期刊精粹 | 香港空中步行系统的规划实施运作研究【抢先版】

当前，我国城镇化进程进入了“下半场”，高质量发展对城市的精细化管理提出了更高要求。香港空中步行系统建设从规划设计、制度安排、运营管理等方面进行的系统性探索，对国内空中步行系统精细化设计与管理具有重要启示（图1）。

图1  香港中环立体步行系统模式图

资料来源：Adam Frampton, Jonathan D Solomon, Clara Wong. Cities Without Ground: A Hong Kong Guidebook[M]. Oro Editions, 2012.

香港空中步行系统已形成一套成熟的规划实施运作机制。它的建设实施可分为规划要点提取、开发建设和后期管理运营三大过程，涉及立项决策、土地契约及土地交易、设计、图则审查、施工建设、竣工验收和后期运营管理七大阶段。其中，规划要点提取过程的工作核心是将“公共通道与周边场地关系的共识”落实到土地契约条文中，明确政府与业主双方的权利与义务；在开发建设阶段中，屋宇署通过建立责任制度并严格执行法例来保障公共通道的建设；地政总署、屋宇署履行后续程序进行工程竣工验收以确保土地契约条文的全面落实，业主或物业公司按照《建筑物管理条例》进行运营维护。

香港空中步行系统的建设并不是政府全盘操办的过程，而是具有灵活多样的实施模式和完善的制度保障。按照不同建设条件，可分为未建成地区政府自上而下主导（图2）、建成地区业主自下而上申请建设（图3）和政府自建高架公共通道三种模式，它们从实施机制上赋予空中步行系统建设更大的弹性和可能性。香港政府通过核心区的连廊建设展现积极的商业效应，从而引导业主主动加入空中步行系统建设，进而形成立体渗透、高效便捷的空中步行网络。同时，香港空中步行系统建设配套的“认可人士”制度、建筑面积奖励政策、建筑图则制度、监督审查制度成为空中步行系统得以实现的制度保障。

图2  政府自上而下主导模式图

资料来源：作者自绘

图3  建成地区业主自下而上申请建设模式图

资料来源：作者自绘

香港空中步行系统尤其关注公共空间环境品质的塑造。该系统是高密度城市的重要公共空间，从运输署对交通选线的论证与后期交通管理、路政署对街道设施的整合、认可人士对接入空中步行系统的开放设计，到后续公共空间的指引，都将塑造良好的空中公共空间环境作为发展目标，强调公共空间品质、促进公共生活。衡量空中步行系统的好坏，不在于审批数量的多少或提供定额定量的面积，而在于是否提供高品质的公共场所。

在精细化建设管理过程中，香港空中步行系统面临“公共空间价值”与“城市综合效益”的现实问题。一是空中步行系统未能完全体现公共空间价值，市民无法享用地契条文中定义为“公共通道”的活动场所，后续引发了“私人发展公众休憩空间”（POPS: Privately Owned Public Spaces）的讨论（图4）；二是与业主收益密切相关的建筑面积奖励政策无法保障城市环境的综合效益。

图4  香港POPS相关讨论

资料来源：上图来自POPS Audit Report_Full Report（http://www.hkpsi.org/chi/projects/pops-audit/）；下图来自香港拓展公共空间Facebook

单一的“鼓励积极性”的建筑面积奖励政策往往带来对高度、体积、密度管制的突破，对空气流通和建筑景观产生负面影响，使得城市规划管理“失控”，无法保障城市环境品质的综合效益。由是，私人发展公众休憩空间设计与管理指引、建筑面积奖励政策等制度也随着现实进行灵活的创新与完善，试图在公众利益、法理制度、规划设计、管理运营和公共责任之间找出平衡点，鼓励业主建设的积极性，探讨实现高品质公共场所。

精细管理，需作于细。香港空中步行系统的建设实施贯穿于规划设计到建设管理的全过程中，为今后国内空中步行系统的研究和实践探索提供有益的借鉴。

作者：肖锐琴，中国城市规划设计研究院深圳分院，城市规划师

刘雷，中国城市规划设计研究院深圳分院，高级城市规划师

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编辑：张祎娴

排版：徐嘟嘟    

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