期刊精粹 | 增长主义视角下的中国城市规划解读 —— 评《为增长而规划：中国城市与区域规划》
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引言
1990年代以后，面对经济全球化的竞争环境和考核制度、地方财政短缺等多重压力，中国城市逐步形成了以土地为载体，土地财政、土地金融和房地产为依托的增长主义发展模式。这种发展模式以经济指标增长为第一要务，以工业化大推进为增长引擎，以出口导向为经济增长主要方式，以城市土地快速扩张为表征。不公平的城乡土地制度、户籍政策等二元体制造就了增长主义模式运行的关键基础——以廉价工业用地、劳动力与环境代价来补贴工业品生产，以价格高昂的商业土地开发来补贴基础设施建设投入。
在增长主义模式下，中国的城市规划形成了一种独特的角色和功能：既不同于计划经济时期“作为国民经济计划的具体化与空间落实”，也不同于西方市场经济体制下管控市场的规制力量。作为城市发展的“龙头”，城市规划被要求服务于地方经济增长，直接服务于城市经营土地资产、营销城市的需要。吴缚龙教授的新作《为增长而规划：中国城市与区域规划》（Planning for Growth: Urban and Regional Planning in China）以西方城市规划作为参照，运用大量生动的中国规划案例，对中国城市规划的功能与角色作了深刻的剖析，指出近20多年中国城市规划的根本范式是“为增长而规划”。这样一个基本判断和研读的视角，不仅是对1990年代以来中国城市规划发展现实所作的深刻总结，也是对世界规划理论与实践研究的一个重要贡献。本文将在评述吴缚龙教授这部新作核心思想的基础上，就有关问题进行延伸性思考。
1 “为增长而规划”：中国城市规划的范式解读
《为增长而规划：中国城市与区域规划》一书采用中西方对比分析的方法，运用丰富的规划实践案例，对改革开放后中国城市规划的功能与角色进行了深刻的理论剖析。在一篇短短的书评中试图全面介绍该书的内容和思想几乎是不可能完成的工作，因此本文将着重于对该书阐述的核心思想及其主要论述线索进行回顾。
在这部著作中，吴缚龙教授提出的核心论点是：1980年代以来西方国家为促进新自由主义增长议题，不断简化和削弱城市规划，这构成了西方去管制化过程（de-regulation）的重要方面；而在中国改革开放后的分权化、市场化、全球化转型过程中，地方和中央政府都在不断强化规划以促进增长，“为增长而规划”成为改革开放后中国城市规划发展的基本逻辑与范式。吴缚龙教授主要从四个方面论述了中国城市规划与西方国家所展现的不同，这也构成了理解中国城市“为增长而规划”逻辑的理论基础。
1.1 改革开放后中国规划历经“凤凰涅磐”
从表现上来看，相比于1980年代以来西方国家城市规划所经历的不断被简化、削弱的趋势，中国的城市规划则经历了重生、发展与繁荣的过程。在改革开放前的计划经济时期，大跃进运动的失败和随后的文化大革命使得城市规划一度被整顿甚至叫停。与西方国家相似的环境是，1980年代开始的分权化和市场化转型在很大程度上削弱了中国各级政府直接分配资源的能力，取而代之的是新生的市场机制。然而在这一过程中，中国的城市规划不仅存活下来，而且经历了“凤凰涅磐”的过程——法定规划体系不断完善，非法定规划也得到了迅猛发展，繁荣的规划设计市场使得规划成为一个高收入的行业，甚至大量的境外规划师也涌入中国来淘金，中国的城市规划进入了发展的春天。
吴缚龙教授认为，中国规划事业实现“涅磐”的主要原因在于：（1）规划适应了中国的市场环境，变成了一项土地经营和地方营销的有效工具，地方政府将规划视为一种土地开发的“必要投资”，期望通过规划来谋取更大的政治与经济利益（如光鲜的政绩和巨量的土地财政）；（2）在中国，市场机制的引入是为了扩大资本积累的范围，而不是降低政府的主导能力。在对建成环境的塑造方面，城市政府仍然居于主导地位；（3）市场机制的引入导致了一系列的社会和环境问题，中央和地方政府需要运用自身掌握的有力的政策与技术工具——规划，去应对这些问题。
1.2 市场化转型与中国规划的尺度重组
1980年代以来，在经历市场化、私有化、去管制化和金融化等过程后，美英等主要资本主义国家进入了新自由主义体制主导的阶段，规划作为一种国家干预手段和社会政策（强调再分配功能）而被削弱。规划在美英等西方国家所经历的这种转型，可以被概括为“消退”（retreat）的过程。吴缚龙教授认为，改革开放以来中国规划转型的经历却不能解释为“消退”的过程，而应解释为“尺度重组”（rescaling）的过程。
中国的规划经历了尺度下移（down-scaling）和尺度上移（up-scaling）并行发展的过程。伴随着分权化改革和地方自主性的增强，规划被视为促进地方发展的龙头，地方层面空前重视规划促进经济增长的作用，这是一个尺度下移的过程；而针对地方各自为政、恶性竞争等问题，中央和省级政府也一直试图运用规划手段来干预和协调地方发展，例如中央政府直接推出的全国主体功能区规划和诸多的国家战略区域规划以及省域内的不同次区域协同规划等，这些都是一个尺度上移的过程。2008年为应对全球金融危机，中央政府和地方政府更是联合推出了庞大的投资刺激计划，为协调这些投资项目落实与布局，自上而下和自下而上的规划都达到了空前繁荣的状态，服务于“保增长”这个共同的目标。
1.3 去政治化的趋势与技术专家理性
1980年代以来，西方和中国都经历了一个明显的“去政治化”（de-political/post-political）的过程，即阶级政治和民主政治的消亡过程，主要表现为政治性与抗争性的政党之争趋于淡化，转变为服膺于市场逻辑的、中立的、扮演协调不同利益的机制；介入政治价值的激烈论辩逐渐转变为如何更好地市场化、如何更好地发展等技术性问题，技术和专家就成为仲裁和解决矛盾的重要依托。在整体政治重构的背景下，西方发达国家的规划经历了“去政治化”的转型，从过去承载和反映阶级关系与社会冲突、提供集体消费部署的政治领域，逐步转变为更强调社区参与、伙伴关系与多赢方法等，规划的政治性色彩越来越弱，而技术化特征则越来越明显。在此背景下，规划对于一系列政治正确的议题，如生活质量、生态城市与可持续城市等议题越来越关注，这些议题既能修补资本积累所带来的环境危机，凝聚共识，同时也能反过来促进城市转型与新经济的增长。
吴缚龙教授认为，改革开放以后的中国城市规划同样呈现出“去政治化”特征，表现为对于经济理性和技术理性的尊崇，而忽视公众参与的权利。例如，地方政府更热衷于国际技术竞标与技术移植（policy mobility），热衷于国际咨询，竞逐于各种国际技术奖项等，这些都是为城市营销、打造国际城市、招商引资等现实目标服务；而对于规划向公众开放的改革则裹足不前，公众参与并非真正体现在政策制定的过程中，更多的是停留在政绩宣传阶段有限的“成果展示”。此外，中国的城市规划同样广泛吸纳了一系列“政治正确”或“去政治化”的议题，如生态城市、包容性增长、可持续城市等等，来包裹城市增长机器真实的增长意图和资本积累诉求。在这些项目中，技术官僚和专家都是非常关键的参与者，他们以非政治形式参加规划过程，为规划赋予强大的合法性，政府、技术精英、资本集团共同形成一种“超越于传统政府的精英治理”（autocratic-governance-beyond-the-state）。
与此同时，吴缚龙教授也关注到中国政治体制和规划实践环境的具体不同，指出了不能简单套用西方的“去政治化”理论来解释中国的这一系列现象，其原因主要在于：（1）中国的规划从来就是一个“非政治化”的领域，在改革前的计划经济时期城市规划总体上是远离决策与政治博弈过程的，即主要是从属于国民经济计划的一个“技术落实”过程；（2）不同于西方国家，1990年代以来面对激烈竞争的发展环境，中国地方政府直接走到前台，在经济理性和技术理性主导的规划过程中扮演着主导者与直接推动者的角色。因此吴缚龙教授也认为，尽管近年来中国城市规划对社会问题已有了更多的关注，但尚未真正转变为“公共政策”。
1.4 “为增长而规划”不等于“为市场而规划”
在近20多年的新自由主义转向过程中，西方国家也产生了服务于增长的规划，但西方背景下的“增长型”规划基本是“为市场而规划”，制定规划的出发点是基于市场的需要。但在中国，“为增长而规划”并不简单地意味着“为市场而规划”，在很大程度上甚至可以视为“为政府而规划”。
中国各级政府作为各类规划的推动者，高度关注各自辖区内经济增长的潜能和机会，但增长的实现路径却并不一定完全由市场来推动。中国政府本身具有足够的资源来部分实现增长的目标，甚至有能力通过对关键资源（例如土地、金融、价格管制等）的经营来引导和操纵市场。因此，规划的作用更多的是将政府的目标合法化，并为其实现提供技术性部署，包括制定精准的开发战略，推出具有强大感召力的口号，起到振奋人心、凝聚共识、吸引投资和形成增长联盟的作用。此外，在中国自上而下的行政体制下，规划还可以作为政府间治理（inter-governmental governance）的平台——地方政府期望通过中央政府批准规划而实现地方层级跃升，从而获得更多的发展资源和更优的发展环境；即使无法获得实际的支持，至少也可以减少上级政府对于地方增长目标的制度约束与空间限制。
“为政府而规划”带来的直接结果是规划的回报主要转移至初级土地市场的利润上，并主要由垄断初级土地市场的地方政府所占有，而在西方国家（例如英国），规划的回报则是由开发企业与当地社区所共享。至于“为增长而规划”的合法性，吴缚龙教授认为主要来源于增长的“涓滴效应”理论。在西方背景中，存在多种可能相互冲突的价值，如公平、多样性、民主等，但规划的合法性主要来源于维护“公平价值”；但是在中国背景下，增长被置于优先位置，在过去很长时期内，GDP增长被广泛认为是十分重要的，它可以提供必要的就业和社会稳定，而公平则可以通过涓滴效应来逐步实现。因此，公平问题并未在中国的城市规划中占据正当性与合法性的制高点。
2 本书的主要学术贡献
2.1 中国版的《城市与区域规划》
阅读吴缚龙教授的这部《为增长而规划：中国城市与区域规划》，会很容易想到彼特·霍尔的经典著作《城市与区域规划》（Urban and Regional Planning）。这本书是以英国立场来解读规划，系统介绍了英国的规划体系与规划实践，为了准确理解英国的规划特征，该书专门阐述了西欧和美国的经验以作为重要参照点，并有意回避了发展中国家的规划。霍尔教授认为，“发展中国家的城市与区域规划，应该由发展中国家的人们来撰写”，而吴缚龙教授恰恰很好地回应了霍尔教授的这个命题。吴缚龙教授在书的前言中明确谈到本书的写作受到了霍尔的启发，他言明本书是采用中国立场来写作，为中国读者服务，写作过程中同样采用了西方国家（尤其是英国）的规划作为观察中国规划的参照点，这种写作思路与霍尔教授当年采用的写作策略十分接近。因此，无论是从写作风格还是从其可能的学术影响来看，《为增长而规划：中国城市与区域规划》一书都可以堪称为中国版的《城市与区域规划》。
2.2 奠定了中国当代城市规划的理论基础
1990年代以来，中国城市研究成为了一门引人关注的显学，海内外并不乏介绍中国城市规划的书籍、文献，但大多是对于中国规划体制、技术与实践的介绍或经验总结。《为增长而规划：中国城市与区域规划》这部著作则是抓住了中国当代城镇化高速发展时期的重要特征，提出了“为增长而规划”这样一个核心、内在的总体逻辑，并以一以贯之的理论视角——中国化的“城市增长机器”理论，来解读改革开放以来中国城市规划的实践发展。这是一部在英文世界中系统总结中国城市规划经验和范式的力作，为解读和建构中国当代城市规划理论奠定了重要的基础，也可以视为对系统回应“石楠之问”（中国具有丰富的规划实践，却为何产生不了原创性规划理论？）的一次建构性尝试。
2.3 从中西方、多学科融合视野深刻理解中国城市规划
这部著作的一个突出特色，是采用了超越于传统规划学科的理论视角来对中国规划实践进行深刻的批判性思考。吴缚龙教授基于其在城市政治经济领域长期的理论研究积累，采用了“增长机器”、“企业主义城市”、“新自由主义城市批判”等城市政治经济理论视角与方法，理论性地解构了中国城市规划在转型城市政治经济中所扮演的角色。这种从跨学科的理论视角与方法角度对中国城市规划进行的解剖，对于深刻把握和理解中国规划实践的本质及其存在问题都具有十分重要的意义。此外，本书的另一个显著特色是站在中西方规划实践对比的角度进行观察，能够更加清楚地认知中西方城市规划核心价值的不同，这样的研究无疑有助于找寻到中国规划的未来转型之路。
3 延伸的思考与商榷
3.1 对当代中国城市规划作用的再评判
“为增长而规划”的规划 59 26926 59 15989 0 0 3135 0 0:00:08 0:00:05 0:00:03 3135式在推动中国城市快速增长的同时，也造成了大量的经济、社会与环境危机，这些危机引发了对于中国的城市规划的众多批评。在国家转型与发展过程中，如何从价值上公正地认识和评价中国城市规划所起的作用？吴缚龙教授在这部书中并没有给出明确的答案。然而，对这一问题的回答既是客观总结30余年中国规划发展实践的需要，也是未来中国规划转型再出发的基础。
从客观上讲，在30余年史无前例的高速、大规模城镇化浪潮中，中国城市的总体空间秩序能够得到维系（而没有出现拉美、非洲那样大量的贫民窟、非正规空间），城市规划没有像一些西方和东亚地区那样被民粹主义所绑架，进而造成城市整体利益的牺牲或无谓的巨大社会内耗，应该说，中国的这种“精英式规划”总体上还是扮演了积极、正面的作用。中国为增长而规划的范式是适应这一特定时期中国体制与发展阶段特征的历史选择产物，具有一定的存在合理性。
3.2 对中国城市规划价值取向的再认识
吴缚龙教授在书中解析了中国隐藏在乡村建设、绿色工程、生态新城建设等当前“进步议题”背后的增长意图和资本积累诉求，认为这些项目某种程度上为背后的增长意图提供了合法性。然而，在中国现代化的大背景下，增长与发展总体上是相互缠绕在一起的，只是有的时候“增长”比较快，而“发展”则相对缓慢，但并非是截然对立的关系。对于这些绿色项目、人居项目，尽管背后可能都有促进增长的逻辑支配，但是客观上也构成了中国城市多元发展的推动力，总体上依然还是一个进步的行动。
因此，中国规划仅仅是“为增长而规划”，还是具有更多元的内涵主题？规划只是促进了经济增长，还是客观上也同步推动了中国城市的全面发展与现代化进程？这仍是一个值得进一步研讨的课题。从一名中国规划学人的感性认识看，至少近10余年来，“增长”在中国政治目标和意识形态上已经失去了过去所拥有的绝对主导地位，规划界也在积极地探索一系列新的、进步的议题，这些探索正在显著地改变“为增长而规划”的范式。
3.3 对中国城市规划属性的再理解
吴缚龙教授在书中谈到，尽管2004年以来随着建设“和谐社会”目标的提出，城市规划开始更加关注社会问题和社会政策，但中国的城市规划尚不能被称为“公共政策”，至少还没有成为真正意义的公共政策，其主要原因在于政府主导了规划决策，缺乏实质性的公共参与过程。对于这一判断，我们也可再商榷。
2008年颁布实施的《城乡规划法》在法理上明确界定城乡规划是一项“公共政策”，规划的编制和审批须经严格的法定程序，其中对于公众参与规划咨询、听证等都给出了明确的规定。近年来，国内许多城市开展的城市更新规划、三旧改造规划、乡村规划等，都改变了过去由政府绝对主导的方式，原权利人、相关利益者等开始参与规划的决策过程，甚至产生了由于“反增长联盟”的反对而规划被否决的案例。此外，在具体实施性规划层面，居民对规划的介入和干预（例如保障居民阳光权、规划听证等）得到了显著的发展。总体而言，尽管当前中国的城市规划尚不能称之为完整意义上的公共政策，但面对社会结构和社会利益剧烈分化的诉求，城市规划已经主动或被动地朝着公共政策方向快速演化了。
进而我们认为，论断中国的城市规划是否属于公共政策，要区分相应规划的“尺度”：宏观层面规划已经超越了普通市民的生活感知和关注尺度，这个层面的规划有必要更加体现政府和专家的主导性；而在微观尺度，规划决策与居民的私有产权、利益直接相关，这个层面的规划就更需要开放给公众咨询、听证、参与。应该说，这种差异化的选择事实上也是适应了中国特色的政策体制与具体国情。
3.4 中国城市规划未来转型与重构之路
在增长主义主导的模式下，“为增长而规划”是1990年代以来中国城市规划的本质特征与常态。但是自2004年提出“建设和谐社会”，尤其是中共十八大以来，中国的“增长主义”价值取向在政治意识形态上已有很大的松动，增长主义模式所依赖的基础行将坍塌——内部孕育的危机力量（工业产能过剩、空间生产过剩、社会贫富极化危机等）正在终结增长主义自身。在此背景下，普遍“为增长而规划”的范式在中国也行将消亡（当前中国的规划界已深刻地感受到，过去许多习以为常的规划理念、技术和方法已经失效）。因此，吴缚龙教授揭示的“为增长而规划”，正是对中国此前那个“特定时代”的一个历史性总结。然而，中国的城市规划如何在增长主义终结后重生？后增长主义时代的城市规划应建构怎样的范式？新范式与传统范式之间如何传承与发展？这些都是中国规划界亟需探索的重大问题。
对于中国规划范式的转型之路，吴缚龙教授提出了一些关键问题，包括中国的规划能否在城市发展中重新平衡对空间的使用价值与交易价值的追求？能否回应和保护居民对于“城市的权利”（the right to city）需求？他认为，中国过去所追求的“规划不必是增长的敌人”这一信条不足以支撑其未来的存在与发展。我们也认为，中国规划未来转型之路的关键在于城市规划如何挣脱增长机器的牢笼，如何克服自身的局限而去应对快速城市化进程中的众多问题。换言之，中国城市规划的未来，取决于其处理快速城市化进程与国家转型过程中一系列关键挑战的能力。
总之，当前无论是中国推动的新型城镇化战略还是国家复兴战略，都是一个综合性的国家现代化过程，不能只有增长而没有综合发展。在过去30余年的历程中，中国主要是聚焦于物质和经济的现代化进程，“为增长而规划”的规划范式在这一轮现代化过程中扮演了重要的角色。在未来国家经济现代化、社会现代化、治理现代化等多元目标的实现过程中，城市规划毫无疑问要继续发挥重要的引领和推动作用，首先必须要摒弃以增长为单一目标和优先价值的传统范式。
作者： 张京祥，南京大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师；陈浩，南京大学建筑与城市规划学院助理研究员，博士
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