期刊精粹 | 【好文回顾】中小城市——法国国土开发的催化剂

超规模的中小型城市

从人口统计学的角度来看，拥有6540万人的法国（2012年）是欧洲最活跃的国家（人口年增长率0.5%），其生育率在欧洲也是最高（平均每位女性生育2.01个孩子）。对照“城市规模等级体系”中所做的规模划定，法国中小型城市的人口大大超额。

根据官方统计，一座法国小型城市的居民数量为2000~19999人，中型城市为2~20万人。法国国家统计与经济研究中心（INSEE）将“城市地区”（aire urbaine）定义为：有早晚通勤的区域，并且其中至少40%的在职人口在某城市中心区工作。已明确列出的131个中型城市地区（图1深蓝色部分所示）中，各城市中心区可提供5000至1万个就业机会；另有420个小型城市地区（图1浅蓝色部分），各城市中心区可提供1500~5000个就业机会。这些城市地区共有人口480万，占法国人口总数的7.6%。中型城市地区的人口普遍在3~30万之间。

注：下方的5 个小图为法国在欧洲大陆以外的领土。

图1 法国城市地区

受惠于“光辉三十年”（1945—1973）的克里斯塔勒式服务中心

克里斯塔勒【法文为Christallérien，源于克里斯塔勒（Christaller, 1893-1969），德国经济地理学家。他提出了关于城市区位的中心地学说，对人文地理学、

经济学、区域规划和城市规划产生了重大影响。—译者注】

二战结束以来，中小型城市一直被当作“中心地体系”（le système de lieux centraux）中的重要元素，用以实现对城乡人口的控制。在国土开发与地方行动委员会（DATAR: Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’action régionale）——自1963年以来一直致力于法国国土整治开发的机构——的定位中，中型城市是“对大都市框架体系的巩固”，它确保了“向全民提供公共服务的落脚点和着力点”，“中型城市在国土上规律的、合理的分布构成法国的真正实力”。

中小型城市受惠于法国人口的增长（1945年全法不到4000万人口），同时也在1945—1973年这所谓“光辉三十年”【“光辉三十年”指1945—1973年法国在二战后的30年走上经济振兴之路，再度成为世界工业发达国家，最终成为全球第五大经济体，跻身西方七大工业发达国家之列。——译者注】的飞速经济增长中受益良多。在这段鲜花着锦、烈火烹油的日子里，宏观经济增长和大量农村人口涌入城市，为城市发展提供了源动力，在计划体制【法国的计划体制：二次大战后，法国实行“计划化”，率先在市场经济基础上制定宏观计划，对社会生产实行计划调节。这种“法国式”的国家计划调节，不仅已成为国家垄断资本主义的一种新的形式，而且成为经济管理体制的一个重要部分。密特朗当选总统后，社会党政府颁布了计划化改革法，对计划调节体制进行了新的、独创性的改革。——译者注】和行政放权【déconcentration administrative：行政放权，或行政去中心化，是一种行政组织方式，指在同一法人机构内部，将工作人员和行政设施从行政中心分散到其它地方以便就近管理。——译者注】的政治背景下，城市的发展进步又在教育、医疗、文化等领域为自身提供了极为优越的配套基础设施。20世纪80年代，包括科技机构、工程师学校和新大学选址等在内的高等教育普及活动延续了这一模式及效应。

同一时期，这些城市，尤其是法国北方的城市，获得了数量可观的工业进驻。它们或是全新的工厂，或是为了追逐更廉价的土地和劳动力而从巴黎及其周边地区迁移而来的既有工业机构。而在南方，休闲文化的发展和“向光性”——阳光灿烂地区的独特魅力——提升了城市作为度假旅游胜地的吸引力。

这是经历了1954—1973年间最猛烈增长的中型城市的一个断面，这个时期城市人口的增长速度比之后一个阶段高出两到三倍。也正因为如此，中型城市成了重要的行政和商业中心。如今，有四种服务设施可以作为中型城市的标志：专区政府（有时是省政府）、高级中学、大卖场和专业化医院。而小型城市则作为日常生活基地的中心区，有三种设施作为它的标志，分别是：初级中学、警署和超市。

不为规模所限：中小型城市持久的活力

和欧洲的其他城市相比，法国城市整体上很有活力：它同时具备了人口的增长、度假吸引力和良好的经济状况。然而，20世纪70年代末，中小型城市的命运开始急转直下：全球化进程撼动了它们在低附加值领域特有的工业肌理，同时其质量状况也极易受到经济周期的影响并面临与低工资国家的竞争。也因此，就业情况通常依赖的是少数几个企业。并且，大都市化似乎又在将它们从新兴的弹性生产体系中驱逐出去，因为这个体系要求那些意图进入大都市发展的企业必须具备创新能力和较高水平的服务。

1975年之后经济开始朝向后福特阶段【Post-Fordism：后福特主义，是指以满足个性化需求为目的，以信息和通信技术为基础，生产过程和劳动关系都具有灵活性和弹性的生产模式，在许多方面具有与福特主义完全不同的特征。——译者注】过渡，仔细观察这期间城市发展的节奏可以发现，大都市区化【Métropolisation：指以大城市为轴心横向扩展，从而使其市区和郊区规模不断扩大，城市化水平不断提高的过程，被普遍认为是城市化发展的较高阶段必然出现的现象。——译者注】现象事实上并未得到证实。城市的规模与其人口的增长情况之间并没有明确的相关性，中型城市的重要性也从未改变，在最近一段时期内仍是如此（图2）。可以看出，尽管小型的中等城市（人口在2万至10万之间）增长率较低，过去几年中却仍然是较小的聚落显示出较大的活力（图3）。小城市的健康是乡村空间，特别是其脆弱地区的命脉。法国是一个人口密度较低的国家（巴黎之外的地区80人/k㎡），很大一部分国土上人口密度甚至低于30人/k㎡，这就更拉大了人们到城市服务设施的距离。有些农村孩子每天早晚要各乘1.5小时校车才能往返于家和学校之间。出于财政原因而对公共服务设施进行的集中化与理性化布置令人担忧，但也还是有限的。

图 2 法国城市地区的人口变化（1999—2008年）

图 3 法国城市分层人口增速

三个增长要素

在过去的二十年中，人口增长较为显著的是位于法国南方且滨海的、或处于大都市地区的中型城市。中小型城市的活力主要取决于三个因素：

• 产业组合：由于度假经济的发展，南方发展第三产业的城市具有更强的抗波动性。度假经济依赖于游客和富有居民（往往是退休人员）的消费，同时也依赖公共行业的职员（如行政、教育活动、医务和家政服务），特别是在滨海区。与此相比，北方偏重工业的城市经历了更多的重组。

• 区位：比照城市从法国东北到西南依次变化的魅力等级确定，这是根据各个城市居民好客度和其就业腹地的产业结构而划分出来的魅力等级。

• 与大都市间的距离：尤其是和科技集核（technopolitaines）【科技集核（technopolitaines）：具有能促进科技发展进步的机构或基础设施的城市中心地区。——译者注】的距离。这源于后者的拉动效应和溢出效应。

工程师学校和高新企业共同推动的创新活动起着决定性的作用。创新固然在大都市里传播得更快，但迟早会散布到规模不等的所有城市，从而让它们以自己的节奏加入到全球化的进程中。二十多年以来，管理类人员的比例在中型城市中提高最快，这要归功于工程师和研究员等设计类行业的发展，以及生产体系的全面升级。

对于小型城市，欧盟的“共农政策”（Politique Agricole Commune）扮演了重要的角色。法国农村在2007—2013年从欧盟得到60亿欧元，同时国家、地方政府和民间力量将联合拿出同等额度的资金进行资助。这些钱相当于布列塔尼大区【法国的行政区划从上至下分为国家、大区、省、市镇，全国有22个大区。——译者注】两年的财政预算，相当可观。农业开发的直接补贴里，一半是法国农民的收入，这些资金随后被用于生产投资和有利于农村地区发展的个人消费。同时，共农政策还直接扶持农村发展，其影响效力在山区小城镇和人烟稀少的穷乡僻壤尤其显著。

生活优渥的魅力城市

只有四分之一的中小城市在1982—2007年间出现过人口负增长，有两个例子可以说明中小型城市的活力，分别是布列塔尼大区（法国西部）的两个小聚落：维特雷（Vitré）——小型工业城市；瓦纳（Vannes）——凭借休闲度假业发展的中型城市。

维特雷：在全球危机中仍活力四射的小型工业城市

维特雷是一个中心城市人口1.6万（城市地区内有2.8万人）的小型内陆城市，位于布列塔尼大区东部，处在雷恩（Rennes）—巴黎轴线上，规模虽小却有高速公路和高铁穿过。开车经免费快速路到布列塔尼省会雷恩只要半小时，乘火车到巴黎只要两小时。1920年代，由于失去了驻防和专区政府驻地的功能，维特雷的人口数量停滞不前（1936年为8000人）。1950年代起，农村人口涌入城市，同时密集的农业推动了布列塔尼大区整体食品工业和农产品加工业的发展，在此背景下维特雷不断进步。布列塔尼的农产品产量全法第一，尤其是畜牧业。而维特雷正好处于大区乳制品生产的核心位置，市内即有一个大型乳制品加工厂和一个大型屠宰场。历史上，畜牧业的发展也带动了这里传统皮革业和制鞋业的出现。尽管在与劳动力较廉价的国家（中国等）的竞争中，欧洲很多地区的这两项传统工业已经彻底垮掉了，维特雷却依靠一些致力于奢侈品鞋业的家族企业惨淡经营维系生存。同样是传承于19世纪的纺织业也依靠类似的高端战略得以存活，却不得不以流失就业机会作为社会代价。

标志汽车厂（1950—1960年间从巴黎地区迁到雷恩）促生了周边地区的机械工业和分包加工业。雷恩的印刷厂Oberthu在维特雷生产的芯片银行卡，三分之二都用于出口。印刷厂还在这里设置了一个研发中心，由于良好的生活环境和较低的房价，在这里很容易招收到毕业于巴黎和雷恩的工程师。Alliflex公司则是世界动物身份识别系统【指用于畜牧业对每个动物进行标记、跟踪、监控等活动，并最终实现对畜牧产品全质量管理的系统。——译者注】的领军企业。上述两家企业带动了该地区的整个组团。这里整体的工业肌理是由互补、灵活、创新能力强的中小企业形成的。

除了内生的产业，维特雷还招徕和接纳外部企业，并从其进驻中获益。这些外来企业看中的是维特雷优良的交通条件、低廉的土地价格、年轻的朝气以及这里雇员久负盛名的优秀品质——可靠、勤奋、受教育程度高，并且处于天主教影响的劳务区，因而没有几十年以来被某全国性的政治人物所煽起的工会传统（他们的市长多次担任部长）。从地方政府管理层面来讲，维特雷在省市级合作以及为了平衡供需而进行的就业管理方面是具有革新精神的。不仅如此，维特雷当地还拥有高品质的文化遗产：这里有一座保存极好的城堡和中世纪的城墙，以及美妙的中世纪老城，该城被评为“历史与艺术之城”。

这些杀手锏都是维特雷久盛不衰的原因：40年间，这里的人口增加了几乎三分之一（差不多是法国人口增速的两倍），工业就业数量也是一样（1999—2008年间城市化区增长14%，全国同期下降10%）。再有，私企就业数量快速增加（7.5%），而同时法国整体下降1.5%。维特雷还取得了“高级都市管理类职位”（cadres des fonctions métropolitaines supérieures）的提高，比法国的平均水平快一半，这标志着其企业的升级。同时维特雷大力发展服务业（社会事业、教育、医疗健康），整体就业率（85%）比法国平均值（41%）高出一倍多，同时其失业率是布列塔尼最低的，为全法平均值的一半。

瓦纳：魅力源自其生活品质的中型城市

瓦纳（中心城市人口5.3万，城市地区人口14.4万）是布列塔尼南部海岸上的一座中型城市。瓦纳借助该区域的农产品—食品产业的扩张（屠宰场的设立），以及1956—1960年间的工业分散化（有汽车供应商进驻至此）获得发展。但目前的经济危机减少了制造业的就业数量（鸡肉Doux公司破产、汽车零配件厂关闭等）。虽然米其林工厂成功地抵抗了危机，但最关键的还是休闲度假的魅力以及旅游业让瓦纳成为法国最具有人口活力和经济活力的城市之一。瓦纳的人口在过去10年中比布列塔尼人口增长速度快一倍（瓦纳人口增速16%，布列塔尼8%），这主要归功于法国的、更多是全欧洲的老年富裕阶层人口（退休人士、巴黎大区的高级管理层人士等）的流入，他们大多被这里的生活环境所吸引：温柔舒适、阳光明媚的海滨，安全怡人的港口城市，美丽的城墙和中世纪风情，比巴黎地区和黄金海岸都便宜得多的房价等等。人口流动的净值造成了这里的人口增长，而这种与旅游要素（海岸、帆船、如画风景）密切联系的人口增长反过来又推动了地方的发展。经济活动依靠旅游业和此类人群的到来：这种增长被称为“度假经济”或是“光临经济”（économie présentielle）——指因为旅游原因而永久或暂时出现在这里的人所带来的经济增长。制造就业机会最多的产业是房地产工程建设（21世纪头10年，在布列塔尼地区第一住宅【第一住宅指普通家庭日常居住的住宅，相对概念为“第二住宅”，即仅度假时才使用的住宅。——译者注】的建设中，瓦纳的房地产工程量增速排名第二）、商业和公共及私营的服务业。就业的增长率比法国全国同期水平高一倍。瓦纳是法国南部、西部地区有活力、有魅力的城市的典型代表，这些城市的经济增长率（年平均大于2%）和人口增长率（年平均大于1%）都受到新进入劳动人口和退休人士的带动，后者多是因为该地居民热情好客而被吸引来。

支持中型城市发展的规划政策

从战后到1980年代，法国国土开发与规划的主要目标是，通过发展巴黎之外地区的城市来疏解和平衡巴黎地区的过度负荷。地理学家让·弗朗索瓦 格拉维尔（Jean-François Gravier）的著作《巴黎与法国沙漠》（Paris et le Désert Français, 1947）开启了全国性的工业分散政策，该政策在1950—1960年间达到高潮。这些政策建立在一套经典的“税收—补贴”体系之上，针对那些意图进入巴黎或巴黎周边地区发展的企业征收税赋，同时对愿意入驻其他大区的企业进行补贴。于是，1955—1974年间新建了3000多座工厂，主要是劳动力密集型工业（汽车制造业、电子业等），同时创造了50万个就业机会，大部分位于法国西部地区。这些生产机构大多会选择迁入中小型城市，这种选择有三条理论可以解释：区位限制理论——这是指大城市难以避免和排除的因素（城市拥堵、污染等）；生产成本理论（土地和物业成本、劳动力成本、地方税收）；马克思的“寻求社会和平”理论——通过雇佣年轻的、女性的、受教育程度较低的、经验不足的、无工会传统因而驯良的劳动力来实现。

这项旨在扶持巴黎以外的地区以重新求得城市网络均衡的政策，其核心可以归结为8个“均衡都市”（métropoles d’équilibre）——从1963年开始大力发展的几个主要大区首府城市。之后，DATAR又出台了专门的发展政策和中型城市现代化政策（1970）。各城市都与国家签订契约，后者赞助其基础设施建设，这些设施（人行道、绿化空间）后来为改善生活条件、提升城市魅力起到了很大作用。

鲜为人知但却相当重要的一点，是在1974年之前的高速经济增长过程中，地方分权政策【Décentralisation，地方分权，由法国社会党推动，自1982年以来在法国实行的政治制度，即中央政府将一部分行政权力及行使这些权力所必需的物质手段转交给“公共机构”或“地方领土单位”独立行使，并赋予这些机构以行政法人资格。详见：郭文祥.法国的公共行政改革及其对我国的启示[J].理论研究,2003(4)。——译者注】给这些大区政府带来的益处也远大于其他城市。目的很明确，就是要通过发展外省来给巴黎减压。因此，1960—1990年间有2万个就业机会被迁出巴黎。1990年代这项政策又重新恢复并持续至今。这一次的目标是在原来的基础上挖掘国家建筑遗产的价值：原先被各部委占用，后来由于部委分权到地方而空置的那些巴黎珍贵的宫殿和老房子被高价卖出，多数卖给投资者和外国人，这样国家从中获利，而地方政府又会为新建办公楼进行补偿，以接纳国家公务人员进驻本市。

1991年以来，巴黎之外的城市内安置了将近5万个中央机关的就业岗位，例如AGEN的法国国家劳教行政学院（Ecole nationale d’administration pénitentiaire）和夏多林/贡比涅森林国家宪兵学院（Ecole de la gendarmerie à Châteaulin ou l’Office national des forêts à Compiègne）。有一些做法是非常重要的：依照上述做法将法国农业部迁移到里摩日（Limoges），给那里直接创造了上千个就业机会。21世纪头10年里，由于军队职业化导致兵营关闭而受到影响的城市此时成了最大的受益者。整体情况是，由于相关公务人员的抵制并出于和其他欧洲大都市竞争的愿望，要对较大的城市予以照顾。

从20世纪70、80年代开始，经济危机削弱了DATAR的影响范围和斡旋余地，而DATAR曾给予日趋衰落的工业基地极大的帮助。自20世纪80、90年代起，政策愈加游移不定，在欧洲开放的、呼唤竞争力的经济环境中，法国希望依靠巴黎在世界范围内的影响力发展其大都市周边区域。在这样的“大都市化”历史背景之下，中型城市得以在DATAR框架内保留其重要地位，因为中型城市是大都市区域和地方空间的交界点，它们扮演着“枢纽角色”，起到了“衔接功能”，让所有的地方都能和那些向世界经济开放的大都市相联系。故而国家的医疗政策、高等教育政策和交通政策都给予这些“中介城市”（villes dites “intermediaries”）以极大关注。国家通过“城市契约”（contrats de villes）推动地方性项目的进程并促进了中小型城市的基础设施发展。

从20世纪80年代起，DATAR还通过地区合作，尤其是财政和经济方面的合作，以及将对地方政府（镇、市、省、大区）有利的权力大量分散下放，促进了各层次聚落的管治。同时，从1990年代开始它还推动了城市间的合作：这些“城市网”是推动同一区域内，且在文化、大学、经济、培训等方面具有相同性的城市间共同活动的联盟。比如布列塔尼和加莱北部（Nord-pas-de-calais）的中型城市网。上述网络有些是欧盟参与赞助的，规模跨越行政边界。但由于赞助大多微薄无力，这些城市网的尺度更多是象征性的。同样的，1990年代出现了“项目疆域”（territoires de projets）。这是一些用来联合中小型城市与附近农村的“区划”（pays），以便实施共同发展策略。这样的区划曾经出现过三百多个。

总的来说，DATAR采用了“呼唤项目”（l’appel à projets）的策略。为了激励城市发展，它选择最好的项目进行资助。2007年，DATAR发出了名为“二十座样板中型城市”的号召，目的是促进国家和地方政府在四个重要方面的创造性合作：高等教育、交通、医疗健康和城市中心区的复苏。

DATAR也同样关注创新活动在非大都市区的推广。自1990年以来，DATAR为“工业区”的“地方生产体系”制定了各种不同的支持辅助性条款，这些工业区都是由中小企业构成的。这些小组团大多位于连结中小型城市的腹地。英文中对这些地区的称呼都是从“硅谷”的概念衍生而来（机械谷、绿谷等）。21世纪初以来，为了平衡那些普遍分布在大都市区和技术中心城，并集合各种研究中心和高新企业所形成的“竞争力集核”（pôles de compétitivité），DATAR选择性地支持了600个“优秀乡村集核”（pôles d’excellence rurale），以鼓励乡村地区能够创造就业机会的创新型项目。

针对小城市没有特别的政策出台。与其相关的核心问题是在商业和商业化服务（医生、诊所）方面给予支持，尤其是公用事业。对于旅游城市，往往旅游旺季就能保证商店的总体收益。为了避免“医疗荒漠”，政府正在积极研究能够吸引年轻医生投身小城市工作的财政激励方式。

乡村官员反映到参议院的传统问题是：要保留学校、幼儿园和邮局等。但每当谈及这些服务设施在小地方的维护费用时，就遇到了瓶颈。如果缺乏像德国那样成体系的政策，这些公共服务设施关门大吉的威胁就时常笼罩在人们心头。无论如何，共和党关于国土平等的传统，演变成为各种寻求平衡、平等的体系，保障了国土上公共服务设施的合理分布，防止了“荒漠化”的出现。地方政府对公共机构和校园通勤的资助，以及在乡镇和小城市里对基础设施的补贴，都推动了公共服务整体达到良好水平。

结论：中小型城市的未来

由于大都市化的出现和20世纪50、60年代地方分权遗留下来的手工业逐步衰落，一些专家预言了“中型城市的终结”。事实上，度假经济的成功和扩张（多亏不断增加的老龄人口）保障了环境宜人的二线城市的发展。由于政府的投资，也出于各自的比较优势，小城市吸引退休人群和普通客源，中型城市则捕获中产阶级和富裕家庭，后两种人能在中型城市享受到比巴黎更宜人的生活条件。因此，从巴黎地区迁移到其他地方城市的人口总是比迁入巴黎的更多，唯一迁入大于迁出的情况发生在20〜29岁的人群中（此年龄段人口处于大学的高阶进修阶段或初次开始工作）。家庭型人群则以压倒性多数选择了巴黎之外的城市。这样，中小型城市保持了较高的人口增长率和较低的失业率。

从理论层面来说，同一城市系统中，各个城市之间的相互依赖是其稳定性的根源。一般说来，城市的发展越来越需要与大都市相联系，而后者的活力可以散布到周边区域。这种“共同演化”与人口活力和规划政策相互结合，确保了二线城市的美好未来。此外，附加值逐渐提高的农产品及产业（比如香槟或大型葡萄酒庄）为小型农业中心提供了保障内部稳定的经济基础。同时，乡村活动朝着国际、国内旅游的多样化发展也确保了美好的未来：法国是全世界最热门的旅游目的地，同时也是全球拥有用于休闲、养老等用途的“第二居所”最多的国家。

作者：古依·鲍代尔，布列塔尼欧洲大学城市规划与空间整治开发方向教授，ESO-Rennes实验室让·莫内（Jean Monnet）欧洲教席

译者：范冬阳，法国巴黎政治学院城市规划系硕士研究生，北京天地都市建筑设计有限公司规划设计师。cathy.fandy@gmail.com

本文刊于《国际城市规划》2013年第5期，pp23-28

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