【佳文推荐】准行政区划的理论框架与研究展望

作者简介

王丰龙，华南师范大学地理科学学院研究员、行政区划与空间治理研究中心副主任、上海市晨光学者、《世界地理研究》编委，主要从事政治地理学、幸福地理学和地理学思想等方面研究，发表中英文论文近百篇。

行政区划是大政国基，也是地理学等学科长期关注的议题。已有研究主要关注行政区划的类型、行政区划调整历程和规律、行政区划的影响和行政区划优化策略等问题。不过，现有研究对于行政区划的概念厘定和理论构建还较为薄弱，对于开发区等“名副其实”的行政区一概以功能区指称，且基本将其置于层级管理和公共服务配套之外，造成了“产城分离”等问题。

本文通过厘定行政区划的概念，指出准行政区划的内涵、类型及其重要性，并尝试提出理解准行政区划的视角和值得关注的准行政区划研究议题，希望能够为推动行政区划研究和更好地管理各类准行政区服务。

1.研究问题由来与背景

本文的撰写主要有两个动因。一是厘清一些有争议的行政区划概念。目前，学界往往将行政区划作为一个不证自明的概念，对其理解局限于宪法规定的“省−市−县/区−镇/乡”4级序列或民政部管辖的各类政区。但是，这种理解限制了与国外政区、历史政区的比较分析和对非正式政区的研究。实际上，根据周振鹤和刘君德等行政区划研究知名学者给出的概念界定，行政区划指由政府划分的具有行政管理功能的所有区域，不仅包括国家划定的、正式的行政管理区域，还包括准行政区划。但是，很多学者和民政管理官员都将开发区等准政区排除在行政区划之外。那么，到底是行政区划的定义不够严谨，还是大家在学术研究和行政管理中存在“盲区”？这有必要辨明。

二是推动行政区划的理论探索。目前，国内地理学界基本认可行政区划议题的重要性和地理视角的合理性，但是国内地理学刊物中行政区划相关研究成果数量不多，理论创新更是凤毛麟角，可能仅周振鹤和刘君德分别对历史政区演变规律的总结和行政区经济的理论讨论有跨学科影响。本文的作者之一（王丰龙）在华南师范大学行政区划与空间治理研究中心、华东师范大学中国行政区划研究中心、行政区划与空间治理专业委员会等机构或组织的工作中，深感在当代有必要复兴和重振行政区划研究，提升地理学在行政区划理论研究中的影响力。为此，笔者先后围绕行政区划调整机制、城镇化与行政区划的关联、跨行政区区域（经济带）的协同治理等问题展开理论探索，本文是上述努力的延续。

2.准行政区划的概念界定和类型划分

本文认为，行政区划是国家行政机关为实行分级管理而进行的区域划分；而准行政区划则是由国家行政机关划分的、具有行政管理功能而又未被列入正式行政区划体系内的区域。它与常用的功能区概念相比有几点差异：功能区多是自发形成或根据区内要素同质性所划分的，且划分标准是经济联系等非行政功能；准行政区划是由行政机关划分和管理的，区内不一定具有同质性。此外，功能区的空间边界不必十分明晰、严格，而准行政区划为明确行政责权划分必然有明晰的地理边界。

本文基于行政区划的定义及其要素，从行政层级、行政主体和行政功能3个维度构建了一个三维概念框架（图1），并划分了3类准行政区划。第一，具有完整的行政主体和行政功能、但具有未被纳入正式行政区划层级体系的层级特征的准行政区划，可以称之为“次”行政区划，如古代的“赤畿望紧上中下”分等和当代的副省级市、县级市等。第二，具有行政管理职能但是行政主体不是一级政府的准行政区划，可以称之为“虚”行政区划，如古代的羁縻州府、监察区和当代的街道办、长江经济带等。第三，行政主体不但不是一级政府而且仅行使某些特定行政管理职能的准行政区划，可以称之为“半”行政区划，如古代的军镇、发运司和当代的矿区、开发区等。

图1 准行政区划的概念模型

3.理解准行政区划形成和运作的理论视角

准行政区划的形成和运作主要是在中央集权的背景下，为应对统一的行政区划体系和多样的管理需求之间的矛盾、实现对特定区域特定问题的灵活治理而形成的一种非正式的空间−制度设计。由于集权−分权、统一−灵活的矛盾自古以来始终存在，因此虽然准行政区划的形式不断变化，但是历代都广泛存在。

政治地理学中的尺度和尺度政治理论对于理解准行政区划的“层级”有启发意义。基于尺度的二次抽象视角，行政区划有不同的层级形式和等级序列—除了行政管辖的等级关系外，还有按重要性划分的非正式的行政级别（如副省级城市）和等级性不太明显的政区类型（如民族自治县/羁縻州）。从尺度政治角度看，准行政区划的层级特征是为了实现更精细化的治理而在整齐划一的行政区划等级体系基础上建立的行政区划配置调整依据；反过来，准行政区划的层级会根据权力关系的演变而不断被尺度重构。

周雪光等归纳了中国历史上国家治理逻辑，提炼了“委托与代理”、“正式与非正式”和“名与实”等3对关系，对于理解准行政区划的非正式特征有指导意义。准行政区划可以看作国家为平衡中央集权与地方灵活治理需求而形成的非正式治理的空间形式，代表了中央−地方关系灵活性、局部性和临时性的方面，且会根据中央−地方关系的演变而消亡或转变为正式的行政区划。

政治地理学中的领域理论则有助于理解准行政区划的“多维”行政管理功能。基于领域的多维性视角，行政区划并非是一个均质的区域，而是多种行政管理功能（如土地开发管理和社会服务供给）在空间上相互交叠，且不同行政管理功能的边界可能不完全一致。从领域的生产视角出发，行政区划的设立不是一步到位、始终不变的，而是存在从试行到正式设立的过程和因地制宜的变通，那些未被正式确立的或发生了变异的行政区划就是准行政区划。从领域陷阱视角出发，正式的行政区划划分并非所有行政管理的空间边界，在研究某些行政管理功能时需要跳出正式的行政区划边界。

4.准行政区划研究的重要性与研究展望

准行政区划是重要且有潜力的研究方向。首先，从行政区划的概念界定看，准行政区划是行政区划定义的应有之义，厘清准行政区划的内涵并考察其运作规律对于深入理解行政区划的概念和理论十分重要。其次，厘清准行政区划的定义、功能和演变规律对于理解正式行政区划的形成演变和行政区划体系内部的关系具有重要意义。第三，准行政区划是一种为了特定目的（如节约成本、提升招商引资效率等）设立的特定空间治理形式，其存在具有必然性，因此跳出准行政区划是否是行政区划的争论，也有必要将准行政区划作为一类重要的（政治地理）区域加以研究。此外，准行政区划作为政府部门理解不够深入、学者介入相对容易的研究区域，能够更好地发挥地理学理论的指导作用和学术研究的价值。

本文归纳了几个值得未来加以深入研究的方向：准行政区划与狭义行政区划的关系；准行政区划的演变过程、动因和形式；准行政区划的运行效果评估与改进方向。当然，上述三个方向并不全面，后续学者一方面可以对照狭义行政区划的研究议题对上述方向加以拓展，另一方面则可以立足实地调查和地理学中的理论进一步提出新的问题。

引用小贴士

封面图片来源：转自网络

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