期刊精粹 | 美国学区格局形成的动因概述及其对我国的规划启示【抢先版】

当前，我国大中城市“学区制”改革仍处于“摸石头过河”阶段。从学区房热、入学权纠纷现象来看，一个尖锐的问题是学区的划分依据问题。由于对学区的概念、功能、形成的基础认识不一，学区在现实中的空间界定往往模糊，技术性的学区划分方法实际应用也不多。因此，有必要从地理学视角综合考察学区格局是如何形成的，对比思考我国规划师在学区制改革中的作用【中文语境中的“学区”可对应英文的学区（school district）和学校招生范围（school attendance zone）两个概念。本文主要介绍前者作为覆盖全美的地方政体的格局形成过程和动因，厘清学区制改革的内涵。学区下各校划分的招生范围与地方政策环境有关，不作具体探讨】。

以学区制闻名的美国为例，本文从国土尺度概述学区格局的形成过程及影响因素，获得规划启示。除了南方学区多依附于市县政府部门，美国学区大部分是提供公立学校服务的独立政府（governments），具有选举本质和公共财政途径（图1）。

图1  学区制代表着美国高度分权化的教育行政体系

资料来源：百度图片

一般认为，美国学区制是伴随“公立学校运动”和学区合并潮形成的国家制度；而另一种观点则持有鲜明有力的自下而上观点：美国学区制基于自下而上的分权化体系形成，是地方自治传统而非国家制度的产物【如本文主要参考的达特茅斯学院经济学家威廉姆·菲谢尔（William A. Fischel）的著作《成绩：美国学区制的经济演变》（Making the Grade: The Economic Evolution of American School Districts）】。这意味着，讨论学区制的空间化，规划师作为政府、学校、市民之间中介的治理角色可能相当重要，而非仅仅执行技术配套。

首先，从形成历程来看，美国学区起源于殖民地时期的教区自治：私人捐资和学田（school section）的公地税收奠定了学区的制度雏形和扩张基础（图2）；在就学规模化的客观需求助推下，自上而下的国家干预才实质性显现。而我国历史上私学的存在也表明教育是地方性事务，但缺乏与美国类似的自治土壤；在自上而下的改革语境中，学区一般指教育部门统筹划分的管理单元，或划片入学范围。

图2  学田是西进运动中鼓励土地开发的手段，也是学区制形成的雏形

资料来源：参考文献[1]

实际上，中美“学区”内涵的本质差异在于是否具备自主的财税权力。在我国城市地区，政府公共服务投入并沉淀于不动产市场无法正常回收是一大问题；是否应当形成明确稳定可行的学区税收边界，需要自下而上形成社会共识。

其次，从地理格局来看，美国学区的形成、扩张和合并是复杂的政治地理过程，而非简单的行政划分。越是经济发达、人口密集、自治需求强烈的地区，学区分隔越密集，越符合市场竞争特征。越是经济不发达、人口稀疏、地方控制力薄弱或种族隔离地区，学区分隔越大且独立性越低，教育行政权力也相应集中。与此同时，分权化体系也将经济社会的不平等强化显现（图3）：教育的市场化映射为空间的市场化，贫富分异和种族隔离的空间不平等通过教育循环加强。

图3  美国本土学区格局与学生贫困率分布（颜色越深贫困率越高）

资料来源：http://maps.edbuild.org/DividingLines.html# ; http://www.census.gov/did/www/saipe/

可见，学区空间化存在权责对等与教育分异的两面性。权责对等问题也是空间匹配问题，改革趋向集权化还是分权化需要因地制宜。对于优质资源密集的城市地区，应当考虑赋予学区权责统一的自主性及学区空间化；但同时也应在避免强化教育分异上未雨绸缪，结合多方面因素综合探讨。

最后，从动因来看，财税分权是美国学区形成的根基。除了南方受种族隔离历史影响之外，学区合并本质上体现规模经济的主导作用，并响应人口税基的变化（图4）。但这种体系下，学区效率与教育公平、教育产出、额外成本等问题之间的外部性矛盾需要不断权衡：大都市学区蒂伯特模型本身的“效率—公平”悖论典型；而农村学区合并过度则存在规模不经济的负面后果。

图4  20世纪美国学区与农村学校的数量下降趋势，大部分合并发生在中西部农村地区

资料来源：参考文献[2]

对比而言，我国自上而下的学区制改革优劣势截然不同（表1）；“以区县为主”的教育行政架构与美国南方类似，尽管损失资源配置效率，但能发挥权力相对集中的优势，缓解体制遗留问题，如城乡二元的入学权利不平等。以美国学区制问题为鉴，城市学区构建需要兼顾财政效率和社会公平，满足就近入学和社区诉求多重目标，促进本地与外来人口的学校空间共享。农村地区则需要顺应人口变动趋势、弹性确定中小学配置标准、慎重撤点并校并保护小规模学校，考虑校车、远程教育等多种均等化措施。这都将极大考验规划师平衡矛盾的智慧。

 表1  美国学区制与我国教育行政体系下的学区差异总结

资料来源：作者自绘

总之，美国学区格局形成过程中自下而上的痕迹相当深刻，并非“划分”而成；除了种族隔离影响之外，以物业税为基础，体现出规模经济的主导作用及社会经济分异的不平等。我国城市的学区制改革也绕不开教育行政区划调整问题，并非简单的分区划片能解决。对于学区空间化，规划应当从技术到政策层面延伸，厘清概念、因地制宜、通过治理途径兼顾效率公平，立足于学校和社区综合论证。

参考文献

[1] INGRAM G K, KENYON D A. Education, land and location[M] // FISCHEL W A. Not by the hand of Horace Mann: how the quest for land value created the American school system. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy, 2014: 123-150.

[2] GORDON N E. Essays in the economics of education[D]. Harvard University, 2002.

作者：毕波，清华大学建筑学院城乡规划系博士研究生，富布莱特联合培养博士生。bb12@mails.tsinghua.edu.cn

林文棋，清华大学建筑学院副教授，北京清华同衡规划设计研究院总规划师

许俊萍，美国得克萨斯农工大学城市规划博士，厦门市海外高层次引进人才

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编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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