期刊精粹 | 城市农业的规划整合与管控策略研究——以北美地区为例

【摘要】1980年代以来，现代城市农业的研究和实践开始在世界范围内展开，并在近年来开始影响我国的城市发展。本文围绕北美地区城市农业的规划整合与管控实践，首先梳理了北美城市农业规划整合与管控的主要特征与功效，其次从用地规划机制、帮扶政策、环境管理控制三个方面解析北美城市农业的规划整合和管控策略，进而结合我国国情，对应从增加规划弹性、健全政策体系和强化环境管控三方面为我国城市农业的有效开展提出建议。

“城市农业”作为专业术语正式出现于1970年代，1996年联合国发展计划署（UNDP: United Nations Development Programme）将城市农业定义为“以满足城市消费者需求为主要目的，采用集约方式，利用自然资源和城市废弃物，在分散于城市或郊区各个角落的土地和水体里种养各种农产品，并进行加工和销售的产业”。在此基础上，莫吉奥特（Mougeot）在2000年发布的研究报告《城市农业：定义、形式、潜力、风险及政策挑战》（Urban Agriculture: Definition, Presence, Potentials and Risks, and Policy Challenges）中，从行为活动、产品、位置、实施场地、产品目标群体和生产规模等六个方面总结了城市农业的主要特点（表1），亦可视为对城市农业自身内涵较全面的解析和描述。

表1 城市农业特点类型和说明

目前，世界各国普遍展开了城市农业的相关研究和操作实践，其中以北美国家为代表的发达国家对城市农业的理解和实践较为深入，并在经济、社会和环境等多个方面收效明显，对我国城市内部空间的合理利用和可持续发展也有较高的借鉴价值。因此本文以此为例，围绕城市农业的规划整合与管控策略展开探讨。

1 北美城市农业发展缘起

追溯北美城市农业的发展源头，城镇化进程常被视为推动其近现代城市农业形成的重要原因之一。由于20世纪初城市的发展和扩张，直接导致传统农业人口和农地的减少，进而加剧粮食供给紧张和城市环境恶化，使得北美城市在发展过程中不得不将城市和农业这两个看似对立的概念进行整合探讨。

以美国为例，经历第二次工业革命所带来的城市快速发展，1920年代美国的城镇化率迈入50%大关，这一阶段也正是北美城市农业第一次大发展时期。当时为了缓解粮食供给压力等问题，美国政府鼓励生活在城市的居民利用自己的庭院来种植食物，并在二战中发展出了风靡一时并被誉为“胜利农园”（Victory Garden）的城市农园形式。在1942—1943年期间，这些“胜利农园”的蔬菜总产量约占全美国消费总量的40%。

但在二战结束后的20余年里，北美农业化生产技术高速发展使得粮食供应充足，城市居民的农园土地被大量收回用于城市建设，私家庭园和公共园地当中的植物种植也从蔬果转变为装饰性绿化，城市农业在北美城市中开始被淡化和忽略。直到20世纪末和21世纪初，随着环境和资源问题开始日益严峻，城市可持续发展成为普遍共识。城市农业的多重内在价值及其对城市可持续发展的重要意义使其在北美城市当中逐渐重拾魅力，北美城市农业进入到第二次大发展时期。这一时期对城市农业功能的关注也从单一粮食生产演变为经济、社会和环境等多元化的功能诉求（图1）。

图1 现代城市农业的功能和对城市可持续发展的贡献

2 北美城市农业规划整合与发展的主要特征

2.1 依托城市农业的灵活性，推动城市空间节约集约利用

城市农业的灵活性体现在其对于操作土地面积门槛要求较低，对于地块的形状、位置、气候条件并无严格限制。因此，北美城市农业规划和管理鼓励在城市内部未利用或利用程度不高的用地中寻找机会。可以发现，北美城市农业的大部分空间载体都是城市当中闲置或低效使用的边角区域，例如社区庭园、空地、废弃地和屋顶等，尽管这些用地地块单块面积不大，用地质量欠佳，但用地总规模却能积少成多，对城市空间节约集约利用发挥了重要作用。

美国纽约市曾针对市区土地和空间做了一项关于城市农业发展潜力的调查，调查显示在城市内部具有潜力可被发展为城市农业的土地总面积约有370多k㎡，具有潜力开展城市农业的屋顶面积有19.87k㎡。以纽约市2010年的城市农业园中蔬菜单位面积产量（产量约5.86kg/㎡）估算，如若能将这些潜力用地中的一半用来开展城市农业并进行蔬菜种植，即可基本满足纽约自身的日常蔬菜消费需求（表2）。

表2 纽约市具备城市农业发展潜力的土地使用类型面积表

2.2 依托城市农业的收益性，创造大量社区就业机会

从土地使用收益的角度来看，闲置的空地和屋顶在城市中通常无法产生任何经济效益，社区庭园的建设和维护通常还需数额不小的经济和人力投入。而城市农业所带来的可观经济效益实际上推动了此类场地和空间的高效利用。调查显示，如在美国的社区庭园当中发展城市农业，每1美元投入可获得价值6美元的蔬菜和水果产出，而如果选择合适的种植作物和技术，城市农业可为种植者带来每英亩9万美元（每平米约22美元）的毛利。

因此，在北美城市规划制定过程中，城市农业常被视为增加居民收入，创造社区就业机会的一项重要途径得以鼓励发展。以底特律为例，城市农业一年创造了超过2亿美元的经济收入和近5000个城市就业机会。另外，规划和实践结果也显示，城市农业一方面为社区居民带来了丰富的交流沟通契机，另一方面也为社区儿童提供亲近自然和学习教育的场所，使得社区的归属感和认同感得以增加，强化了其对新居民的吸引力，在一定程度上还能促进社区地产增值。

2.3 依托城市农业的地域性，降低食物价格与运输能耗

城市农业的粮食生产首先保障本地社区的食品供给。由于北美城市的市场中很多食品过于依赖外部供给，其较高的运输和经营成本将会导致食品价格上升。这也将会对低收入群体的食物购买和日常消费造成压力，进而导致这部分人群对某些健康必需食品的摄入不足，产生营养和健康问题。因而在北美国家进行城市农业规划发展过程中，依托中低收入人群所在社区来鼓励城市农业发展常被作为一项重要措施，其既能加强该类社区群体食物自我供给，也能在一定程度上降低城市食品价格。

另一方面，在食物运输能耗方面，2001年皮罗格（Pirog）的研究显示，在美国国家常规粮食网络系统当中，超市中的食物由农场到普通消费者所需经历的平均输送距离约为2400km。与之相反，本地食物到达本地市场的平均距离为72km，仅占前者输送距离的3%。因此，利用城市农业来增加本地粮食供给比重，大幅降低粮食在运输过程中的能耗也成为很多北美城市制定城市农业发展战略的重要考量之一。

2.4 依托城市农业的生态性，促进环境保护与循环经济

城市农业的生态效能有助于城市局部地段小气候的改善。很多北美城市还专门制定了鼓励发展屋顶农业种植的政策，以达到调节建筑室内温度、降低建筑能耗的目的。同时，在北美沿海城市通过发展大面积的屋顶庭园和城市农业场地能够有效收集雨水，从而减轻北美沿海城市排水管网压力，进而减低雨洪季节城市管网雨污水溢流（combined sewage overflow）概率和总量，为城市环境保护做出贡献。

此外，如果通过针对性的设计和管控，城市农业还能有效将污水、生活废物、农业副产品等材料进行资源化循环再利用（表3），促进循环经济的发展。

表3 温哥华对于城市农业当中的废弃物管理和循环利用的分期战略

3 北美城市农业的规划整合与管控的具体策略

3.1 城市用地规划机制调整

在美国，区划条例（zoning codes）管理着城市土地使用，而很多城市的区划条例颁布于1950年代，当时的倾向是将城市和农业功能进行分离，形成独立的城市和农业地区。但发展现代城市农业，需将城市和农业进行重新整合，首先要解决的问题就是给予城市农业正当合法的规划地位，做到名正言顺。因此，近年来纽约、克利夫兰、西雅图等城市都通过修改区划法规和区划条例的方式，在制度上为城市农业的土地使用行为提供保障。

对区划法规和条例的调整措施包含在总体上界定城市农业的行为种类，规定允许或禁止开展城市农业活动的地区。同时，提出城市农业导则来确保城市农业的土地使用与周边地段土地使用能够协调统一。例如，2009年威斯康辛州的麦迪逊（Madison）市对区划法规完成修订，并准许四类城市农业土地使用行为的开展，包含：耕作（cultivation）、动物养殖（animal husbandry）、社区庭园（community garden）和市场庭园（market garden）。区划条例还更新了已有的“农业区”（agriculture district）的内容规定，并新增了“城市农业区”（urban agriculture district）的用地类型。而2009年在布鲁明顿（Bloomington）市议会则通过“统一开发条例”（Unified Development Ordinance）修正案中，除明确规定允许城市农业和社区庭园两类种植行为可以在居住区内开展外，还对城市农业形式作出界定，即“城市农业包括但不局限于后花园、容器庭园、可食用的景观种植、住区温室、草药园、屋顶庭园、浆果园、蔬菜庭园及其他行为。”有了规划政策的兼容，城市在区划编制和操作时，可通过扩大准许城市农业土地使用的地区范围、制定长期土地租赁制度、订立城市农业使用标准、准许居民在居住地周边出售自种植物、制定城市农业实施导则和建立城市农业审批制度等多种措施来鼓励城市农业的发展。

3.2 城市农业帮扶政策制定

除了在城市规划管理当中保障城市农业的基本地位之外，鼓励促进城市农业活动也受到北美国家政府的关注，其中的核心问题就是如何帮助有潜力从事城市农业活动的人群获得城市农业生产的土地。因为从事城市农业的潜在人群中很多收入水平都不高，加之城市当中用地资源的稀缺性导致地价昂贵，使得这部分人群很难直接获得开展城市农业所需的土地。因此北美国家通常会在政府支持下，建立某些协作组织或专门机构通过制定和设计有针对性的土地协议或制度将来帮扶种植者解决该类问题。例如，在加拿大就曾经提出过一项“临时占有许可”（Temporary Occupancy Permit）制度，这一制度能够帮助城市农业生产方和土地拥有方之间建立起法定的租赁关系，进而推动城市农业行为朝着稳定化和正规化方向发展。同时，该制度还能够激励城市农业生产者进行稳定长期的投入，并不断提高生产效率。

另一方面，为了促进城市农业的开展，北美国家还出台了一系列经济帮扶政策。其中，有的城市会给城市农业的配套工程提供一定额度的直接财政补助，例如，芝加哥在过去10年一直对屋顶绿化和种植工程提供一定额度的经济补贴。另外，很多北美城市还将公共土地当中的废弃地和空地以较低价格租赁给城市农业生产者以鼓励城市农业的发展。美国西雅图市就发起了名为“P-Patich”的社区庭园项目。政府通过社区发展管理部（Department of Neighborhood）将各种土地资源整合在一起，通过低租金和直接补助等鼓励措施发展出了75个社区庭园，为4400位种植者提供服务，取得了政府和社区居民双丰收的效果。另外，通过采用降低申请和行政审批费用、为城市农业活动的开展提供低息贷款等经济手段也常被用来鼓励城市农业发展。

3.3 环境管理控制机制建立

在城市农业的管理上，北美国家城市土地在批准开展城市农业之前往往要经历环境评估和场地修复，以确保从事城市农业生产土地的安全性。在美国，鉴于很多城市农业的地块都存在着土地污染风险，2011年美国联邦环境保护署（US Environmental Protection Agency）发布了《棕地与城市农业：过渡时期的园艺安全实践导则》（Brownfileds and Urban Agriculture: Interim Guidelines for Safe Gardening Practices），其中详细罗列了在城市地块当中开展城市农业活动所要面临的污染威胁和应对途径，并提出了一套环境检测治理和管控流程，涉及到以往土地使用分析、土地取样检测、检测结果阐释、风险管理和实施等五个步骤（图2）。

图2 美国联邦环境保护署提出的城市农业环境检测、管理和控制流程

部分城市还成立特定的环境技术支持和协助组织为城市农业的开展提供环境安全保护方面的技术支持和咨询服务。例如，底特律成立了一个名为“庭园资源项目协作组织”（Garden Resource Program Collaborative）来为其成员提供免费的环境检测服务。由于城市土地存在较大的被污染风险，如果被检测出来的土地污染风险较高，修复后也不适合食物种植，那么考虑种植非食用的装饰性植物或者采用隔离容器从外界运输干净土壤来进行种植也会成为该地块发展城市农业的重要选项。

此外，城市农业的环境管控还涉及到对农业活动有可能产生的噪声、气味和粉尘等干扰因素的控制。在纽约的区划条例中明确提到，城市农业的开展应以不牺牲和影响周边土地正常使用为前提，这也要求规划管理部门在进行区划时对于地块周边环境以及地块内部适宜开展的城市农业活动类型和内容进行合理引导。

4 对中国的启示

我国快速的城镇化进程导致耕地面积急剧减少，并带来了严峻的粮食供给安全问题。与北美主要国家对比，我国城镇化率在相对较低的同时，人均农业用地面积分别为美国和加拿大的7.3%和4.6%（表4），在人均粮食消费量方面仅为美国的约三分之一。另一方面，快速城镇化进程也给我国城市带来了一系列经济、社会和环境问题，迫使决策者和社会大众对城市土地的合理使用方式进行反思，并对城市可持续发展的途径进行深入探讨。在此背景下，发展城市农业也被视为应对当前我国城市问题的对策之一，并在北京、上海和深圳等城市进行了一定的实践和探索。但与北美国家相比，我国的城市农业发展实践还存在一定的局限性，也暴露出一些不足，例如，实践地段多集中在城郊地区，发展灵活性不足，管理和帮扶机制欠缺等。因此，通过研究分析北美国家城市农业的发展经验，也能为我国城市农业的规划和实践改进提供良好的借鉴。

表4 中国与美国、加拿大人口与农业用地资源比较

4.1 增加规划弹性，兼容城市农业有序发展

我国目前的用地规划和使用策略总体上是采用空间上分离城市建设用地和农用地的方式。城区内部的土地使用，主要则是通过城市总体规划和城市控制性详细规划来进行逐级落实。由于其延续了城市建设用地与农用地分离的思路，使得城市在编制用地相关规划时，基本难以兼容种植养殖等农业土地使用行为。

从北美国家的经验可以发现，城市农业本身具有较大的灵活性、自发性和适应性，同时其发展与社区有着密不可分的联系。因此，在规划技术层面，发展城市农业并不一定要专门为其预留大量的城市建设用地，这也与城市农业活动的灵活性特点以及我国当前土地资源紧张的基本国情不符。收效更好的手段通常是在土地使用规划中，为“城市农业”土地使用活动预留一定的弹性，例如在制定诸如居住用地或城市绿地等类型用地图则时，能够兼容“城市农业”行为的存在和发展，以此为城市农业行为的开展提供必要的规划保障和依据，同时，设置相应的配套设施，为城市农业的发展创造条件。

4.2 健全政策体系，鼓励城市农业规范发展

在城市内部地区，城市农业的空间载体很大一部分是城市建设用地，行为主体则以城市居民为主，这些因素决定了对城市农业用地的使用管理将与普通农用地的使用管理有明显差别。因而，如果要促进和规范城市农业行为，应首先出台针对性的政策来明确城市农业的土地使用管理方式，并结合城市农业的用地特征和我国的基本国情，建构出完整的管理和操作机制，其中应包括土地使用权的获取、维持和收回制度、土地使用规范、违章处罚制度等内容。根据北美国家的经验，城市农业的土地使用通常具有一定的自发性，且常混合在居住、公园、商业等类型用地当中，因而采用针对性的管控方法和用地形式将成为推动城市农业发展的又一关键，例如采用非永久性、混合使用等用地形式。

另一方面，还应结合城市农业的潜在操作和经营主体，制定出针对性的帮扶政策，其中主要涉及到土地获取帮扶、经济帮扶和技术帮扶三个方面。土地获取帮扶主要可通过用地政策倾斜、建立专门机构或组织来完成；经济帮扶则主要通过税率优惠、财政补助等手段实现；技术帮扶则需通过设置专门的技术咨询部门或通过成立家庭、社区或学校等民间协作团体等途径来达成。

4.3 强化环境管控，保障城市农业健康发展

安全是城市农业发展的前提，这在我国当前的时代发展背景下显得尤为重要，因为土地污染和食品卫生安全问题近年来成为困扰我国社会的重大问题。2009年的统计数据显示，全国受污染的耕地约有1.5亿亩，每年因重金属污染的粮食达1 200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。

与一般污染土地使用不同，对城市农业而言，土地污染既会危害种植者自身安全，还将危害众多食品消费者的健康。由于目前我国城市中的污染土地位置、污染面积及其污染程度等情况不明，因此在我国发展城市农业的同时，既需建立完备的城市污染土地调查与信息搜集机制，也需建立严格的环境管控机制。其中，城市污染土地调查与信息搜集机制，能够有效地避免在城市污染土地或疑似污染土地上开展城市农业活动的风险。环境管控机制则能对城市农业活动的整个过程进行严格监管，为城市农业活动和农产品的健康安全提供保障，当中既涉及到种植土地本身污染物的检测、治理修复、管理控制，也涉及到城市农业活动对周边环境干扰影响的评估、引导和管控。

感谢哥伦比亚大学建筑、规划与保护学院城市设计系主任理查德•普仑茨（Richard Plunz）教授对于本文研究过程的全程指导和帮助。

作者：周聪惠，博士，讲师，东南大学建筑学院。conghuizhou@seu.edu.cn

本文刊于《国际城市规划》2015年第5期，pp41-46

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