的“五阶段论”、奥古斯丁的“六阶段论”、特纳的“六阶段论”和伯恩的“七阶段论”，他们共同的启示在于将学习作为一个独立的关键阶段。
综合上述考虑，本文初步提出一个“6+1”模型，包括准备、预防、减缓、响应、恢复、学习6项分阶段机制（见图1）和监测1项跨阶段机制。相比于笔者此前提出的“三阶段论”，本文的“6+1”理论框架对全过程均衡进行了细化：应急管理细化为准备和响应，风险管理细化为预防和减缓，危机管理细化为恢复和学习。在下一步的研究中，这7项过程机制还可进一步细化。
（1） 准备。按照贝克（Ulrich Beck）和吉登斯（Anthony Giddens）的观点，在风险社会的背景下，由于技术进步和制度创新造成的新兴风险层出不穷，防不胜防。［35］此外，人类的认知能力是有限的，大量的风险尚未被认知，也并非所有的已知风险都能预防，做好应急准备是“以不变应万变”。因此，应急准备需前置为第一阶段。
（2）预防。对于已知风险，“防患于未然”都是第一原则，尤其是对由于人为因素造成的已知风险，在理论上都可以通过消除人为因素进行预防，即便这在实践中很难做到。风险预防包括识别、分析、评估、管理等内部过程。需要特别指出的是，在风险社会背景下，不存在“零风险”，也没有“绝对的安全”，更要尽力避免陷入拉什（Schott Lash）所说的技术资本主义的“悖论”：“为消除小的风险而引发更大的风险”［36］。
（3）减缓。并非任何已知风险都能有效预防，对于那些难以有效预防或者即便预防也仍有可能发生的风险，需要提前采取风险沟通、管制措施以提升公众防护的依从性、科学性、有效性，减少风险爆发造成的损失。在风险社会，不仅吉登斯所说的人造风险（manufactured risk）占据主导地位，公众应对风险的行为也成为风险的后果，因此，以减轻脆弱性为核心的减缓不仅适用于自然灾害，也可适用于其他类型的突发事件。
（4）响应。在采取了预防和减缓措施之后，如果风险仍然爆发，这就需要及时发布预警，迅速采取有效措施，以尽快控制事态、减少人员伤亡和财产损失、维护社会秩序；同时，开展舆情沟通，回应社会关切。预警就是响应且是响应的第一程序，这一点需要予以特别强调。
（5）恢复。在应急响应结束之后，应急管理进入恢复阶段，兼顾物理恢复、社会恢复和心理恢复。恢复有必要单独作为一个阶段，以强化应急响应降级和结束程序，避免应急状态的滥用或不当延长。社会恢复和心理恢复分别关注公共福利与个体健康，这两者都是现代文明的重要指征，也都是应急管理现代化的重要维度，应予以明确并制度化。
（6）学习。通过科学、全面、深入的调查，针对准备、预防、减缓、响应和恢复各阶段存在的不足进行系统性反思和改进，对各阶段行之有效的策略进行总结与扩散。将学习单独作为一个阶段，旨在强调学习的重要性。学习衔接恢复与准备两个关键阶段，有助于实现应急管理全过程的闭环运转和动态循环。学习阶段既可与恢复阶段同步展开，也可根据实际需要比恢复阶段延续更长的时间，不能急于开始、草草结束。“前事不忘，后事之师”，从危机中学习是中国传统文化强调的重要智慧之一，传承久远，众人皆知，深入人心，我们完全有理由也非常有必要做好，以满足人民群众日益增长的安全需要。就此次新冠肺炎疫情而言，国家既然以战时体制进行应急响应，也有必要以战役“复盘”方式强化学习。
至于监测，则跨越多个关键阶段乃至应急管理的全过程，不宜单独作为一个阶段。和舆情回应一样，监测也是对信息技术革命的适应，前者面向社交媒体的兴起，后者面向大数据时代。既要发挥大数据监测的优势，又要尽量保护个体隐私，在风险社会，这一冲突及其平衡将长期存在，需要予以特别的关注。
五、作为共同的知识基础的中国应急管理全过程均衡
当前，中国应急管理实践面临三大任务：近期“补短板”，尽快健全国家公共卫生应急管理体系；中期“促整合”，加快自然灾害与事故灾难管理的综合化乃至四大应急管理体系之间的衔接与协同；长期“强基础”，持续推进应急管理体系与能力现代化。在这三项工作中，本文提出的“6+1”模型都可以作为一种理论参照，为推进应急管理的全过程均衡提供共同的知识基础。
“补短板”。此次新冠肺炎疫情的应急管理虽尚未结束，但国家公共卫生应急管理体系在全过程机制上的缺失已经暴露。第一，应急准备不充分，尤其口罩、防护服等防疫物资实物和生产能力储备不足，导致一线医护人员防疫物资一度紧缺。第二，风险预防薄弱，疾控部门在公共卫生体系边缘地位，投入不足、人员不够、能力不强。［37］第三，风险减缓效果不理想。部分普通公众风险防范意识弱、行为依从性低，一些确诊或疑似患者故意隐瞒旅居史并随意进入公共场所的行为比较突出。①第四，先期响应滞后，疫情初期缺乏预警，疫情早期“不排除有限人传人”的模糊表述阻滞了预警与其他响应机制之间的快速衔接。庆幸的是，中央政府已以前所未有的力度开展应急响应，举国参与，全民动员，有效地控制了疫情的扩散。可见，此次新冠肺炎疫情的应急管理既存在多个关键环节的缺失，也有响应环节的高效运转，在总体上表现为全过程的不均衡。下一阶段，恢复和学习至关重要：“不获全胜绝不轻言成功”，［38］而学习是应急管理全过程机制的重要一环；因此，不宜过早关闭危机学习的“机会窗口”。（① 资料来源：2020年2月21日国务院联邦联控机制新闻发布会。）
“促整合”。应急管理部成立之后，如何尽快实现自然灾害和事故灾难管理的有机整合？除机构和职能的整合外，具有共识的全过程管理机制也是重要的载体。从来源构成上看，应急管理部主要整合了原安监、地震、消防、民政、应急办等部门或机构的相关职能，时间尚短，对全过程均衡机制还需要一个认知和接受的过程。地震、民政部门对自然灾害全过程管理机制的认知主要为防灾、减灾、救灾，安监部门对事故灾难全过程管理机制的认知主要为危险源识别、隐患排查和应急救援，应急办对突发事件全过程管理机制的认知主要为预防与应急准备、监测与预警、救援与处置、事后恢复与重建。将应急管理全过程均衡作为共同的知识基础，有助于实现应急管理的内在整合。在这方面，美国的做法可供参照：FEMA发展综合应急管理的重要方法就是将NGA的“四阶段论”作为共同的知识基础，强调应急管理全过程的均衡，将美国的应急管理从准备和响应两个阶段同时向前、向后扩展至涵盖减缓、准备、响应、恢复的四个阶段。［39］此外，结合此次新冠肺炎疫情的教训和今后其他各种极端风险及其相互叠加的可能性，确有必要在国家层面成立或明确常态化决策、指挥和协调机构（如应急管理委员会），以加强四大应急管理体系之间的衔接与协调。就此而言，将应急管理全过程均衡作为共同的知识基础还需要扩展至更大的范围和更高的层面。
“强基础”。应急管理法律法规和人员的实际能力是应急管理体系和能力现代化的两大基础。就前者而言，应急管理部已经着手进行应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规的制定和完善。基于此次新冠肺炎疫情应对的危机学习也可能触发相关法律法规的制定和完善。需要特别注意的是，在这些不同的法律法规中，是否同样强调了应急管理的全过程均衡？是否都将应急管理全过程均衡作为共同的知识基础？否则，这些法律如何衔接、匹配？如果暂不能启动对《突发事件应对法》的修订，至少也需要在上述法律的制定、修订或完善中予以特别明确。就后者而言，应急管理人员尤其各级领导干部理念、知识和技能的现代化至关重要。在这方面，应急管理培训和教育任重道远。一方面，以案例教学为主的培训方式获得了认可；［40］另一方面，多数培训尚未能得到体系化知识的支撑，应急管理全过程均衡尚未成为各级领导干部共同的知识基础。针对政府之外其他主体的应急管理教育尤为薄弱，亟待普及包括全过程均衡在内的应急管理理论知识，培育全社会的应急管理共识，为更大范围的多主体协同提供共同的知识基础。
限于观察深度和认知水平，本文的研究必定存在疏漏，只做抛砖引玉，以引发研究者和实践者对应急管理全过程均衡的共同关注和深入探讨。
［参考文献］