学术写作 | 河南省人地挂钩政策试点 · S-CAD政策分析系列（二）【连载】

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1  评估背景

河南省地处中原，总面积16.7万k㎡，2016年底总人口为10788万人，其中城镇人口5232万人，农村人口5556万人，城镇化率为48.5%。低于全国平均水平8.9个百分点。结合中原经济区建设中工业化、城镇化、农业现代化“三化”协调发展的核心任务，2011—2020年河南省大约需要500万亩以上的城镇发展用地空间，而根据《全国土地利用总体规划刚要（2006—2020年）》给该省分配的2011—2020年城镇建设用地增量指标不足200万亩，城镇建设用地缺口较大。作为农业大省，如何在确保农业和粮食生产的大前提下实现工业化、城镇化的快速发展，成为河南建设中原经济区必须要解决的难题。

人地挂钩是近年来国家探索解决新型城镇化和土地节约集约过程中用地矛盾问题所采取的新政策。人地挂钩首次出现在国务院办公厅转发发展改革委《关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知》中。2010年12月，国务院发布的《全国主体功能区划》中明确指出，要探索实行城乡之间、地区之间人地挂钩的土地政策，明确了人地挂钩政策的概念以及发展地位。2011年9月28日，国务院下发了《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，明确提出，允许河南省探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，破解“三化”协调发展用地矛盾。2012年10月，河南省政府出台《河南省土地资源保障专项工作方案》，要求加快推进人地挂钩政策试点工作。2013年年初，河南省出台《河南省人地挂钩试点政策实施方案》，启动了新乡、洛阳、信阳三个省辖市试点单位，进行“人地挂钩”试点。

人地挂钩政策，即城乡之间城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进城定居规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居规模相挂钩，从而实现城乡土地要素的流动，促进城镇化发展。下文将运用S-CAD政策评估方法对人地挂钩试点政策进行评估。

2  S-CAD政策评估

2.1  主导观点分析（S-subjectivity）

2.1.1  立场（V-value）

通过分析《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》和《河南省人地挂钩试点政策实施方案》，结合国务院和河南省政府的职能，可以总结出两点立场，即加快河南省中原经济区建设（V1）和加快城乡统筹发展进程（V2）。

2.1.2  目标（G-goal）

通过分析《河南省人地挂钩试点政策实施方案》可知，人地挂钩政策发布的目标为以下两点，即土地节约集约利用（G1）和以人为核心的城镇化（G2）。

2.1.2  手段（S-strategy）

通过对河南省人地挂钩政策的通知、办法进行提炼可知，手段有以下几点：完善人地挂钩试点政策体系（S1），积极稳妥开展人地挂钩试点（S2），探索建立节余建设用地指标流转新机制（S3）和建立严格的指标收益返还和分配使用制度（S4）。

2.1.3  预期结果（R-result）

河南省人地挂钩政策预期结果：土地城镇化与人口城镇化协调推进（R1），土地收益与农民利益增加（R2）。

2.2  一致性分析

2.2.1  建立逻辑结构图

图1  关于人地挂钩政策的S-CAD分析逻辑结构图

2.2.2  逻辑分析

接下来分析立场与目的、目的与手段、手段与结果之间的一致性和因果关系（图2）。各要素之间相关性较强，未出现矛盾或非常矛盾的情形。人地挂钩政策总体上逻辑结构清楚，可通过逻辑分析。

++: 非常相关；+: 相关；x: 毫不相关；—: 矛盾；——: 非常矛盾

图2  各要素的逻辑性分析图

2.3  充要性分析

2.3.1  目的对于体现前提立场的必要性和充分性分析

表1  目的对于前提立场的必要性分析表

++: 非常必要；+: 必要；x: 可有可无（之后相应的表与之类似）

土地既是城乡存在的载体，又是发展的动力与源泉。因此无论是为了实现中原经济区的建设（V1），还是城乡统筹发展（V2）、土地节约集约利用（G1）都是不可或缺的。中原经济区战略定位为全国工业化、城镇化、信息化和农业现代化协调发展示范区，城乡统筹发展的最终目标是实现共同繁荣，二者均离不开以人为核心的城镇化（G2）。因此，G1和G2对于立场来说都非常必要。

表2  目的对于前提立场的充分性分析表

++: 非常充分；+: 充分；x: 不充分（之后相应的表与之类似）

目的对于V1的充分性：改革开放特别是实施促进中部地区崛起战略以来，河南省经济社会发展取得巨大成就，既面临着跨越发展的重大机遇，也面临着粮食增产难度大、经济结构不合理、城镇化发展滞后、公共服务水平低等一系列挑战和问题，因此目的对于V1来说不够充分。

目的对于V2的充分性：当前，我国城乡统筹发展进入了一个关键时期。经济发展规律显示，城乡对立问题在城镇化中期最为明显，在城镇化后期基本实现了城乡一体化。但实践中也有例外，比如拉美某些国家，城镇化率早已接近80%的水平，但城市里遍布贫民窟，贫富不均、社会分化严重，这是中等收入陷阱导致的伪城镇化，不是高水平的城乡一体化。借鉴国际经验教训，我国要加快实现城乡统筹，就必须加快推进以“人口城镇化”为核心的新型城镇化。因此对于V2来说，实现土地节约集约利用（G1）和以人为核心的城镇化（G2）比较充分。

从以上分析可以得出，目的对于体现政策的前提立场是十分必要的，但是充分性稍显不足。

2.3.2  手段对于实现目的的必要性和充分性分析

表3  手段对于目的的必要性汇总表

S1、S2、S3、S4对于政策目的的实现均为必要的，但最为关键的是，选择经济基础较好、群众积极性较高、有一定土地综合整治工作基础的省辖市和县（市、区），率先开展人地挂钩试点工作（S2），并探索人地挂钩的工作方法、运行机制和保障农民利益的途径。其次，人地挂钩政策的创新点和实施重点在于土地要素的流动，因此，将土地综合整治节余的建设用地指标主要用于支持县域经济发展，剩余指标用于跨县域、跨市域有偿调剂，实现指标价值最大化（S3）对于该政策也至关重要。

表4  手段对于目的的充分性汇总表

手段对于实现G1的充分性：S1为实现G1提供了政策保障，S2为G1的大范围展开提供了经验，S3为G1的实现提供了技术支持，因此手段对于实现G1是充分的。

手段对于实现 G2的充分性：S1和S2分别为G2的实现提供了政策保障和试点，S4保障了农民的利益，对G2强调“以人为核心”有所反映，但是手段中没有直接涉及城镇化的部分，因此对于G2的实现，充分性稍有欠缺。

2.3.3  预期结果反映手段效果的必要性和充分性分析

表5  预期结果对于手段的必要性汇总表

政策的两项结果是反映手段实施效果的必要指标，因此预期结果的必要性良好。

表6  预期结果对于手段的充分性汇总表

再看预期结果对于手段的充分性。因为S1和S2是关于政策体系和政策试点方面，对应的结果应是配套政策的出台和完善以及试点的建设情况，而预期结果里没有直接反映这两者的内容，因此对于S1和S2的充分性不足。土地城镇化和人口城镇化协调推进是节余建设用地指标流转成功实施最直接的结果，但指标流转还有赖于健全的交易机构、配套的交易场所、严格的交易规则、常态化的监管措施等等，因此反映S3的充分性稍有欠缺。建立指标收益返还和分配使用制度，最直观的结果是土地收益与农民利益增加，因此，预期结果对于S4是十分充分。

2.4  可行性分析

人地挂钩试点政策最直接的利益相关者是试点地方政府、农村居民、企业和开发商。

2.4.1  试点地方政府

人地挂钩是一项改革性、创新性工作，是一项利国利民的政策。但同时，因为人地挂钩政策在河南省是先行先试，三个省辖市试点更是政策实施的排头兵，实践中可能会面临很多前所未有的问题和困难，需要地方政府投入大量的人力物力财力。因此，地方政府对政策的态度是中立的。

2.4.2  农村居民

人地挂钩政策的实施，大大改善了农村居民的居住条件，提高了生活质量。农民除了获得土地流转受益外，还可以进入就业工程、家庭农场从事各种工作，获得工资性报酬，这让农民收入较政策实施前有了较大幅度的增加。住房、生活和就业都有了保障，因此农村居民对于政策的态度是支持的。

2.4.3  企业和开发商

目前我国很多企业面临着建设用地指标缺少导致发展受到严重制约的问题。人地挂钩政策实施后，可将结余指标有偿调剂给当地企业用于发展建设，也会吸引一批新项目落地。同时，农村劳动力向城镇转移，一定程度上填补了城镇企业的劳动力短缺，促进了城镇企业的发展。另外，越来越多的村民搬迁进城，也为城镇的商品房去库存做出了贡献。因此，企业和开发商对于政策的态度都会非常支持。

表7 利益相关者对于政策的认同度

3  结论

通过以上分析可知，人地挂钩政策的逻辑清晰，政策目的明确、手段具有条理性，政策要素并无矛盾之处。因此，从逻辑上看，该政策就其目的具有可实现性。各评估要素之间的充要性整体表现良好，政策的可行性较强，工作实施过程中遇到的利益相关者阻力较小。

但同时，人地挂钩试点政策的某些要素充分性稍显不足。例如，人地挂钩政策是一项内容繁杂的工作，需要相关部门单位密切配合、协调联动、共同推进，单以土地和人的城镇化率和收益来衡量政策结果稍显片面，因此应当补充预期结果。另外，人地挂钩试点政策本身具有创新性，没有经验可供参考，可能会走一些弯路，需要各级政府在执行过程中不断总结经验教训，从实际出发进行创新和调整。

作者：高璇，中央财经大学管理科学与工程学院，房地产经济与管理专业，2017级硕士生

编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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