李辉｜“层层加码”：反制科层组织执行衰减的一种策略

原文刊发：《中国行政管理》网络首发,2022-4-1.https://t.cnki.net/kcms/detail?v=hkgmXNJ-y-dHN4qYi83ng6S1dov6eqHZiTw69Li3MU-ASS_TtRAbI5wyQ-esrMwU1ovZ1xp4CsmbaTKDA1pn-bmL8t4WulH-qYgDW_fr6mthhHuO1Ufxbg==&uniplatform=NZKPT.

作者：李辉，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授

［摘　要］ 尽管“层层加码”因其增加基层负担和滋生官僚主义等弊端而备受诟病，但从整个科层组织体系的视角出发，适度的“层层加码”也是反制超规模科层组织执行衰减的一种策略。本位主义的力不胜任、巨型组织的监控失灵、逐级下达的能量衰减、底部信息的上行阻滞以及外部环境的非确定性，带来了超大规模科层组织的执行衰减，这是理解“层层加码”的出发点。对“层层加码”类型、主体、对象、情境以及接码方式等的全方位描述，可以更好地呈现“层层加码”反制超规模科层组织执行衰减的运行样态。逐层清晰、能量追加、冗余预留、注意竞争和结果倒逼是以“层层加码”反制超规模科层组织执行衰减问题的具体机制。而如何将“层层加码”控制在合理、适度的范围内，在充分发挥其正效应的同时最大限度地控制其负效应，警惕和消除超限度的“层层加码”，是理论和实践工作者应进一步思考的问题。

［关键词］ “层层加码”；科层组织；政策执行；执行衰减

一、现象亦或工具：对“层层加码”的综述和审视

2016年，习近平总书记针对脱贫攻坚中的“层层加码”现象指出，要科学确定脱贫时间，不搞层层加码。［1］2017年，习近平总书记再次强调，不顾客观条件的层层加码，看似积极向上，实则违背规律、急躁冒进，欲速则不达。［2］脱贫攻坚中的“层层加码”现象引发了系列讨论和批评。2021年春节前夕，国家卫健委指出，各地不得在现行疫情防控政策基础上擅自“加码”。［3］2022年春节前夕，国家发改委指出，防止简单化、“一刀切”、“层层加码”式疫情防控。［4］疫情防控中的“层层加码”现象再次引发讨论。无论脱贫攻坚中的“层层加码”，还是常态化疫情防控中的“层层加码”，之所以备受诟病，主要是因为这些“层层加码”现象中，存在着“不顾实际情况”、简单化、“一刀切”的倾向。但值得注意的是，我们需要诟病的是“不顾实际情况”、简单化、“一刀切”的“层层加码”，还是“层层加码”本身？对这一问题的重新认识有利于更加理性地看待“层层加码”现象，客观地区分合理范围内“层层加码”的策略性与超限度“层层加码”的负面效应。

在政府治理中，“层层加码”并不是新鲜事，对“层层加码”现象的理论研究也由来已久，但已有研究对“层层加码”的认知主要以现象描述和批评为主。一些文献以各自所能观察到的案例为标的，对“层层加码”现象进行描述。［5］［6］另一部分文献将“层层加码”视为一种负面现象加以批评，焦点主要集中在：第一，“层层加码”增加了基层负担。［7］第二，“层层加码”并未带来真正的政策执行，反而可能带来“层层注水”、“层层甩锅”、“共谋执行”等现象。［8］［9］此外，也有少量文献对“层层加码”的原因进行解析。如周黎安等将“层层加码”现象的产生归因于中国“层层分包”的行政体制和多层级同时进行的官员晋升锦标赛。［10］贠杰指出，“对上不对下”的分层级权力体制是形成“层层加码”现象的制度根源，异化扭曲的政绩考核评价机制是其逐步蔓延的主要原因，而缺乏有效监督和严格问责机制的制约是其不断扩展的关键因素。［11］

已有研究还存在着三个短板：一是粗放和碎片化的现象描述，容易陷入“管中窥豹”和“眉毛胡子一把抓”的误区，无法为价值判断和机制分析提供更全面和更具说服力的证据支持。二是感性有余、理性不足的批评，缺少从整个科层组织体系视角出发的整体性审视和思考，容易陷入“一边倒”和“以偏概全”的误区。三是只将“层层加码”视为一种现象，而缺少对“层层加码”工具性和策略性的理解。尽管也有少数学者指出“层层加码”的工具和策略属性，［12］并对其潜在的技术合理性作出解释，［13］但总体而言这方面的文献还不充分，依然缺少系统性的现象描述和深刻的逻辑分析。这些短板可能导致对“层层加码”的认识仅停留于“低层次抱怨”，无法给出回应“层层加码”现象的更具操作性的建议。

任何制度、工具或现象都不是偶然或者“荒诞”的，而是主体在客观环境或特定背景下的理性选择，［14］对一种制度、工具或现象的剖析离不开特定的治理场域和情境。首先，“层层加码”这一概念的重点不仅在于“加码”，更在于“层层”，即逐层递进的过程。那么，理解“层层加码”现象，离不开对科层组织结构设计及其内在缺陷的理解。同时，“层层加码”现象说到底是发生在政策执行中。那么，理解“层层加码”现象，也离不开对科层组织政策执行困惑的理解。基于此，本文立足中国科层组织政策执行的特定场域和情境，尝试从整个科层组织体系的全观视角出发，在对“层层加码”现象进行逐层解析的基础上，深入剖析“层层加码”长期存在的根源及其价值指向，特别是“层层加码”反制超规模科层组织执行衰减的机制，以期深化对“层层加码”的理论认知，提出回应“层层加码”现象的更具操作性的建议。

二、超大规模科层组织的执行衰减

科层组织凭借其正式结构的高稳定性和高预测性，被视为回应规模治理的制度安排和技术手段。［15］但科层组织同样面临着组织管理、信息传递、激励配置、利益协调等一系列问题。［16］并且，随着组织规模的扩张，科层组织的问题也会更加突出。这些问题的最直接影响就是，政策执行随着组织层级的下移而逐层衰减。

（一）本位主义的力不胜任

根据纵向的层级节制和横向的职能分工，科层组织被人为地划分成不同的“格子”。每一个“格子”在承担相应层级和部门责任的同时，也必然产生了追求自身价值和维护自身利益的动机、权力和资源，并由此导致层级本位、属地本位和部门本位。层级本位将自身所处层级同上级和下级的利益相区分，属地本位将自身所在属地同其他属地的利益相区分，部门本位将自身所在部门同其他部门的利益相区分。对于那些无益于本层级、本属地和本部门的任务则“事不关己高高挂起”。最终导致每一个“格子”都只是按部就班、浅尝辄止地完成任务，而不情愿多加“一分”力。进而，当整个系统中的所有层级、属地和部门都按照本位主义的原则行事，还会导致另一个问题，即所有层级、属地和部门都因其困在相应的“格子”里而无法获得其他“格子”的权力和资源。于是，当公共事务需要跨层级、跨属地和跨部门权力协调和资源整合时，力不胜任就成为科层组织本位主义的必然结局。每一层级、每一属地、每一部门基于本位主义的力不胜任逐层叠加必然导致政策执行随层级下移而发生逐级衰减。

（二）巨型组织的监控失灵

自上而下层级节制的结构设计，天然决定了科层组织必须依靠自上而下的监督和激励来保障组织的运行顺畅和政令下达。但对于超大规模科层组织而言，一方面，是科层金字塔的层级过多，另一方面是同一层级内的不同职级也过多。漫长的监控链条下，有限的信息传输管道和逐级对上负责的多重委托-代理机制使得科层组织很难真正解决监督的问题。［17］同时，公共组织普遍面临着绩效结果不易清晰表征的管理难题。随着公共事务复杂性的激增，特别是在中国这样一个“大国”治理的特定情境下，公共组织无论在管理层级还是管理幅度上都呈现出激烈的扩张趋势。这无形中更增加了自上而下逐层监督的难度，进一步压缩了自上而下逐层激励的空间，导致巨型组织的监控失灵，进而引发政策执行的逐级衰减。

（三）逐级下达的能量递减

从理想状态出发，科层组织应严格按照自上而下的方向逐层分解并完成任务。但就像物理学中机械运动未考虑摩擦力的存在一样，这种理想状态并未考虑政策和任务在组织层级间自上而下逐层传达落实的过程中因各方面阻力而导致的能量逐层递减。这些逐层递减的能量可能是有关政策的信息，也可能是有关任务的势能。显而易见，组织层级越多，信息和势能的递减趋势会越明显。在中国这样一个单一制的大国治理中，政府体制沿着“中央-省-市-县-乡”五个层级一直贯穿至乡镇，在乡镇以下又至少细分为“工作区-行政村-网格-农户”四个层级。这种“五+四”的纵向层级一方面是为化解管理幅度的难题提供了便利，另一方面又面临着管理层级过多而导致的能量严重衰减，也就是政策执行过程中自上而下的“层层减码”。从客观上讲，这种“层层减码”现象在科层组织中是很难避免的现实存在。

（四）底部信息的上行阻滞

如果说自上而下的政策传达是科层组织完成任务的主要机制，那么，自下而上的信息呈递则是科层组织信息反馈的主要机制，而信息反馈机制又是科层组织决策和任务分配的重要依据。只有充分了解其下所属各层级的治理现状、任务完成能力等信息，才有助于上级做出正确的管理决策和任务计划。另一方面，如果说信息在自上而下逐层传递的过程中会因阻力而发生衰减，那么，当信息自下而上逆流传递时，则会遇到更严重的阻滞，这就同逆流而上远比顺流而下难度更大的道理一样。为此，位于中国“五+四”巨型科层组织顶层的中央政府，必须对自下而上信息反馈机制的不完善有充分的预估，在自上而下制定决策和任务计划的过程中，充分考虑信息不对称的情况，让决策留有余地。加之公共组织本身就具有目标模糊性的特点，中央层面的政策往往只进行原则性和一般性的规定。从政策执行的一般规律出发，越是模糊的政策指令越容易导致政策执行中的能量衰减。

（五）外部环境的非确定性

复杂性和不确定性是衡量治理环境的两个重要维度。当公共事务的复杂性和不确定性较低时，适用于相对机械的组织结构，如科层制的组织结构；当公共事务的复杂性和不确定性较高时，则适用于相对灵活的有机组织结构，如网络化的组织结构。科层组织的纵向分层和层级节制、横向分科和泾渭分明，决定了其只能适应复杂性和不确定性较低的治理情境。但现实却是，公共事务的复杂性和不确定性早已超出科层组织所能承受之重。当复杂性和不确定性不断增强，针对低复杂性和高确定性环境而设计的科层组织运行效率会呈现出效益递减。而这种运行效率的递减会进一步加剧科层组织政策执行中的逐级衰减。

三、“层层加码”反制执行衰减的策略选择

作为公共政策执行过程中的一种现象，“层层加码”是指每经过一个层次就增加一些砝码，通常指在贯彻某项政令或执行某一规章时，逐级增加新的内容或提出新的要求。［18］这一概念的核心要件在于：第一，“加码”发生在政策贯彻落实过程中；第二，“层层”意味着自上而下地逐级追加，即政策要求在从省级向市级落实的过程中被追加，在从市级向区县级落实的过程中被进一步追加，直至基层社区。笼统地讲，只要政策要求在自上而下落实的过程中被逐级追加，即可视为“层层加码”。但实践中，“层层加码”的类型、主体、对象、情境以及接码方式等方面依然存在细致描述的空间。

（一）加什么“码”？

从类型来看，逐层追加任务指标、逐层压缩完成时限、逐层扩大政治动员、逐层强化考核排名、逐层加密检查督查、逐层强化追责问责，都可视为通过追加政策要求来敦促政策执行的手段。其中，“任务指标码”和“完成时限码”以追加政策执行标准来敦促政策执行。例如，中央仅规定了任务完成的基本原则，但经过逐层“加码”，到了基层就变成了“百分百”的任务指标。再如，中央将一项治理任务的完成时限规定为3年，但经过逐层压缩，到了基层可能就只剩下1年。“政治动员码”和“考核排名码”以追加激励强度来敦促政策执行。例如，一些地方以“挂图作战”、“战时状态”为标签的专项行动、攻坚行动，是对任务完成工作的政治动员，但这种政治动员的规模、频次、强度也可能会逐层扩大。再如，从考核排名但不公布，到考核排名并公布，到考核排名并奖励，再到考核排名不仅奖优还会罚劣，考核排名也存在“加码”空间。“检查督查码”和“追责问责码”以追加压力来敦促政策执行。例如，在一些专项行动中，检查督查的频次也可能会逐层扩大，追责问责的力度也可能会逐层追加。

（二）谁来“加码”？

从主体来看，现有的“层层加码”现象主要包括两种情况。一种情况是作为任务布置方的上级（“发单者”）来实施“加码”行为，例如提高任务完成的指标、压缩任务完成的时限等。另一种情况是作为任务接受方的下级（“接单者”）主动实施“加码”行为，这种情况在经济领域尤为明显。例如，在中央向省级下达经济增值目标时，通常会采用“左右”、“区间”等留有余地的指标设定方式，但到了地市一级，就会有一些属地采用“达到”、“之上”、“确保”、“力争”等硬约束用语主动实施“加码”行为。按照余泳泽等的统计，2016年经济增长目标任务下达的过程中，有超过60%的地市级政府主动采用硬约束用语。［19］如果说作为任务布置方的上级向下实施“加码”行为会导致下级的“叫苦连天”，那么作为任务接受方的下级主动实施“加码”行为的现象就非常吊诡。为此，“主动加码”现象也在理论和实践工作者中获得了更多关注。［20］“接单者”主动“加码”通常是为了追求更高绩效以向“发单者”邀功。当然，在量力而行、科学适度的情况下，邀功动机也在客观上有利于防止政策执行中的逐级衰减现象。

（三）给谁“加码”？

从对象来看，现有的“层层加码”现象主要包括两种情况：一种情况是上级对其隶属的所有下级属地均实施了“加码”措施。第二种情况是，上级本着“能者多劳”的原则，对所有下级属地完成任务的整体实力和积极性做出评估，在此基础上只对可能积极完成任务的部分下级属地追加政策要求，以“优等生”的高绩效来弥补其他属地“可能发生的政策执行衰减”，保证平均达标或总体完成任务。例如，2018年《打赢蓝天保卫战三年行动计划》明确规定河南省到2020年煤炭消费总量比2015年下降10%。而河南省后续出台的《H省“十三五”煤炭消费总量控制工作方案》将本省标准明确为10%，但对郑州、平顶山等10市的指标要求提高到15%，对济源、许昌等市的指标要求提高到13%，对其他市的指标要求未作提高。郑州市则主动将这一要求提升至30%。［21］作为环保方面的“优等生”，郑州、平顶山等10市，以及济源、许昌等市在指标下达过程中就被分配到超出全省指标的任务，实际是为了避免一些作为环保“后进生”的城市“可能发生的政策执行衰减”。

（四）何时“加码”？

从情境来看，尽管“层层加码”在政策过程中普遍存在，但不同情境下的“层层加码”存在着动机方面的异质性。一是目标设定期的“讨价还价”，一般是“发单者”担心“接单者”不能很好地完成任务，而有意提高政策要求，以预防“可能发生的政策执行衰减”。例如，在“十三五”期间，地级市政府为确保人口城镇化率达标，在向下发布任务时会采用“加码”策略，特别是当基期值低于省政府目标值时，还会选择较高的“加码”幅度。二是政策执行期的“同侪跟风”，一般是不同属地或不同部门间的政绩竞争或经验学习。例如，“放管服”改革背景下，一些地方的商事登记办理时限从15天压缩到3天，又有些地方从3天压缩到24小时，杭州干脆“加码”到30分钟。三是检查验收期的“死限突击”，一般是对政策执行前期“已发生政策执行衰减”的弥补。例如，2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案（2018-2020）》，在2020年“三年行动”进入到检查验收环节时，一些地方开始逐级向下“加码”，以弥补欠账、迎接检查。

（五）如何“接码”？

从接码方式来看，一些基层政府对待“层层加码”的反应实际上陷入了有“码”时“压力山大”、无“码”时“不知所措”的两难。一方面，一些基层表示，“百分百、清零，这些词儿，基层一听就头疼，既是无法完成的任务，又是必须要完成的任务”。另一方面，也有一些基层表示，“有码的时候，至少工作好开展。没码的时候反倒不知道该做什么了。”例如，脱贫攻坚专项行动中，各级都有明确的任务指标和完成时限，每一级按照目标设定按时完成任务即可。2020年以后，农村工作的重心从脱贫攻坚转向乡村振兴，但乡村振兴工作中暂没有明确的任务指标和完成时限。一些基层表示，没有明确任务指标和完成时限的政策就好像“只听打雷，不见下雨”，基层在执行政策时不知道该“做什么”、“做到什么程度”，以及“何时完成”，反而感到无所适从。

四、“层层加码”反制执行衰减的运行机制

面对科层组织普遍存在的执行衰减，以“层层加码”回应“层层减码”成了各级政府政策执行的权宜之计，深入探究以“层层加码”反制政策执行衰减的机制，有利于深化对“层层加码”现象的认知，寻找其必然性和合理性的内在逻辑。

（一）逐层清晰机制

考虑到不同层级、不同属地之间的复杂异质性，在通常情况下，国家或中央发布的政策任务往往具有较强的原则性、宏观性和模糊性。［22］但科层组织泾渭分明的组织架构和非人格化的组织特征决定了其任务执行需要以目标的可操作性、责任边界的可观测性为前提。这就需要在政策任务下达的过程中，逐层实现政策任务的目标分解，即从战略层面的总体目标到管理层面的一般目标，再到操作层面的具体目标。从抽象原则到具体指标，从柔性引导到刚性约束，这种变化本身就表现出一种“层层加码”的特征。事实上，这种政策任务的目标分解过程看似一层比一层“加码”，实则是一层比一层清晰。在逐层清晰的过程中，一方面，政策执行的操作指南得以显现，作为政策执行“最后一公里”的基层执行者只要“按图索骥”地完成具体的任务指标便可促进组织整体目标的实现；另一方面政策执行中的责任边界得以明晰，一旦出现执行偏差或者任务未达标的情况，上级政府能够迅速对责任人开展追责与问责。［23］

（二）能量追加机制

通常情况下，“组织规模越大，顶层官员对组织行为的控制力越弱”［24］；组织层级越多，政策执行的信号和能量随着层级下移发生衰减的可能性越大。如果不对政策执行进行“层层加码”的干预，超大规模科层组织政策执行中不可避免地会出现“层层减码”的现象。从表面看，“层层减码”现象是政策自上而下逐层落实过程中的信号衰减。从更深层次看，“层层减码”现象的背后是超大规模科层组织自上而下治理中政治势能和组织权威的逐层衰减。如果组织层级过多，这种势能和权威的衰减还会产生累积性效应。为此，以“层层加码”反制超大规模科层组织的执行衰减，不仅需要逐层追加政策执行的任务强度，还应逐层追加政治势能和组织权威。多种“加码”方式的综合运用有助于政策执行过程中组织能量的综合追加。其中，“任务指标码”和“完成时限码”可以逐层追加政策执行的任务强度，以弥补政策逐层落实过程中的信号衰减；“政治动员码”和“考核排名码”可以逐层追加政策执行的政治势能，以弥补漫长政策执行链条“最后一公里”的鞭长莫及；“检查督查码”和“追责问责码”可以逐层追加政策执行的压力，以弥补命令逐级传递过程中的权威流失。

（三）冗余预留机制

科层组织的理想在于按照正式的规章制度和考核办法，每一级在接受上级下达的任务时，都能够保质保量地完成。但事实上，因为每一层级都可能存在阻碍任务完成的条件约束，或者因自利动机而产生的抵触心理，所以，每一级都可能发生任务执行的折损现象，也就是“层层减码”。正如周志忍指出的，如果用等比例方式分解上级目标，组织总目标就会因为任何下级目标的失败而落空。［25］为此，在长期、重复博弈的过程中，科层组织的每一层级都慢慢意识到，只有按照“取法乎上，得乎其中；取法乎中，得乎其下”的逻辑，对上级下达的任务做适当的“加码”处理再传递给下级，才能保证任务指标的顺利完成。这种做法实际上是为下级执行政策预留了“讨价还价”的冗余空间。这种“讨价还价”的逻辑在科层组织中最为常见，大到经济发展、节能减排等任务指标的逐级下达，小到爱国卫生运动完成时限的逐级提前，甚至一些单位开会时间的逐级通知都可能发生“层层加码”。

（四）注意竞争机制

超大规模科层组织意味着超越一般负荷的治理任务，而超负荷的治理任务又决定了政策执行者的注意力永远是相对稀缺的。注意力的稀缺性要求人们在特定时间内只能解决某些而不是全部的事务，即在多样化的目标情境中，对某些问题或某个问题的某些方面逐一排序解决。［26］特别是在“上面千条线，下面一根针”的治理场景下，下级难以在时间有限、注意力稀缺的情况下，兼顾所有上级（部门）派发的所有任务，而只能集中完成某些“重要”任务，策略性地忽略其他任务。另一方面，从科层组织层级本位和部门本位的特征出发，保证本级、本部门政策目标完成，是各级、各部门的责任所在。因此，为了确保本级、本部门政策目标的实现，上级部门就必须对下级的注意力进行争夺，此时，“加码”或者“加更多码”就成为上级争夺下级注意力的有效手段。例如，通过任务指标的逐级“加码”，可以竞争执行主体在诸多任务中的注意力；通过完成时限的逐级“加码”，可以竞争执行主体不同阶段的注意力。特别是政治动员、考核排名、检查督查、追责问责等方面的逐级“加码”更能在注意力极其稀缺的情况下依然能够获得政策执行主体的关注，进而完成本层级、本部门的政策目标。

（五）结果倒逼机制

从管理层级来看，“当组织行为的不确定程度越高，其组织层级越应该呈现出扁平化”［27］。但在中国治理场景下，组织行为的不确定性与组织的多层级化并存。从管理幅度来看，庞杂的公共事务及为之匹配的宽管理幅度不利于上级对下级的全过程监管。管理层级与管理幅度的双向膨胀必然导致政策执行的可能性很难被准确预见。为此，对不同层级实施有效控制是超大规模科层组织的一项重要管理任务。与工作步骤、程序、手段等过程管控不同，“层层加码”呈现出一种以结果为导向的倒逼机制。即以对结果的高要求与强管控，激发执行部门的潜能，从而间接地达到政策控制的效果。上级政府通过“加码”的方式强化下级的目标责任，不关注下级政策执行的具体过程，只关注验收环节的结果，以间接地达到政策控制的效果。这一机制合理规避了超大科层组织规模带来的监控失灵，促使基层挖掘一切潜能，完成“不可能完成的任务”。［28］

五、结论与反思

与已有粗放、碎片化的描述和“一边倒”的批评不同，本文从整个科层组织体系的视角出发，在对“层层加码”现象进行解析的基础上，深入揭示“层层加码”反制科层组织执行衰减的策略及其机制，进一步深化了对“层层加码”的理论认知。

我们不能仅将层层“加码”视为一种现象，更不能笼统、武断地将“层层加码”视为一种“坏现象”，而应从中国超大规模国家的治理需求出发，审慎区分合理范围内“层层加码”与超限度“层层加码”，特别是要客观看待“层层加码”对于破解科层组织执行衰减问题的策略性意义。当然，这并不代表对超限度“层层加码”负效应的视而不见。任何治理工具都有其两面性、适用性及其限度，当“层层加码”超出了合理的限度，变成了“不顾客观条件的层层加码”，那么这一工具的负效应也会随之暴露出来。例如，不顾实际情况地提升任务指标的要求、拔高任务完成的标准，可能导致科层组织底部的压力过大，循序累积、逐级递进的焦虑成为基层“不能承受之重”；当每一层级的过度竞争演变为整个科层组织的内卷，可能导致本应量力而行的政策分解与政策下达变成了不计成本的无效内耗；过度的刚性要求导致政策执行缺乏可行条件，可能会引发新一轮的“弹性变通”，迫使基层执行者采取造假等形式主义方式应对上级。［29］为此，对“层层加码”的情境、尺度等问题进行更加系统、科学的探讨，尽量将“层层加码”控制在合理、适度的范围内，在充分发挥其正效应的同时最大限度地控制其负效应，是理论和实践工作者应进一步思考的问题。

［参考文献］

［1］人民网.习近平主持召开东西部扶贫协作座谈会并发表重要讲话［EB/OL］. http：//pic.people.com.cn/n1/2016/0722/c1016-28577328.html

［2］习近平.在十八届中央政治局第三十九次集体学习时的讲话［EB/OL］. http：//cpc.people.com.cn/xuexi/

n1/2017/1103/c385474-29626301-5.html

［3］中国政府网.各地要精准落实防控措施 防止一刀切、层层加码［EB/OL］. http：//www.gov.cn/xinwen/

2022-01/22/content_5669994.htm.

［4］国家发展改革委.关于做好近期促进消费工作的通知［Z］.2022-01-14.

［5］王汉生，王一鸽.目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑［J］.社会学研究，2009（2）.

［6］朱新峰.县级目标管理责任制探疑［A］.中国行政管理学会.“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集［C］.2006.5.

［7］何建华.“层层加码”：败坏实事求是作风［J］.人民论坛，2016（21）.

［8］乔坤元.我国官员晋升锦标赛机制的再考察——来自省、市两级政府的证据［J］.财经研究，2013（4）.

［9］周振超，张金城.职责同构下的层层加码——形式主义长期存在的一个解释框架［J］.理论探讨，2018（4）.

［10］周黎安，刘冲，厉行，翁翕.“层层加码”与官员激励［J］.世界经济文汇，2015（1）.

［11］贠杰.政府治理中“层层加码”现象的深层原因［J］.人民论坛，2016（21）.

［12］［21］赵天航，原珂.刚性约束失灵与变异：公共政策“层层加码”现象再解释——以H省“控煤”政策为例［J］.党政研究，2020（3）.

［13］［25］周志忍.西方发达国家是否也存在“层层加码”［J］.人民论坛，2016（21）.

［14］李辉.“运动式治理”缘何长期存在？——一个本源性分析［J］.行政论坛，2017（5）.

［15］韩志明.大国治理的负荷及其应对机制——以规模问题为中心的理论考察［J］.南京社会科学，2021（4）.

［16］周雪光.中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2017.15.

［17］何哲.官僚体制的悖论、机制及应对［J］.公共管理与政策评论，2021（4）.

［18］唐任伍.形形色色的“层层加码”现象［J］.人民论坛，2016（21）.

［19］余泳泽，张少辉，杜运苏.地方经济增长目标约束与制造业出口技术复杂度［J］.世界经济，2019（10）.

［20］凌争.主动“加码”：基层政策执行新视角——基于H省J县的村干部选举案例研究［J］.中国行政管理，2020（2）.

［22］韩志明.政策过程的模糊性及其策略模式——理解国家治理的复杂性［J］.学海，2017（6）.

［23］何艳玲，肖芸.问责总领：模糊性任务的完成与央地关系新内涵［J］.政治学研究，2021（3）.

［24］［美］安东尼·唐斯.官僚制内幕（中文修订版）［M］.郭晓聪等译，北京：中国人民大学出版社，2017.121.

［26］Bryan D. Jones. Bounded Rationality and Political Science：Lessons from Public Administration and Public Policy. Journal of Public Administration Research and Theory，2003，13（4）：395-412.

［27］［美］安东尼·唐斯.官僚制内幕（中文修订版）［M］.郭晓聪等译，北京：中国人民大学出版社，2017.47.

［28］颜昌武，杨郑媛.加压式减负：基层减负难的一个解释性框架［J］.理论与改革，2022（1）.

［29］原珂，赵天航.层层加码现象为何会发生［J］.中国纪检监察报，2020-07-16.

基金项目：国家社会科学基金项目“地方政府区域合作中纵向介入的控制权配置研究”（编号：21BZX007）