李亦楠 王建云｜上海市社区养老顾问制度的评估及发展思路

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李亦楠1, 王建云2. 上海市社区养老顾问制度的评估及发展思路[J]. 社会政策研究, 2023, (1):102-117.

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李亦楠1, 王建云2. "上海市社区养老顾问制度的评估及发展思路." 社会政策研究 1(2023):102-117.

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李亦楠1, & 王建云2. (2023). 上海市社区养老顾问制度的评估及发展思路. 社会政策研究(1), 102-117.

一、引言

人口老龄化带来养老需求的多元化与多样化，需要制定体系化的相关政策来满足老年群体多样化的养老服务需求，但相关政策的体系化伴随着政策的复杂化，使得很多老年人对此不了解、不熟悉，从而产生“信息选择”困惑，难以享受到多样化的养老服务，在宏观层面上制约了养老服务的合理调度与优化配置。在社区养老服务日益精细化的背景下，社区“养老顾问”及相关制度应运而生，旨在打破养老服务政策与资源的“信息壁垒”，推动实现全体老年人享有适合自己的优质养老服务。

养老顾问制度在国外已经较为广泛地推行，主要有照护管理模式和个案管理模式。如法国的养老顾问是来自公共卫生部门或社会服务部门的专业人员，能够评估居家长者的需求并协调照顾和服务资源（Corvol et al.，2012）；美国的养老顾问负责筛选、评估、护理规划、服务安排、提供服务、服务监察、联系及重新评估，整合个性化服务并与客户建立持续的个人关系（Ivry，1988）。美国、英国、丹麦和荷兰等国家的养老顾问通过个案管理可以降低老年人的死亡率、住院人数、住院时间、急诊就诊次数（Stuck，1995）。Matsuda 等从日本福冈县2002 年和2003 年长期照护保险数据库中随机抽取1736 项照护计划研究表明，优质的养老顾问制度可有效降低体弱老年人的依赖水平（Matsuda et al.，2009）。

随着我国步入老龄化社会，养老顾问制度开始在一些地区推广施行，并逐步建立适应中国国情和民情实际的制度模式。上海市是我国最早进入老龄化社会的城市之一。“七普”数据显示，上海市60 岁及以上人口为581.55 万人，占23.4%，高于全国平均水平4.68 个百分点，位于全国第二，比2010 年提高8.3 个百分点，其中，65 岁及以上人口为404.9 万人，占16.3%，比2010 年提高6.2 个百分点。①《常住人口为24870895 人 上海市第七次全国人口普查主要数据公布》，央广网，http://www.cnr.cn/shanghai/tt/20210518/t20210518_525489154.shtml，2021 年5 月18 日。为解决养老服务供需对接的“最后一公里”问题，上海市民政局在2018 年4 月发布了《关于开展社区“养老顾问”试点工作的通知》，②《关于开展社区“养老顾问”试点工作的通知》，上海市民政局，https://mzj.sh.gov.cn/MZ_zhuz han279_0-2-8-15-55-231/20200519/MZ_zhuzhan279_45723.html，2018 年5 月15 日。标志着上海市正式开展养老顾问工作。上海市首创社区养老顾问制度，让经过培训的养老顾问面对面为市民提供政策咨询、资源链接、个性化养老方案定制等服务。自养老顾问制度试点以来，上海市建立了街镇、居村委、专业机构三个层面养老顾问体系和框架，已形成“线上”“空中”和“线下”三位一体的服务格局。据统计，截至2021 年12 月底，上海全市共有6723 家养老顾问点，其中街镇顾问点345 家，占比5%；居村顾问点6119 家，占比91%；专业机构顾问点259 家，占比4%；全市共有9234 名养老顾问，从制度推出至2021年底，累计提供了64万人（次）的服务。③《市政协十三届五次会议第0937 号提案的答复情况》，上海市民政局，https://mzj.sh.gov.cn/MZ_zhuzhan2595_0-2-8-2593/20220915/ea5410ac8456476a9ec6f4d67cd154ac.html，2022 年9 月15 日。全市居村顾问点覆盖率达75%，杨浦、长宁、嘉定、金山、浦东、奉贤、闵行、崇明8个区实现了居村全覆盖（郝勇，2022）。

上海市社区养老顾问制度由政府制定并组织实施，利用各类养老服务设施、专业机构和人员等资源为养老服务提供支持，帮助老年人科学化、个性化养老。养老顾问制度的作用主要体现在：一是促进养老服务供给方和需求方信息链接；二是推动养老服务资源的优化配置；三是推动社会治理中心下移，提高基层治理水平（朱勤皓，2019）。养老顾问制度不仅有利于推动养老服务资源优化配置，同时也是对老年人合法权益的保护。由于社区养老顾问制度的实施时间不长，尚存在诸多问题和困境，本文通过对上海市五个行政区部分养老顾问的深度访谈，分析社区养老顾问制度的发展现状及发展思路，以期全国其他地区未来发展养老顾问制度提供有益参考经验。

二、理论框架

（一）信息不对称理论

信息不对称理论认为参与市场经济活动的各类人员掌握的信息是不一致的，掌握信息更多更全面的人更占据优势地位，而掌握信息更少不全面的人处于劣势地位。在信息不对称的情况下，市场运行极大可能是无效运营，从而导致逆向选择，甚至是“劣币驱逐良币”。1970 年，美国经济学家乔治·阿克尔洛夫和迈克尔·斯彭斯提出信息不对称理论。乔治·阿克尔洛夫提出“信息市场”，即市场双方各自所掌握的信息不对称造成卖方能向买方推销低质量商品等现象（Akerlof，1970）。斯彭斯在研究劳动力市场发现，用人单位与应聘者之间存在信息不对称情况，个人、企业和政府应采用“信号法”传达其偏好或意图，掌握更多信息以便谋取更大收益（Spence，1974）。

（二）信息不对称理论在社区养老顾问制度中的应用

随着人口老龄化程度加深，老年人对养老服务的需求已经从简单的生活照料向多层次、多样化的个性化需求转变。但由于老年人对各项养老信息、政策缺乏足够了解，导致信息不对称，其往往付出高额代价却得不到对等的回报。而另一方面，政府对老年人需求的多层次、多样性了解不够深入，为老年人制定的养老政策，提供的养老资源往往与老年人的切实需要匹配度不足。因此，对于养老服务的供给者与需求者，信息不对称实质上是双向的。根据信息不对称理论，在信息不对称的情况下，产生逆向选择，将导致劣币驱逐良币，老年人得不到真正适合的养老服务，甚至被不法分子钻空子。因此，养老顾问制度的资源链接功能极大弥补了养老信息不对称的缺憾，有效满足了市民的养老需求，不仅有助于政府相关部门及时提供更加精细化的养老服务，更有助于老年人及其家属接受优质的养老服务。

三、研究方法与案例概况

本研究选择上海市具有普遍性和代表性的HK 区、MH 区、CN 区、PT 区、PDX 区五个行政区，运用参与式观察、个体与焦点团体访谈等方式，围绕养老顾问认知、需求与服务评价等内容对街道、社区、机构等各级养老顾问服务人员以及其他相关工作人员进行访谈。在访谈过程中，不限制参与者自由发表内容的前提下，有效引导参与者的讨论方向，共计访谈40位全职或兼职养老顾问以及已经接受过养老顾问服务的老年人。

MH 区、PDX 区人口老龄化处于加速增长的势态，区内居民的经济收入水平两极分化明显，其空间分布上也呈现一定的不平衡；HK 区、PT区、CN 区老年人口密度较大，老龄化程度高、养老服务设施较多，具有一定的代表性。据统计，2020 年 末，HK 区、PT 区、CN 区、MH 区和PDX 区60 岁及以上老年人口占本地区总人口比重分别为42.5%、41.1%、39.1%、31.8%和32.9%，①根据上海市民政局调研数据整理所得，也可见于以下报道。《上海市人口老龄化很严重：虹口等市中心区在人口更需要腾笼换鸟》，网易，https://www.163.com/dy/article/G79RTCR10534E1YH.html，2021 年4 月11 日。其中，上海市PT 区有街镇、居村和机构养老顾问点共197 个；②根据调研数据和上海宝发布养老顾问点整理而得。《上海普陀区养老顾问点一览》，上海本地宝，http://sh.bendibao.com/zffw/202228/248206.shtm，2022 年2 月28 日。CN 区有1 个区级养老顾问点，11 个街镇养老顾问点由综合为老服务中心运营，187 个的居村养老顾问点由专职的老龄干部兼养老顾问负责运营，还有13 个机构养老顾问点。③根据调研数据和上海宝发布养老顾问点整理而得。《上海长宁区养老顾问点一览》，上海本地宝，http://sh.bendibao.com/zffw/202228/248204.shtm，2022 年2 月28 日。部分区也非常注重养老顾问服务机制创新，如CN 区依托智慧养老大数据平台推行的“智能养老顾问”；MH 区提出的“1+6+41+N”的养老顾问服务工作网络和养老顾问工作室；PDX 区设置的“家门口养老顾问岗”等。④根据上海市民政局调研资料整理所得。

四、养老顾问服务现状

通过调研发现，目前上海市社区养老顾问服务已经基本形成了“线上”“空中”和“线下”三位一体的服务格局，可以为老年人提供个性化、多样化的养老顾问服务内容，具备严谨规范的养老顾问服务工作流程和较为完备的养老顾问队伍。

（一）初步形成“线上”“空中”和“线下”三位一体的服务格局

在社区“养老顾问”功能的不断拓展中，初步形成了“线上”“空中”和“线下”三位一体的服务格局。首先是“线上”养老顾问服务。“线上”养老顾问服务具体有三种形式：一是依托“上海市养老服务平台（www.shweilao.cn）”网站提供养老机构智能匹配、养老政策信息检索和养老“处方”推荐等功能，包含新版养老地图、养老政策智能搜索、养老服务机构查询等，如居住地附近的为老服务机构地址及收费标准等。二是“上海养老顾问”微信公众号分设机构查询、养老地图和养老百科三大服务功能模块，定期更新全市养老机构、综合为老服务中心、长者照护之家、日间服务中心、助餐服务点、老年活动室及睦邻点等机构的详细信息，市民借助智能手机可以查询其关心的养老院机构等级、价格信息、床位信息、服务重点等。三是依托上海市综合为老服务信息平台开发的智能“养老顾问”系统等，供市民和养老顾问点查询、使用。其次是“空中”养老顾问服务。通过上海市民政局联合上海人民广播电台“市民政务通——直通990”广播（FM93.4、AM990）系列节目，邀请养老顾问、行业专家和市民政局领导在电台为老年人提供养老政策咨询和链接养老服务资源。最后是“线下”养老顾问。为尽快实现养老顾问点全覆盖，建立了街镇、居村、机构三种类型的养老顾问点，为老年人及其家属提供现场咨询服务。一是街镇顾问点。依托街镇养老工作管理人员（街道办事处内设或外派老龄工作人员或社会工作者兼职养老顾问）提供顾问服务。此外，还有街镇采用政府购买服务的养老顾问工作室，如MH 区GM 街道养老顾问工作室。二是居村顾问点。为方便老年人及其家属享受养老顾问服务，参照“全岗通”模式在居村委会办公接待场所内设点。三是机构顾问点。依托机构管理或服务人员，为老年人链接长者照护之家、社区日间照料中心、综合为老服务中心等资源，提供特色的“医养结合”服务、住养服务和社区上门养老服务。

此外，养老顾问服务热线电话、企业研发的养老顾问APP 客户端以及养老顾问的手机号和微信号等也用来共同构建上海市养老顾问“线上”“空中”和“线下”三位一体的服务格局。一是社区养老顾问服务热线，帮社区居家老年人及其家属提供咨询服务。例如，CN 区依托区“智慧养老大数据平台”，利用服务热线、网站、微信等渠道24 小时受理老年人咨询，提供养老顾问服务。“老年人可以直接在数据中心检索政策，也可以电话咨询。”（访谈记录：FTDXCN-003）

二是企业研发的养老顾问APP 客户端提供服务，部分区通过政府购买服务使用养老顾问工作端APP。例如，MH 区养老顾问通过腕表、SOS 紧急呼叫器等智能设备也可以提供线上养老顾问服务。“老年人随时随地通过当初配的腕表、SOS 紧急呼叫器等智能设备APP 端联系到养老顾问，养老顾问也会及时响应。”（访谈记录：FTDXMH-001）

三是养老顾问的私人手机号或微信号对老年人公开，养老顾问随时接听和回应老年人需求，也根据记录资料，定期或不定期对前来咨询的老年人进行跟踪评估，并邀请老年人进行满意度评价。“只要我看到消息，我就会回复，打电话我除了睡觉都会接。……我不知道的内容让老年人留个电话给我，稍晚一点再给老年人答复。”（访谈记录：FTDXCN-004）

（二）提供个性化、多样化的养老顾问服务内容

养老顾问作为连接供需双方、实现供需匹配的中介，保证能够为前来咨询的老年人及其家属提供以下基本服务内容：

1.介绍养老服务资源并进行资源链接

养老顾问介绍养老服务资源并进行资源链接，帮助辖区老年人了解各类养老机构、养老院的详细信息，如本辖区内社区托养机构、长者照护之家、日间照料中心、康复辅具租赁服务点、医疗服务设施、护理站、助餐点、家庭照护床位、睦邻点、老年活动室，以及为老服务单位、社区生活服务、公共文化设施等的基本情况、位置、服务对象、服务项目、收费情况等信息。养老顾问首先推荐辖区内的养老机构资源，如果辖区内资源不能满足其需求，再向其推荐街道以外辖区的相关资源信息。

就像老人自己讲的年纪也大了，也搞不清楚，不知道哪有养老院，也不知道有什么样的服务，需要养老顾问帮忙链接。（访谈记录：FTDXMH-001）

为刚退休的老人介绍小区附近的休闲场所，增强对他们的精神慰藉；为无法做饭老年人介绍社区食堂和社区送餐的服务；为失能半失能老年人推荐长期照护服务。（访谈记录：FTDXHK-004）

2.社区为老服务政策宣讲

组建养老顾问团队到社区做巡回宣介，宣传长期护理保险、老年照护需求评估、老年综合津贴、老伙伴计划、认知障碍照护、家庭照护床位等老年人普遍关心的养老政策和办事指南。一是宣传养老政策的适用情况。老年人的问题集中在养老政策的适用性上，有被访者指出老年人的问题基本上集中在：“这个政策我能不能享受，那个政策我能不能享受，不太会问很奇怪的问题。”（访谈记录：FTDXCN-006）

二是根据老龄政策的变化，帮助老年人享受到最新的老龄政策。目前我国养老服务政策更新较快，需要及时向社区老年人传达，帮助更多的老年人享受社会福利。例如与老年人息息相关的养老金、老年综合津贴、高龄津贴、长期护理保险、养老服务补贴等政策变更。

国家出了什么新政策，那段时间关于这个政策的咨询量就比较大。（访谈记录：FTDXCN-005）

比如说适老化改造政策变化，就发消息告知到每家每户，宣传栏也贴海报宣传，也会做小广告挨家挨户发放。（访谈记录：FTDXCN-004）

3.制定全生命周期养老服务计划

针对老人身体状况、经济条件等进行养老服务整体规划，并推荐一个较为完备的养老服务计划方案。老年人因“数字鸿沟”等原因，难以进行各项福利政策的网上申报，尤其是材料申请、准备和递交。为此，养老顾问会帮助老年人提供材料清单，并帮助老年人进行网上申请，以便让老年人获得更加合理合适的养老服务待遇。“我们根据老人不同的健康、家庭和经济情况，提供个性化全生命周期养老服务。”（访谈记录：FTDXHK-001）

此外，要与老年人建立信任关系，帮老人讲清楚服务计划的全程；尊重老年人的主观能动性，让老年人自己做选择。“大部分老年人希望在家里养老，在合理的心理价位范围内享受部分上门服务解决生活困境；只有极少数老年人一开始就奔着养老机构去的。要跟老年人讲清楚他选择的养老服务计划能够提供些什么服务，大概是多少价位。让老年人自己去选择享受什么服务。”（访谈记录：FTDXHK-005）

4.搜集社区老年人养老服务需求

养老顾问点也承担搜集社区老年人需求的工作，包括每个月固定时间上交咨询的数量、咨询具体内容等具体统计数据和经典案例。通过养老顾问点的监管数据后台，可以收集每天进行养老顾问服务咨询的老年人的咨询数据，进而分析一段时间内哪些老人需要哪些服务。例如，养老顾问点往往会搜集老年人的年龄、性别、家庭状况以及咨询了哪些服务等信息。通过后台大数据可以确定哪种服务需求是哪个年龄段内咨询占比最高的，进而掌握社区老年人的服务需求。定期向有关部门报告结果，可以为社区养老服务供给提供一定的科学参考。如刚退休的社区居家老年人多咨询社区文娱活动类的服务，他们想以此丰富晚年生活。

在与老年人沟通时，能看到他到底需要什么服务。（访谈记录：FTDXHK-005）

在养老顾问工作室的监管数据后台，可通过每日老年人咨询量分析老人需求。并将接受服务的老人年龄、咨询服务类型、服务项目需求占比等形成老年人需求报告。街道会根据报告为老年人提供相应的服务。（访谈记录：FTDXMH-001）

5.向社区提供心理咨询服务等

养老顾问也会定期给社区孤老提供陪聊服务和心理问询等精神慰藉服务，帮助老年人减少孤独感。“老人配偶突然走了，就剩他一个了，受打击一下子接受不了，就很难受。打电话给跟谈一谈心，不要让他一个人在家待着。有的时候其他老人也会过来坐一会儿，有专门的会客室供老年人聊天，他就在这儿交朋友。渐渐他就走出了丧偶的阴影。”（访谈记录：FTDXMH-007）

6.对社区养老服务供给者进行监管

一是养老顾问在选择服务供给者时，需要核实服务提供者的资质问题，并且邀请有关的服务供给者去民政局或医保局申请资质，并接受监督，而非不负责任地随便推荐。“机构不是随便拉来的，前提它是有长护险服务资质的，能够得到区民政局或者医保局等政府有关部门认可。如果没有资质坚决不对接。”（访谈记录：FTDXHK-005）

二是开发线上平台，对第三方提供的服务进行监管，保障老年人接受高质量的服务，老年人及其子女可以进行有效的监督和评价。“通过养老顾问平台提供的社区为老服务，数据全程可视化可监管。供应商所有的服务，平台可以看到，老年人子女可以看到，这样子女更放心。服务后老人自己可以评价，子女可以评价。”（访谈记录：FTDXMH-001）

（三）严谨规范的养老顾问服务工作流程

养老顾问工作流程如下：一是接待。老年人选择居住地所属辖区的任意级别养老顾问点，由养老顾问给予接待，接待中要求注意仪容仪表、接待行为、文明用语规范等。二是提供咨询和解答问题。询问老人或其家属的问题，耐心倾听他人叙述。对于相对敏感的话题，如家庭情况、经济收入等，基于不同的服务对象采取不同的询问方式，尽量通过间接的途径了解。养老顾问对老年人咨询内容进行解答，指导老年人及其家属选择适宜的服务项目、享受适合的福利政策。如遇到不了解的问题，由顾问协助老年人向负责具体部门的同事咨询，为老年人讲解，或转接相关部门，给老年人相关部门同事的电话，帮老年人预约咨询时间。三是出具“处方”。养老顾问在解答老年人问题后，要尊重老年人的意见和态度，根据老年人身体健康状况、经济收入状况等条件，确认对策建议、解决方案，并将建议、方案填写在“建议处方”上，提供给老年人及其家属。四是记录。养老顾问在提供服务后及时进行服务记录，填写统一的记录表格。居村、街镇养老顾问点每月上报养老顾问服务记录。五是跟踪评估、反馈。养老顾问需要对每天访问的老年人的情况登记，并进行跟踪评估和反馈，及时了解老年人咨询的问题是否及时办结。六是服务转接。如果养老顾问有其他事情，无法完成线下接待，可转由其他工作人员接待，并做好记录、及时反馈。

（四）完备的养老顾问服务人才队伍

1.养老顾问服务人员队伍

养老顾问的人员构成多是有养老服务工作经验的人员，很多被访者表示要从事养老顾问工作至少要有3—5 年的相关工作经验，了解养老服务相关的政策。“养老顾问最起码是居委会的老龄干部，都是至少三年老龄工作经验的。一定要对自己的本职工作很了解的，对养老一些服务政策要很了解的才能去答复。”（访谈记录：FTDXPT-001）

根据要求，街镇、机构、居村要求至少有一位养老顾问，基本由老龄干部兼职或者由政府购买的全职养老顾问构成，也有部分养老顾问点由老年人志愿者提供服务。“养老顾问点都是招募的社区志愿者，刚退休的，在单位从事工会、管理等工作的……”（访谈记录：FTDXPD-001）

2.养老顾问的人员培训

养老顾问的人员培训有专门的教材，比如工作技能、业务知识、礼仪性接待、人际沟通等等；同时区民政局、街道也会结合区里实际情况和街道实际养老资源状况进行培训，每个养老顾问点每年都有2—3 次养老顾问培训。2019 年9 月，上海市老龄事业发展中心主办“上海市养老顾问业务骨干培训班”，首批来自全市各养老顾问点的100 余名养老顾问业务骨干参加了本次培训。① 《上海市首批养老顾问业务骨干培训班举行》，搜狐网，https://www.sohu.com/a/341457825_12 0209938，2019 年9 月17 日。养老顾问培训班的内容既包括了养老顾问工作技巧、市区两级养老政策法规解读等业务知识培训，也有赴其他区参观养老顾问服务点、养老顾问工作室等现场学习。也会邀请市民政局的领导、有养老服务经验的专家、金牌养老顾问作为培训教师指导和解读最新的养老政策、经典案例。此外，还会组织养老顾问有关的课题和讲座。

3.养老顾问全职和兼职情况

上海市养老顾问有全职和兼职两种形式。其中兼职人数较多，大多数养老顾问从事养老相关的本职工作。例如，PT 区养老顾问是兼职人员，主要是在老龄委工作的。MH 区养老顾问点既有兼职人员也有专职人员，专职人员是街道委托的机构养老顾问，兼职人员是社区从事老龄工作的人员。兼职养老顾问虽无法把所有精力用在养老顾问服务，但由于其工作优势往往能够较好地链接社区资源。“做养老顾问其实都是和本职工作相通的，我平时就做老龄的，对老龄的政策、服务的运作规程比较熟悉，可以直接帮老年人解答而不影响本职工作。”（访谈记录：FTDXPT-001）

专职养老顾问的优点是有更多的时间和精力，能更好地服务，但其也存在一定的弊端。一是共享信息的不便利。“有些比方说我们内部的工作人员，我们就不会跟他对接，因为你是第三方这种资源我不可能共享，你只是做养老顾问做咨询，当然更多的就不会给他提供一些帮助的。”（访谈记录：FTDXCN-001）

二是第三方养老顾问会极力推荐其所在的养老机构，可能存在不公平。“第三方往往自己有服务机构，怎么可能把老人介绍到其他机构去？对于老百姓来讲，他只知道我是到某某街道找养老顾问的，是政府行为，出了问题就是应该政府承担责任。”（访谈记录：FTDXHK-005）

4.养老顾问的工资待遇及激励机制

养老顾问的工资待遇较为稳定。居村兼职养老顾问没有专项经费，也没有专门的福利待遇，都是和其他社区工作人员工资待遇保持一致。“我们没有专门的福利待遇，也没有专项的经费。”（访谈记录：FTDXPT-001）

养老顾问具有激励机制。机构养老顾问每年都有金牌养老顾问的评选活动，并根据金牌养老顾问评选结果提供配套的工资待遇。“我们每年报一个金牌养老顾问，都必须是表现很优异的老龄干部，我才会给他报上去的，不会是瞎报的凑数的。”（访谈记录：FTDXPT-001）

五、养老顾问服务供给存在的问题与困难

虽然目前上海市养老顾问服务体系已经基本建立，但社区养老顾问制度仍存在诸多困境，如老年人不理解政策约束、养老顾问区域协调机制有待完善、养老顾问身兼数职导致专业化程度低、养老顾问选拔机制不清、养老顾问服务技能培训效果有待提高、社区养老顾问信息化不足、养老顾问工作缺乏标准以及考核标准不清晰等问题。

（一）老年人对政策理解不准确

养老顾问在解释养老政策时存在困难，一是老年人不充分理解政策，希望获得更多的政策优待。养老顾问工作本身具有特殊性，老年人希望养老顾问能为他们解决全部困难，例如既想享受养老机构的优惠，也想享受居家养老补贴。“沟通理解方面有困难。有些老人已经住了养老院，但还想享受居家养老的补贴，但政策上他只能享受其中之一，但老人对政策不是很了解，觉得我两块都要享受，要费很大力气去跟他们解释。”（访谈记录：FTDXCN-001）

有些老人不符合最低条件，却要享受全部政策优惠。“有些老年人不是政府托底保障对象，享受不到低保户的待遇，眼红人家享受到的服务，他就觉得你们政府要管我养老的，我今天在你这里花钱，你一定要给我提供高于付出金钱多少倍的服务，否则他就会说你不好。”（访谈记录：FTDXMH-004）

养老顾问尽量帮他解答，但不符合政策优惠条件的，也没办法帮他申请。“有时候解释不通，群众不理解。有的希望得到某项福利，但是政策不允许，很无奈。依靠政府提供的服务，但是不是低保人员，不能享受到优惠政策。”（访谈记录：FTDXPT-001）

（二）养老顾问的区域协调机制有待完善

区域间信息资源衔接不畅，导致养老顾问无法及时反馈老年人最便捷的养老服务需求。政府职能部门有所分工、资源衔接不畅，各个区养老资源有差异等原因，会使得养老顾问无法解答所有政策咨询。养老顾问并非全能，大多数仅掌握本街道或本区少量养老资源，缺乏跨区域的养老顾问服务衔接，导致老年人难以享受到最近距离的更多选择的养老服务资源，只能被迫去距离本区、本街道较远的地方接受养老服务。“老人往往哪里比较近就往哪里跑了，不考虑街道和行政区划等原因。很多来咨询政策的老年人搞不清楚自己是哪里的。跑过来问我，你们有什么服务，也帮我们提供下。他觉得养老顾问哪里都可以管的，都可以问的。给老年人解释很多，他们才明白养老原来是分区域的。另外，很多老人来讲，你就一家（养老机构），我连选都没得选，真的还是想多一点选择。”（访谈记录：FTDXMH-002）

（三）养老顾问身兼数职导致专业化程度低

养老顾问人员构成存在身兼数职和非专业化的现状。一是养老顾问身兼多职，精力不足。上海市目前的养老顾问服务从业人员兼职多专职少，各种杂事多。关于兼职和专职，现从事养老顾问服务的工作人员有不同的看法。但总体上来讲，抽调民政条线、老龄条线或养老机构的相关人员从事养老顾问服务工作不是长久之计，需要专人专项负责。

如果有专人来做（养老顾问）更好了。本来居委会人就不多，包括我们综合为老也很忙，如果说是一个街镇有一个到两个专职人员最好了。（访谈记录：FTDXPT-001）

我不能算兼职养老顾问，但也不是专职的，因为我本来就是在做养老工作的。但如果能专职化肯定是最好的，兼职说白了你还有别的工作要做，面临较多的杂事，可能顾及不上，专职那肯定是要有的。我们这边老年人数量比较多，我一个人服务这么多老年人有点力不从心。主要是我的工作内容有点杂，不仅仅是管老年人的事，有时候居民家里有漏水情况，也会跑过来找我，调解家庭矛盾等各种情况都有，大家兼职的条线比较多，很多小问题要处理。（访谈记录：FTDXCN-006）

二是兼职养老顾问的流动性较强。居村养老顾问因居委会干部流动性非常大，经常出现人员变化。部分养老顾问刚刚熟悉了养老顾问服务业务，就被调走或换岗，不利于养老顾问服务工作长期稳定地发展。“今天换人了，明天换岗了，养老顾问如果难以坚持坚守一个点，就很难掌握多样复杂的养老政策。这个事情不一定搞得清楚，又来另一件事情，很多东西不是通过一两次培训就能搞清楚的，尤其是实操层面的事情。”（访谈记录：FTDXCN-005）

三是专业养老顾问较少。“如果放一个专门的养老顾问部门，会觉得好像是有点资源浪费。我其实本来就是老龄委工作人员兼养老顾问的，如果只做专业养老顾问，还要考虑是不是能够给编制？是不是有经费？”（访谈记录：FTDXPT-001）

（四）养老顾问选拔机制不清，培训效果有待提高

一是养老顾问选拔机制不清。大部分社区养老顾问的任职并没有严格的选拔机制，往往是指派民政条线或者老龄条线的工作人员兼职担任。

我们现在居村的养老顾问没有选拔机制，比如说你进居委会工作了，书记会指定你做什么条线，如果做老龄条线的话，就兼职做养老顾问，但会定时接受养老顾问骨干的培训。（访谈记录：FTDXCN-004）

（养老顾问）倒是没有什么特别的选拔。以前管老龄条线的人走掉了，我就接手，如果换别人接受这个老龄条线，那他就是养老顾问。（访谈记录：FTDXCN-006）

区里面是有一个平台的，如果你要成为养老顾问，需要在平台上先录入你的信息的。（问：你们相当于是民政部门给你指定成为顾问点的？）我们这个点是的。（问：指定的标准是什么？）这个不太清楚。（问：他们有自己的标准？）应该有。（问：那申请批准率大吗？是否有一定门槛？）目前我们好像是没有，现在实行的注册制，目前注册的就是我和我们那个行政前台，其他人还没有注册，只是作为养老顾问开展日常服务。（访谈记录：FTDXCN-002）

二是养老顾问的培训效果有待提升。具体表现为：一方面，养老顾问的专业化培训较少。目前养老顾问培训仅仅局限于政策宣讲，养老顾问的实务培训较少。“不知道怎么处理实务，仅仅政策方面的宣讲，不能更好地服务老年人，希望有更多的具体的服务技巧。至于怎么更好地服务老人，也就是电话关心一下，你态度好呢，老人就觉得你好，如果声音大一点，老人就觉得你很凶，那无论问题回答的如何，老人都会不满意甚至可能投诉。”（访谈记录：FTDXCN-006）

另一方面，培训的频率较低，每当有政策变化时，未能及时通知具体从事养老顾问服务工作的人员。有时候养老顾问掌握的政策变动信息会滞后，影响老年人及其家属申报具体政策，给养老顾问服务工作带来不便。“希望政府能够全面更好地培养一下养老顾问，最好是每个月专门培训一下具体政策，或者半年培训下大一点的政策，不要布置完工作就结束了。政策经常在变，我们消息太滞后了，我们在基层忙于各种工作有时候真的不太清楚（最新的政策的约束条件、申请流程等）。”（访谈记录：FTDXCN-006）

此外，缺少综合性的养老服务政策培训。目前，很多养老顾问仅仅熟悉自己所在的领域，无法进行综合的养老服务问题的问询。例如，居村养老顾问点工作人员仅对社区居家养老服务对应的老龄条线、民政条线熟悉，难以回答老年有关医疗保险和机构养老的相关咨询；机构养老顾问点的工作人员仅对养老机构有关政策熟悉，难以回应老年人社区居家养老服务有关的需求咨询。

养老顾问应该学习一些别的知识，比如医保什么的，那么只要是老人来问，（养老顾问）就可以比较全面地解答。因为我熟悉老龄工作，我只能回答他老龄条线的问题，那么如果他还问别的东西，比如说医疗保险、遗嘱、军休等，还有法律层面的各种纠纷，我就要把他带去问相关部门的老师了。如果系统化地培训全职专职的养老顾问，可以更好地满足老年人需求。（访谈记录：FTDXCN-005）

（五）社区养老顾问信息化不足

部分养老顾问点缺少线上服务平台和热线电话。调研中，政府购买服务的机构养老顾问点有专门的热线电话、APP 和网页等专业的养老顾问工作端，老人可以通过APP 端享受线上养老顾问服务。但是居村养老顾问点和街道养老顾问点往往没有专门的养老顾问服务热线电话、网页或APP 客户端，只能使用养老顾问的私人电话来解答老年人的养老服务方面的问题，对其生活造成一定的不便利。“我们一般都是在线下，但我的座机电话对外公开，他们好多也是通过电话来咨询。如果能够做一个养老顾问的热线或专门的线上的留言区或老年人APP 客户端，线上解答老年人的养老服务需求，可以减轻我们的工作压力。”（访谈记录：FTDXPT-001）

（六）养老顾问工作缺乏标准、考核标准不清晰

一是养老顾问工作的标准化程度不足。具体表现为：一方面，养老顾问的工作时间不统一，给老年人带来了不便。有些区的养老顾问点在下午四点半结束线下工作，中午不休息；有些养老顾问点在下午五点半结束线下工作，中午休息两个小时。另一方面，养老顾问服务的记录表格不统一。有的养老顾问点采用统一的表格和本子进行统计，但有的养老顾问点只是记录在值班记录本上，不会进行上交和统计。

老年人上门咨询问题，我们会登记在统一的表格里，固定每月统一提交一次。（访谈记录：FTDXCN-002）

我们前台有个值班记录本（也没有什么专门的为老服务记录册），一般不需要上交，街道偶尔检查。没有全区统一的表格。（访谈记录：FTDXCN-005）

有登记表，我们自制的。区里会要求固定时间上传。（访谈记录：FTDXPD-005）

此外，养老顾问跟踪反馈机制不统一。综合为老服务中心和机构养老顾问点会有跟踪反馈机制，但是社区养老顾问点一般帮老人解答完后没有进行全程跟踪反馈。由于社区养老顾问点的能力有限，仅提供问询服务，无法帮助老年人及其家属实现具体政策和服务的落实，所以缺少跟踪反馈机制。难以统计和追踪反馈老年人最终是否享受到具体的政策待遇，满足其服务需求。

二是养老顾问缺乏绩效考核办法。机构养老顾问点采用的是企业绩效考核办法，具有严苛的考核标准，年底要利用搜集的真实数据写报告，有较好的奖惩制度。“公司对我有考核，有一套规范的、严苛的标准。到年底我有很多数据，可以写报告，也可以进行分析，而且这些数据是真实的、实实在在的，不是虚于表面的东西。”（访谈记录：FTDXMH-001）

但是社区兼职或有编制的养老顾问没有考核标准，出现数据造假的几率较大，也没有明确的评价标准，养老顾问的积极性不高。“目前，没有专项养老顾问服务质量评价，而是纳入到整个为老服务中心的运营效能考核。在为老服务中心运营效能的评分标准中关于养老顾问服务的具体项目为：养老顾问服务的数量，老年人咨询的问题有没有解决，养老顾问服务内容的多样性等等。”（访谈记录：FTDXCN-002）

六、优化养老顾问服务的政策建议

根据对上述问题的分析，本文认为养老顾问服务需要从以下几点进行完善：建立统一的养老顾问服务政策体系、探索有效的养老顾问服务激励机制、加强养老顾问服务团队建设、加强养老顾问服务的标准化建设、优化养老顾问信息平台建设。通过加强专业化培训、提高养老顾问综合能力等发展思路，以进一步促进养老顾问制度的标准化、信息化建设。

（一）建立统一的养老顾问服务政策体系

养老顾问制度的顺利落地实施离不开政策的保驾护航。自2018 年上海市《关于开展社区“养老顾问”试点工作的通知》发布后，急需制定配套政策和实施细则等，加强组织保障来推动养老顾问工作的开展。当前养老顾问相关政策存在政出多门、权威性弱的问题，必须提高政策的整合力度。逐步整合散落在民政局、卫健委等市级各部门印发的关于居家环境适老化改造、养老服务深度发展、养老床位及康复辅具设施建设等方面事关养老顾问工作的规章政策；再由民政局主导、其他部门配合，制定出一部完整的养老顾问制度建设文件，形成以统一形式确定的、系统连贯的养老顾问政策体系。具体来讲，应主要从三个方面进行：一是探索制定养老顾问工作配套服务及设施的相关条例，明确上海市养老顾问的未来发展路线，如普及建设养老顾问点、培育更多可靠的养老顾问、探索养老顾问的职业化发展等。二是优化基层管理体制为养老顾问“减负”。结合社区治理体制改革，剥离社区居委会过多的行政职能，强化养老顾问服务社区老年人的自治功能，通过减负、还权和赋能，减少报文和报表等程序化工作，使养老顾问回归基层群众自治组织的本位。三是对养老顾问进行赋权。为养老顾问提供工作有关的必要支持。如街道应协调好养老顾问点与各部门之间的关系，保证养老顾问有协调资源的权利。

（二）探索有效的养老顾问服务激励机制和财政补贴机制

目前上海市的养老顾问大多属于兼职性质，无相关补贴，待遇较低且工作强度大、时间成本高，有些街道的养老顾问队伍不稳定、流动性较高。针对这些问题，可以从两方面着手：一是可以探索建立市场化养老顾问服务激励褒扬机制。一方面，对达到一定要求及工作量的公益养老顾问给予职位补贴。补贴力度可主要考虑业务绩效和工作强度。其中，业务考核方面，可引入企业绩效考核制度，从上级考评、自我考评、同事考评、服务对象考评等维度对养老顾问进行绩效考评。工作强度方面，可通过服务时长、服务人次、服务满意度等对养老顾问进行绩效评估。另一方面，应对养老顾问的个性化、市场化收费服务项目参考我国房产中介的收费模式，出台相关的扶持政策支持养老顾问点开展市场化、职业化探索，对金牌养老顾问给予奖励性绩效补贴，激励养老顾问提升服务质量。

二是可以探索建立养老顾问服务财政补贴机制。我国养老服务财政补贴存在“补供方”为主、“补需方”不足的情形，这在养老顾问制度建设中表现得更为明显。为此，养老顾问的财政补贴机制设计要贴合养老顾问服务方和老年人及其家庭养老需求的特点。具体而言，一是要处理好养老服务补贴制度与养老顾问制度的关系，将老年人购买个性化养老顾问服务所需费用等纳入养老服务补贴范围；二是要协调好社区养老顾问职位补贴与社区工作者薪资待遇的关系，给予优质养老顾问合理的职位补贴；三是要加强养老顾问培训机构的税收优惠力度，促进养老顾问的专业化发展；四是要更加注重对农村养老顾问的财政支持，鼓励养老顾问往村养老顾问点流动，以应对农村更为严峻的老龄化形势，推动城乡基本公共服务均等化。

（三）加强养老顾问服务团队建设

养老顾问服务团队建设是提升养老顾问服务质量的核心要素，也是养老顾问点可持续发展的核心竞争力。加强养老顾问服务团队建设，应当从如下几个方面着手：一是积极探索养老顾问职业化发展模式。针对目前我国养老顾问多为兼职属性的特点，应积极探索养老顾问职业化发展模式，以促进养老顾问服务工作的长期稳定发展。首先，要明确养老顾问选用标准。养老顾问要由具有养老服务、长期照护、医疗护理或社会工作等领域实际工作经验，具有中专及以上学历，经过专业化培训后的人员担任。其次，要为养老顾问职业化开辟途径。养老顾问作为内嵌社区、外联社会的养老服务提供者，可扮演高效匹配市场化养老服务和老年人养老需求的角色。最后，开拓养老顾问的业务范围。养老顾问可通过提供关怀服务、担任个人养老管家、制定退休计划、协助金融理财、推介休闲娱乐资源、组织老年人活动与技能培训、对接老年团体才艺展示平台等，开拓养老顾问的业务范围，更好地为社区居家老年人提供服务。

二是开设专业化的培训。首先，要开设基础业务课程提高养老顾问的养老知识储备。借用老年社会工作的理论知识和专业技巧为养老顾问工作赋能，满足养老顾问实际工作开展过程中所需要的能力和素养。宏观把握目前社会养老服务体系建设以及上海市养老服务工作情况，针对老年人的特殊需求提供个性化服务，使用智能养老顾问平台提供信息化支持。其次，开设能力提升课程。帮助养老顾问了解掌握老年人常见心理问题和心理疏导的基本技巧与方法，提升老年人对养老顾问服务人员的信任感，使其成为老年人及家属遇到相关问题和困境时值得信赖的伙伴。养老顾问在工作中既要为老年人提供有价值和帮助的信息与养老服务建议等，又要从服务态度、同理心、共情能力等方面提升服务的质量与“温度”。最后，开设养老政策落实流程指导等综合知识培训。重点培养养老顾问团队“万事通”和“包打听”的专业能力，既包括政策咨询服务，也要包括服务技巧和综合知识培训（医疗保险、纠纷处理、情感慰藉、离退休养老保障等），并且根据养老政策的变化情况，及时把政策变更信息通知到各级养老顾问以便其掌握最新的养老服务政策与相关信息。

（四）加强养老顾问服务的标准化建设

加强养老顾问服务设施建设，增进养老顾问服务标准化建设，应当从如下几个具体的方面着手：首先，养老顾问点要配备标准化基础服务设施。各级养老顾问点是服务得以开展的载体。一方面，养老顾问点需要有专门的办公地点，并且配备电脑、网络、办公桌等基础设施设备；另一方面，需要配备链接养老服务资源的纸质版或电子资料，如各类养老服务宣传折页、长期照护服务评估标准等文件资料，便于养老顾问提供给民众参考，以规避因信息不对称导致的老年人无法对接符合自身实际需要的养老服务。其次，规范养老顾问的着装和服务标识。规范的着装、服务标识等是体现服务专业化和行业形象的重要指标，应适当考虑规范养老顾问着装的要求。养老顾问在岗期间应统一佩戴显示姓名与编号的工牌。最后，统一养老顾问的服务标准。建立统一的养老顾问服务标准，如养老顾问服务的工作流程、问询方式、服务时间、服务记录和回访反馈等等，在上海市各区形成统一的标准，方便老年人享受标准化的养老顾问服务。

（五）优化养老顾问信息平台建设

全面掌握和整合养老服务信息是提升养老顾问工作效率的关键。第一，要建立老年人信息共享平台。摸排、统计和录入老年人的基本情况建立数据库，包括基本信息、健康状况、经济状况和服务需求状况，并根据老年人健康状况和自理能力的变化定期对信息系统进行动态调整。第二，整合养老服务供给信息库。将符合资质的养老机构、养老服务企业和组织，以及慈善组织和志愿服务团体所提供的养老服务供给信息纳入养老服务信息平台，为养老顾问科学高效地为老年人制定养老服务计划创造便利条件，也有利于实现跨区域的养老服务信息和资源整合。第三，搭建“养老顾问云端”智慧服务平台。与市级、区级层面养老服务智慧平台相结合，同步搭建“养老顾问云端”智慧服务平台，全面提升养老顾问服务的专业性和智能化。如通过智慧平台，民众可以方便快捷地搜索相关养老顾问点、预约咨询服务时间等，同时养老顾问也可以通过智能服务平台跟踪回访老年人，以提升服务的规范性和便捷性。

七、总结与讨论

养老顾问是链接老年人需求与相关养老服务的桥梁，旨在解决因信息不对称而导致的老年人养老服务需求未得到满足及养老资源配置错位等问题。因此，未来养老顾问的发展主要包含以下几个方面：第一，养老顾问首先应当回应老年人的养老服务需求并依据老年人需求为其提供相应的养老服务建议或者方案，供老年人及家属进行参考与选择。第二，要适度延伸拓展养老顾问服务内容，满足老年人的多样化个性化需求。由简单的养老服务资源链接拓展为老与老年人息息相关的社会保障和社会福利政策，如社保、医保等，并做到实时跟踪、解读与传达，解决养老服务规划中的信息不对称问题。第三，养老顾问服务应逐渐打破区域限制，实现全市养老服务资源自由流动和服务标准统一。推动养老资源和基本公共服务实现全市一体化布局，方便异地居住老年人选择家门口便捷服务，为养老顾问以更多样化的组合形式来满足老年人多层次需求创造和拓展更加宽广的渠道和环境。第四，推动养老顾问制度信息化发展，通过线上线下相结合的养老顾问服务链接智慧养老信息平台，可以帮助老年人快速跨越数字鸿沟，享受到便捷的智慧养老服务。

★ 李亦楠：华东师范大学公共管理学院博士研究生；王建云：山东师范大学公共管理学院讲师。

★ 基金项目：国家社会科学基金重点项目“积极应对人口老龄化的社会养老服务制度城乡统筹和区域协调发展战略研究”（项目编号：21AZD076）。