《管理世界》|| 程郁 等：分层次推进农民工市民化——破解“愿落不能落、能落不愿落”的两难困境

作者：

程郁（国务院发展研究中心农村经济研究部）

赵俊超（国务院发展研究中心农村经济研究部）

殷浩栋（国务院发展研究中心农村经济研究部）

伍振军（国务院发展研究中心农村经济研究部）

孙成龙（中国人民大学公共管理学院）

揭梦吟（西南财经大学经济与管理研究院）

文章刊发：《管理世界》2022年第4期

摘要：本文通过对农民工落户城市意愿和城市落户政策的结构性特征的分析发现，城市吸纳农民工市民化的政策供给和农民工落户城市意愿存在结构性错配，农民工市民化面临“愿落不能落、能落不愿落”的两难困境。应分层次制定农民工落户政策，以“愿落尽落”“应落尽落”为原则推进重点人群落户，强化对不同类型城市差异化落户政策的执行考评。对县域内农民工，应着力提升县城的吸引力，提高他们在乡村和县城的就业质量和生活品质。对跨省农民工，应着力提高大城市的开放性，提升公共服务容纳能力和社会保障的承受能力，通过“人地钱”挂钩等激励政策合理分担落户成本。对县外省内农民工，应推进省内统筹，实现对省内农民工的统一服务管理。

关键词：农民工  落户意愿  落户政策  结构性特征  市民化

当前农民工分化程度明显，在流动半径、职业选择、城乡取舍等人生规划方面表现出较大的差异性，这些差异性集中体现在落户城市意愿的差异上。不同地区、不同规模和不同层级城市之间人口增减压力出现分化，在吸引外来人口、对外来人口扩大基本公共服务覆盖的广度和深度等方面也表现出较大差异性，这些差异性集中体现在对外来人口落户门槛的差异上。农民工落户供需的结构性错配造成了“愿落不能落、能落不愿落”的两难困境，增强新发展阶段农民工工作的针对性和有效性，应实施差异化战略，分层次推进农民工市民化。

一、作为市民化需求方的农民工，在落户城市意愿方面呈现明显的结构性差异

“十三五”期间绝大多数城市农民工落户门槛一降再降，但农民工在城市落户的意愿却在持续下降。推进农民工市民化的前提是充分尊重农民工的意愿，农民工落户意愿下降成为推进这项工作的新难点，需要深入剖析农民工落户意愿下降的结构特征及其原因。

（一）省内流动农民工持续增长，但省内流动农民工落户意愿较低

农民工以省内流动为主的趋势日益增强，但省内流动农民工落户意愿却较低。根据国家统计局农民工监测调查报告，省内流动农民工增长较快，而跨省流动农民工快速下降。2020年跨省流动农民工7052万人，比2015年减少693万人，占全部农民工的比例由2015年的27.9%下降至24.7%；省内流动农民工为9907万人，较2015年增加了768万人，占全部农民工的比例由2015年的32.9%提升到34.7%；本地农民工11601万人，较2015年增加738万人，占全部农民工的比例由2015年的39.2%提升到40.6%。但相比跨省流动农民工，省内流动农民工的落户意愿较低。根据2019年中国家庭金融调查数据，跨省流动农民工愿意在居住地城镇落户的比例为30.9%，而省内跨市、市内跨县和县内流动农民工这一比例仅分别26%、19%和28.4%。基本公共服务大多以县为基础统筹，本县农民工在县内城镇落户几乎没有障碍，本县也是农民工最为熟悉和最容易融入、适应的生活环境，但县内流动农民工落户的意愿却并不是很高。

（二）中西部地区吸纳农民工数量持续提高，但在中西部地区就业的农民工落户意愿却较低

中西部地区吸纳农民工就业的人数和比例都在提高，而东部地区和东北地区吸纳农民工数量和占比下降。近年来中西部地区产业加快发展，东部地区部分劳动密集型产业有向中西部地区转移趋势，使中西部地区吸纳农民工数量明显上升，农民工也随之呈现由东部向中西部回流的趋势。根据国家统计局农民工监测调查报告，2020年中部地区吸纳农民工人数和占比分别为6227万人和21.8%，比2015年分别增加628万人和1.6个百分点；西部地区吸纳农民工人数和占比分别为6279万人和22%，比2015年分别增加1070万人和3.2个百分点；东部地区吸纳农民工人数和占比分别为15132万人和53%，比2015年分别减少876万人和4.7个百分点；东北地区吸纳农民工人数和占比分别为853万人和3.0%，比2015年分别减少6万人和0.1个百分点。

但在中西部地区就业的农民工落户意愿却明显低于东部地区。东部地区更发达的经济、更高的收入水平和更完善的公共服务，对农民工仍然有更强的吸引力。根据2019年中国家庭金融调查数据，在东部地区就业的农民工愿意在居住地城镇落户的比例均明显高于中西部地区，尤其是跨省流动到东部的农民工愿意落户的比例达到38.5%，较中部和西部县内农民工分别高12和11.3个百分点（见表1）。

（三）落户门槛高的大城市农民工落户意愿高，而没有落户门槛的小城市农民工落户意愿低

农民工落户意愿与城市吸引力高度相关，城市规模大、行政级别高、公共服务好、就业机会多，农民工落户意愿也就越高。超大城市农民工落户意愿高的主要是跨省农民工，大中城市则是县内农民工的落户意愿明显更高。2019年中国家庭金融调查数据显示，在1000万以上人口的超大城市中，46.4%的跨省流动农民工愿意在居住地城镇落户，而县内农民工这一比例只有29.1%；在500万~1000万和300万~500万人口的大城市中，分别有34.5%和31%的县内农民工愿意在居住地城镇落户，较跨省流动农民工分别高9.2和5个百分点；在100万~300万和100万以下人口的城市中，县内农民工愿意在居住地城镇落户的比例分别为27.9%和27.4%，分别比跨省流动农民工高2.6和0.9个百分点（见表2）。但城市人口规模越大落户的难度也越大。目前只有300万人口以下的城市放开了落户限制，意味着尽管有超过20%的农民工愿意在300万人以上的大城市落户，但因为制度限制却难以实现落户。

（四）稳定就业和社会保障充分的出县农民工落户意愿高，就业形式和社保对县内农民工落户意愿的影响不大

稳定就业的出县农民工落户意愿较高，而稳定就业的县内农民工落户意愿反而较低。2019年中国家庭金融调查数据显示，在出县农民工中，签订劳动合同的农民工愿意在居住地城镇落户的比例为27.7%，分别较未签订劳动合同、在个体业主或家庭工商业帮工及灵活就业的农民工高1.2、3.5和11.3个百分点；但在县内农民工中，签订劳动合同的农民工愿意在居住地城镇落户的比例为28.4%，分别较未签订劳动合同和灵活就业农民工还低1.9和2.5个百分点（见表3）。

有职工养老保险的出县农民工落户意愿高，但有职工养老保险的县内农民工落户意愿反而更低。在出县农民工中，有职工养老保险的农民工愿意在居住地城镇落户的比例为28.5%，比没有职工养老保险的农民工高4.1个百分点，尤其有职工养老保险的跨省流动农民工愿意在居住地城镇落户比例达到35.1%，比没有职工养老保险的跨省流动农民工高6.6个百分点。但在县内农民工中，有职工养老保险的农民工愿意在居住地城镇落户的比例只有22.6%，比没有职工养老保险的农民工低6.7个百分点（见表3）。

（五）能力较强的农民工落户意愿反而较低

受教育程度较高的农民工可能因为有更多的选择以及对农村发展机会有更强的把握能力，其落户的意愿反而更低。2019年中国家庭金融调查数据显示，高中、大专及以上的农民工落户意愿都偏低，尤其是在县内农民工中，大专及以上的农民工落户意愿最低，反而初中以下农民工的落户意愿较高。但跨省落户对高学历农民工仍有较大吸引力，大专及以上的跨省流动农民工落户意愿较高（见表4）。

青壮年农民工的落户意愿偏低。由于城镇招工条件对年龄和资历等方面的限制，高龄和低龄农民工均较难在城镇实现稳定就业和落户，但适龄的青壮年农民工在居住地城镇落户意愿却不强，反而是低龄和高龄农民工对城镇发展机会和公共服务更加向往而落户意愿更强。整体上看，31~45岁正值壮年的农民工落户意愿较低，61岁以上的农民工落户意愿较高。在县内农民工中，31~45岁农民工在居住地城镇落户的意愿明显低于其他年龄段；在出县农民工中，31~45岁农民工落户意愿也低于30岁以下农民工，45~60岁农民工可能日益难以继续适应外出高强度工作而落户意愿最低，61岁以上高龄农民工因在外落户困难和生活难以适应而落户意愿也较低（见表5）。

住房和收入被认为是农民工适应城市生活的重要基础，一些地区还将自有住房和收入作为落户的条件，但除超大规模城市外，有自有住房、收入较高的出县农民工落户意愿反而较低。在出县农民工中，在人口超过1000万的超大城市，愿意落户的农民工在当地有自有住房的比例更高；在1000万人口以下的城市，愿意落户的农民工有自有住房比例比不愿意落户农民工还低5~13个百分点。在100万以下、300万~500万和500万~1000万人口的城市，愿意落户农民工的家庭人均收入也明显低于不愿意落户的农民工（见表6）。

（六）家庭对高质量公共服务的需求可能是影响农民工落户的重要因素

城市有更高质量和更便利的教育、医疗和养老等公共服务，家庭对这些有强烈诉求时，农民工的落户意愿会更高。总体上，家有老人和家有病人的农民工落户的意愿都高于家里没有老人和没有病人的农民工，尤其是家有病人的农民工不论是县内流动还是出县流动，落户意愿都高于家里没有病人的农民工。在县内农民工中，家有老人的落户意愿较没有老人的略高，可能是为了老人进城养老方便，而外出农民工更多需要回家照顾老人反而落户意愿更低。在出县农民工中，家有上学子女的农民工落户意愿更高，主要是希望子女享受城市更好的教育机会，但在县内农民工中，因为子女入学障碍小且县域内教育质量差异小于县内外差异，家有上学子女并没有提高其落户意愿（见表7）。

二、作为市民化供给方的城市，在接纳农民工市民化方面呈现明显的结构性差异

城市层面接纳农民工市民化的政策力度、落实情况以及与农民工需求的契合程度，决定了农民工市民化的推进速度和质量。市民化政策主要包括落户政策和公共服务政策，两者既有关联，又在范畴和内容上有所差异，因此需要从落户放开和公共服务覆盖这两个维度考察我国农民工市民化政策。

（一）在吸纳外来农民工落户方面呈现梯度放开格局

“十三五”时期以来，随着我国深入推进新一轮户籍制度改革，城市户籍门槛普遍降低。但各类城市户籍放开情况存在显著差异，城市落户政策呈现出明显的梯度特征，按照城市人口规模从小到大、城市行政级别从低到高、城市所处区位从欠发达西部地区到发达东部地区的顺序，落户门槛依次递增。

城市人口规模越大落户门槛越高，落户限制主要存在于少数超大、特大城市（见表8）。我国户籍制度改革主要以城市人口规模为标准逐步降低落户门槛限制。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》要求，“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件”。国家发展改革委在2020年、2021年连续跟进督办，“城区常住人口300万”成为户籍放开的临界点。在城区常住人口超过300万的城市中，7个超大和14个特大城市主要以积分落户方式放开户籍，其余常住人口300万以上500万以下的I型大城市则全面放开放宽落户条件，并取消重点群体落户限制。2021年8月27日，国务院印发的《“十四五”就业促进规划》进一步放宽落户政策，提出“放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”。超大城市的户籍政策仍是门槛最高、准入最严的。以北京市为例，2021年获得积分落户资格的只有6045人，其中绝大多数为拥有正式工作单位、自有产权住房和较强专业技术能力的人员，普通农民工难以达到积分落户要求的最低标准。

城市行政级别越高落户门槛越高，落户限制主要存在于副省级以上城市。从我国户籍改革实施情况来看，户籍门槛与城市行政级别密切相关。我国城市按行政级别分为直辖市、副省级城市、省会城市、地级市和县级市，目前大多数地级市和县级市已经全面取消落户限制，存在落户限制的主要是直辖市、副省级和省会城市。典型的省域落户政策布局为：绝大多数城市都已实现全面放开落户限制，仅省会城市还有一定的落户门槛，如河南、四川、湖北、湖南、甘肃等。保留落户门槛的省会城市，既有城区常住人口300万以上、按国家发改委要求可以不实行放开的I型大城市和特大城市，也有城区常住人口300万以下按国家发改委要求必须实行放开的城市。如宁夏自治区首府银川市城区常住人口在300万人以下，属于需要全面取消落户限制的II型大城市，但其对落户仍然进行了一定限制，如对租赁住房落户的，要求经房屋所有权人同意后才可落户。

所在地区经济发展水平越高落户门槛越高，落户限制主要存在于东部沿海发达城市。欠发达省区户籍放开的力度比较大，目前河北、云南、江西、广西等省区包括省会城市在内已经实现全省城镇户籍放开，其中一些省会城市属于城区人口300万以上的I型大城市，实际上超额完成了国家发改委设定的户籍改革任务。然而，在经济发达的东部沿海省份，户籍改革却未能达到预期改革目标，主要在广东、江苏、浙江几个省份。在这些省份，除了广东省江门市、惠州市等个别城市外，绝大多数城市包括地级市、县级市在内，仍然普遍保留了较高的落户门槛。如广东省中山市要求，5年连续居住、5年连续参加社会保险且租住住房经登记备案；江苏省江阴市要求，社保、居住证均累计满5年且所租赁住房经登记备案；浙江省慈溪市要求，稳定就业并连续缴纳社会保险满36个月。

（二）在基本公共服务覆盖外来农民工方面呈现明显的结构性差异

近年来随着农民工市民化各项政策推进，农民工享受务工城市公共服务的障碍不断被打通，如农民工城镇职工基本养老保险关系转移接续问题得以解决、不少城市农民工已可凭居住证参加务工地城乡居民基本医疗保险等。然而，农民工仍不能完全均等化享受务工城市公共服务，且不同城市间存在显著的差异，超大、特大城市和“人口倒挂”城市公共服务对农民工的覆盖程度最低。

1.一些领域基本公共服务对农民工覆盖程度仍然不高且提升速度趋缓

总体来看，公共服务维度的农民工市民化政策推进效果未达预期，农民工享受务工城市公共服务的范围和程度仍然不足，而且在一些领域还出现农民工公共服务覆盖提升速度趋缓的势头。

农民工义务教育阶段子女实现随父母进城就读比例仍然不高。尽管近年来随着“两为主”“两纳入”“公民同招”入学等政策的实施，农民工子女在公办学校就读的比例始终保持在80%以上，但由于城镇公办学位不足、家庭经济难以负担和农民工无暇照顾子女等原因，能够实现随迁就读的农民工子女仍然是少数。2017年全国义务教育阶段进城务工人员随迁子女数量突破1400万人，此后增长速度趋缓，至2020年仅为1429.73万人。以2015年全国教育事业发展统计公报公布的数字为基础、根据每年随迁儿童数量变化情况进行推算，义务教育阶段农民工子女中留守儿童数量仍然多于随迁儿童数量，仍有约57%的外出农民工家庭为成员分离和儿童留守状态。

农民工参加城镇职工社会保险的比例仍然较低。截至2019年末，农民工参加城镇职工养老、医疗、工伤和失业四大保险的人数分别为6155万人、4815万人、8616万人和4958万人，参保率分别为21.17%、16.56%、29.63%和17.05%，平均参保率只有20%左右，仍然处于相当低的水平。而且近年来农民工城镇职工社会保险的参保率增长越来越乏力。从养老保险来看，2017年参保人数达到6202万人、参保率达到21.65%，但此后徘徊不前甚至还有下降趋势。

农民工在城市的社会参与度不高。尽管近年来农民工对所在城市的归属感和适应度不断增强，但总体归属感仍然处于较低水平。国家统计局2020年农民工监测调查报告显示，进城农民工中认为自己是所居住城市“本地人”的比例只有41.4%，参加过所在社区活动的比例只有29.3%，其中经常参加的只有3.9%，加入工会组织的比重仅为14.3%。

老年农民工仍以返乡作为主流归宿。目前，务工生命周期结束后能够在务工城镇定居和安享晚年的农民工仅为极少数，不具有普遍代表意义。相反，第一代农民工在年老后已经成批量返回农村居住和养老（沈水生，2019），一些调查显示，受到诸多主客观因素的限制，90%以上的第一代农民工将选择回农村养老（张宏波，2016）。

2.基本公共服务对农民工覆盖程度较低的主要是超大特大城市和“人口倒挂”城市

全国城市公共服务对农民工的覆盖程度很不均衡。总体来看，城市规模越小、行政级别越低、农民工流动半径越小，农民工享受城市公共服务的水平就越高。农民工享受城镇公共服务水平最高的是县域内流动的农民工，城乡户籍统一登记后县域内流动不存在户籍限制，也几乎没有社保制度、社会文化等层面的障碍，在县城务工的农民工与县城原住城镇居民在各类基本公共服务享受上的差异较小。农民工流动半径越大、务工城市的人口规模越大、外来人口占比越高，则农民工享受城市公共服务存在的困难和障碍就越多，尤其在超大、特大城市和“人口倒挂”城市。

从随迁子女教育来看，各城市推进义务教育阶段农民工随迁子女公办学校就读的进度很不平衡。在珠三角、长三角地区的不少发达城市，农民工随迁子女公办学校就读的比例仍相当低，比如广东一些工业发达城镇农民工随迁子女公办学校就读的比例尚不足30%。在一些超大、特大城市，尽管农民工随迁子女公办学校就读比例达到了80%以上，但却是以关停民办农民工子弟学校为代价，大量农民工子女被迫回原籍地就读，农民工适龄子女随迁比例显著低于其他城市。与中小城市相比，人口500万以上城市农民工子女具有“随迁率低、留守率高”的特征，且由于子女入学困难，家属随迁人数呈下降趋势。

从居住条件来看，城市人口规模越大农民工居住保障水平越低，整体居住水平越差，超大、特大城市农民工的居住水平最差。2020年城区人口500万以上城市的农民工人均居住面积只有16.5平方米，明显低于其他城市（见图1）。除了居住面积之外，设施条件也呈现出同样趋势。在中小城市，农民工以租住民房和成套住房为主，较适合于家庭居住，而在超大、特大城市，农民工更多居住在单位宿舍、地下室、营业场所等，难以携家属迁移。

从城市社会参与度来看，城市规模越大农民工对所在城市的归属感越弱，对城市生活的适应难度越大。在一些超大、特大城市，农民工即便已经务工多年，融入程度仍然相当低，无论是其本人心理状态还是社会大众普遍认知，均不将其作为本城市的人。值得注意的是，在东部沿海一些“人口倒挂”的工业城市，不少制造业农民工仍采取“宿舍—车间—食堂”三点一线生活模式，很少参与所在城市的社会生活，社会融入程度极低。

三、分层次推动农民工市民化的基本思路和政策建议

以上分析表明，城市吸纳农民工市民化的政策供给和农民工落户城市需求意愿存在结构性错配，农民工市民化面临“愿落不能落、能落不愿落”的两难困境。鉴于此，应兼顾不同类型城市发展定位和不同类型农民工意愿，分层次制定针对性的农民工落户和基本公共服务覆盖政策。既要努力提高大城市的开放性、提升公共服务容纳能力和社会保障的承受能力，也要着力提升县城的吸引力，还要调整好进城利益与农村权益的平衡，以解决农民工落户的后顾之忧和强化进城落户激励。

（一）以“愿落尽落”“应落尽落”原则推进重点人群落户

超大、特大城市的积分落户制度仍具有“高门槛”特征，但学历高、有住房、符合条件的农民工落户意愿却不强。实际上，即使这些城市放宽甚至取消落户条件，也不会出现农民工蜂拥落户的情况。随着城乡基本公共服务均等化的深入推进和乡村振兴行动的有力实施，进城而不落户可能将成为农民工的理性选择，农民工落户意愿还会进一步下降。若不加紧推进愿意落户者落户，恐将错失农民工市民化重要时机，从而延缓我国以人为核心的新型城镇化进程。除超大城市外，应督促各类城市放宽乃至取消农民工落户的限制条件，推进落户政策向有意愿者优先转变（邹一南，2021），只要农民工在城市实现稳定就业和长期居住生活，具有落户意愿，就应支持其落户。对举家迁徙的农业转移人口、在城镇稳定就业生活的新生代农民工、农村学生升学和参军进城的人口等重点人群实行“愿落尽落”政策；对易地扶贫搬迁、水库等重大工程移民、生态移民、村改居等进城农业户籍人口，应在充分保障其原有农村权益的基础上，探索新的权益实现机制，实现应落尽落。各大城市应对存量农民工的落户意愿进行摸底调查，制定“愿落尽落”“应落尽落”目标和方案，督促按期达成目标。

（二）强化对不同类型城市差异化落户政策的执行考评

确定不同人口规模城市的差异化落户政策后，部分城市并没有按照要求严格执行。仍有部分城市是形式上放开而实质上未放开，主要原因是放宽和放开落户限制没有细化的目标要求和考评激励约束机制。因此，应进一步细化各类城市放宽和放开落户限制的目标要求，并建立政策执行评估制度，督办政策的有效落实。

对城区常住人口1000万以上的超大城市，继续保留积分落户政策，但也需留出并定期释放农民工落户的指标。对农民工落户的积分规则应与人才等积分落户有所区分，大幅削减学历、职称、纳税、购房、投资等能力性指标权重，实行以合法稳定就业和居住年限为主的积分落户，为农民工提供合理的市民化通道。

对城区常住人口500万~1000万的特大城市，应放宽落户政策限制，并根据对存量农民工落户意愿摸底调查和城市发展实际，确定存量农民工的落户指标，逐步放开郊区、新区到核心城区的落户限制。应单独设定农民工的积分落户规则，取消学历、职称、纳税、购房、投资等要求，实行以合法稳定就业和居住年限为主的积分落户。对在本地长期生活的新生代农民工，只要有落户意愿，应确保“愿落尽落”。建立落户政策目标及执行情况的评估机制，防止积分规则对农民工群体的排斥和设置“隐性门槛”，评价其设定的吸纳农民工落户目标的合理性及执行情况。

对城区常住人口300万~500万的I型大城市，应着力推进“愿落尽落”“应落尽落”。通过摸底调查确定“愿落尽落”“应落尽落”的农民工数量，在不断提升接纳能力的基础上制定“十四五”时期吸纳农民工落户的目标。督促清理不合理的落户条件限制和障碍，从证明材料、办理时长、政策知晓度等维度评价落户政策的便捷性，通过对重点人群开展随机抽查，确保落户政策执行到位。

对城区常住人口300万以下的城市，应限期清理落户限制性政策，着力提升城市的吸引力，推行经常居住地登记户口制度。针对农民工在此类城市落户意愿较低的问题，应将提高公共服务覆盖的广度和深度作为市民化主要目标。在保障农民工原有农村土地和集体资产权益基础上，将常住城市的农民工直接登记为本地户口。

（三）区分重点解决不同层次农民工市民化的难点问题

农民工落户意愿由高到低依次为跨省、县内和县外省内农民工，而解决难度由低到高则依次为县内、县外省内和跨省农民工。按照先易后难、意愿优先的原则，应加快推进县域内农民工市民化，重点突破跨省农民工市民化的制度障碍。

县内农民工市民化重在提升落户吸引力。县内农民工市民化成本最低且公共服务保障难度最小，关键要解决好生活就业的稳定性、增加落户进城的福利、提升落户的吸引力。一是应充分挖掘产业潜力、推动县域经济发展，创造丰富的创业就业机会，合理规划县域城市功能，改善基础设施、就业创业、居住生活等条件，努力营造良好的城市环境，着力提升县城的吸引力。二是着力提高县域农民工职工社会保险参保率。规范县域市场经营主体劳动用工管理，加强对订立和履行农民工劳动合同情况的监督。加大对县内落户农民工缴纳职工社保和灵活就业社保的财政补贴力度，适度降低缴费率，调动企业和农民工参保积极性，以高标准的社会保障吸引农民工落户。三是强化公共服务保障能力。优质的教育、医疗和养老服务是吸引农民工留在县内居住的重要因素。应立足于县内农民工进城和跨省农民工回流需求，引入优质教育、医疗、养老等服务资源，增扩建学校、医院和养老机构；在保障进城农民工子女有学上的同时，优质学校应为落户农民工子女安排一定比例学位；对落户农民工的父母享受城区养老服务给予补助支持，帮助其减轻家庭养老负担和后顾之忧。四是针对欠发达地区城乡低保标准差距较大和医疗救助政策势差的问题，应由中央财政对欠发达地区吸纳农村低收入人口落户给予专项补助支持。对收入在城市低保线以下的农村低收入人口，落户后应纳入相应的低保保障。城市和农村医疗救助政策有差异的，对落户的农村低收入人口按照两者间较低的门槛和较高的标准给予救助支持。

跨省农民工市民化重在解决公共服务保障问题。跨省农民工落户意愿最高，但需要破除的制度性障碍最多、市民化成本最高，需要解决好教育、社保等制度接轨、公共资源承载力等问题。一是根据常住人口规模提升教育、医疗等公共服务承载能力，确保农民工同等享受市民化服务。对“人口倒挂”城市，加大对扩建教育、医疗等公共服务机构项目审批、教师和医生编制、建设用地指标等方面的支持，在现有“两免一补”资金、生均公用经费基准定额资金随学生流动携带转移的基础上，按照承接农民工子女入学和吸纳落户农民工的数量，分别给予教育事业经费和卫生事业经费专项补助支持。二是完善跨省落户的制度接续机制。加快完善全国统一的社会保险公共服务平台，强化对社保全国统筹核算的支撑，实现异地领取、接续和签转的便利化。消除农民工子女转学升学的障碍，逐步将“公民同招”入学政策延伸至初中和高中阶段，进一步放开农民工子女异地高考限制。三是加大“人地钱”挂钩配套政策的激励力度，合理分担落户成本，提高流入地接纳意愿和农民工落户意愿（叶兴庆，2021；邹一南，2019；傅帅雄等，2019）。中央财政根据流入地接纳落户农民工人数给予补助支持，流入地政府按照农民工在当地工作年限给予补助支持，流出地支持农民工自愿有偿退出承包地和宅基地，建立起国家、地方和个人分摊落户社保成本的筹资机制。支持跨省落户农民工在社保接续和签转时，实现一次性补缴跨省流动的社保差额，使其落户后同等享受市民化社保福利。

县外省内农民工市民化重在推进省内统筹。县外省内农民工市民化主要是推进省内统筹，实现对省内农民工的统一服务管理。根据各地方的财力水平，将城乡居民基本医疗保险、城乡居民基本养老保险、城乡最低生活保障由县级统筹逐步向市级、省级统筹过渡，消除农民工省内流动的社保差异和转移接续障碍。

（四）强化进城农民工的住房保障

建设用地计划指标的分配应遵循人口流动的规律，土地供应与人口增长相协调，将接纳农民工落户数量作为新增建设用地计划指标分配依据，增加对积极吸纳农民工落户城市的建设用地供地，做到地随人走，并要求新增建设用地指标必须有一定比例用于保障性住房建设。对用人单位建设满足农民工需求的集体宿舍和员工租赁住房，政府在土地供应、税收等方面给予优惠。

增加保障性住房向农民工的供应。以农民工市民化人口数量增长的趋势和目标为基础，加快经济适用房、公共租赁住房等保障性住房建设，并要求保障性住房必须有一定比例向农民工分配（欧阳慧，2020）。对农民工落户意愿不高的城市，应对落户农民工给予保障性住房的优先申请、优惠配租和购买支持。

（五）创新进城农民工农村资产权益的实现机制

“农村三权”在较长时期仍将是农民工及其家庭生产生活的重要保障。土地承包权是其农业生产的基础，宅基地使用权是其生活居住的保障，集体收益分配权是其重要的收入来源。但对农村土地资产经营的牵挂和权益损失的担忧，是农民工落户意愿不高的最重要原因，解决好“农村三权”的权益保障和实现机制，成为提高农民工落户意愿的关键。

盘活农村资产，解除农民工迁移后顾之忧。应以“农村三权”的确权为基础，强化对进城农民工“农村三权”的权益保障。在坚持自愿的原则下，鼓励采取流转、托管、代耕代种、入股等多种形式，发展高效集约经营项目，帮助农民工实现更高的土地经营收益。支持盘活利用农民工闲置宅基地，通过翻新改造、整治重建，以租赁、入股等多种方式发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化创意、康养等新产业新业态。通过土地整治、复垦建设用地指标交易等机制支持乡村整体开发建设，使农民工获得宅基地资产收益和价值增值。健全集体资产经营制度，创新开发利用方式，增加农民工集体资产股权收益。

畅通进城农民工退出“农村三权”的制度通道。“农村三权”也是大多数农民工最大的家庭资产，应畅通“农村三权”变为资金的渠道，为农民工进城落户定居提供安家资金和创业启动资金（叶兴庆，2021；欧阳慧、邓兰燕，2020）。应根据各地区实际情况，分类推进，分步实施，逐步构建土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权有偿退出的制度体系，允许进城农民工自愿选择退出“农村三权”中的一项或几项。鼓励通过宅基地复垦指标交易、土地承包经营权流转集约经营、地票、土地银行等多种方式为“农村三权”有偿退出筹集资金，在自愿原则下探索“农村三权”以市场化方式交易，置换城市住房和职工社保。试行农民工以自愿退出的承包土地和宅基地抵扣城市商品房价款或置换保障性住房，通过“农村三权”退出收益统一划转缴纳或农民工自主缴纳的方式，支持落户农民工一次性补缴职工医疗和养老保险，但不能把退出“农村三权”作为强制性前置条件。

（六）提升进城农民工的就业适应能力

加强农民工的职业技能培训。优化整合资金、物力、师资等职业技能培训资源，推动职业教育与农民工就业较多的产业深度对接，支持产教融合实训基地建设，鼓励职业院校将教学点开设在产业园区和企业。根据产业转移趋势和当地产业升级路径，及时调整更新技能培训内容，加大重点产业、急需紧缺职业和新产业所需技能的培训力度，采用学分制、远程教育、农民工夜校等灵活多样的培训形式，吸引农民工参加职业技能培训，提高农民工适应产业升级转型和就业岗位需求变化的能力。加大农民工就业技能培训资金的投入力度，提高培训补贴标准，降低农民工参加技能考试鉴定的费用，对新生代农民工参加职业学校学习给予学费和生活补助（赵立，2014）。

完善农民工就业服务和创业扶持，确保农民工在城市稳定就业（解丽霞等，2019）。建立健全农民工就业需求和市场经营主体用工需求信息采集制度，精准匹配岗位信息，变被动申请为主动提供个性化的就业服务。完善灵活就业人员的权益保障制度，加强对互联网平台企业的用工规范，督促相关企业和劳务公司为农民工办理职工社会保险或支持参加灵活就业社保。简化失业保险金申请和领取程序，打通全国失业保险数据，实现农民工能够不限地域领取失业保险金。对创业的农民工给予创业指导、创业资助、税费减免、贷款贴息、社会保险补贴等政策优惠和扶持。

（注：文中图表有删减。）

文章刊发：

程郁、赵俊超、殷浩栋、伍振军、孙成龙、揭梦吟：《分层次推进农民工市民化——破解“愿落不能落、能落不愿落”的两难困境》，《管理世界》，2022年第4期，第57~64、81页。