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【摘要】在对世界各国城市规划的主要范式类型进行概括总结的基础上，详尽追溯了中国城市规划从建设规划起步，到建立发展规划框架，再到融入规制规划的形式，由此形成独具中国特色的城市规划体系的历程。中国城市规划体系吸收了各类规划范式中最具特色的形式和内容，在中国城镇化发展实践中发挥了重要作用。近20年来，针对中国城市规划体系存在的问题，出现了空间发展战略规划、市县全域规划以及“三规合一”“多规合一”等探索，但在承续既有规划认识的情况下，建设规划的观念本底并未改变，甚至仍在不断强化。本文深入剖析了中国城市规划在特定的社会经济结构下，城市规划体系及其内涵的发展演变，揭示出中国城市规划体系的构成及其发展路径的独特性与深层次原因，也指出了城市规划体系改革不仅具有迫切性而且任重而道远。
范式（paradigm）一词，经托马斯·库恩在《科学革命的结构》中的运用而成为分析各类学科和实践发展的常用词。但正如一些学者所指出的，库恩在该书中使用的范式一词至少有20多种含义，因此有必要先对“范式”这个词在本文中的含义作一个简要的交代。从最广泛意义上讲，正如库恩所说，范式“是一种公认的模型或模式”，范式与范式之间存在着本质上的差别；经历了范式转换后，认识论和方法论都会有重大的改变，甚至连看世界的方式方法以及所看到的世界都会是不同的。因此在本文中，笔者根据库恩在书中的论述将“范式”看作构成特定学科和实践的基础和规范，以及由此所建立起来的一整套制度和方法。在这样的意义上，它并不是指某个理论、制度、方法及其表现形式，而是指由这一系列的内容所构成的整体，并且是由特定的理念、思想、制度、方法、实践中的具体方式方法所共同构成的，在其发展历程中具有延续和贯通，并在一定时期内保持了相互之间的统一性。当然，在学科发展和实践开展的过程中，尤其在实践中，都具有一定程度的混合性，所以在进行“范式”分析时，必然要将其抽象为一定程度上的原型，只有这样，才能看到其本质性的内容。本文就是在这样的基础上使用“范式”一词并运用其对现代城市规划的类型进行区分。
由于不同国家对规划本质的不同理解和各国制度文化的差异，规划的作用范围及其内容以及运作方式也有所不同，各国的城市规划制度之间存在着较大的差异。如果从“范式”的角度进行观察，笔者将世界各国的规划体制按照其规划形式划分为三种基本类型，即建设规划、发展规划和规制规划。尽管这种划分是基于规划成果的类型，但它们是与相应的管理制度和实施机制相适应和匹配的，因此也是对整个规划体系的划分。从本质上说，这三种类型都具备现代城市规划的基本特征，即对私人开发和建设进行公共干预，这既是现代城市规划区别于传统城市规划的关键所在，也是现代城市规划源起、发展的根本。而从现代城市规划的本源上讲，为了进行这样的公共干预，需要有相应的规则，需要对土地和空间使用进行预先协调和安排，并且按照预先协调好的结果对私人开发和建设进行管制，这就是现代城市规划中规划制度、规划编制成果（plan）以及规划管理的本意之所在。
所谓建设规划，就是为有效组织城市建设和完成建设任务而展开的规划过程。其内容更强调按照一定的标准规范，确定并实施具体的建设内容、建设规模、建设方式，从而达到理想的最终结果状态。其原型是建筑设计中的总图，具有极强的指标式、蓝图式规划的特征。欧洲大陆自19世纪中叶开始的早期现代城市规划，如德国的城市扩展规划等即为典型。这类规划在20世纪初是最为重要的规划范式，并得到广泛传播，通常被称为建筑学或工程学背景的城市规划。
发展规划是指基于对未来发展的预测，针对未来发展的需要统筹安排和组织各项内容，并结合实际发展情况对规划确定的方向和内容进行实施。其与建设规划的区别主要在于规划的逻辑起点不同，即从满足社会经济发展的需要出发对土地和空间资源进行配置，而建设规划更多从建设任务和物质环境的完形设计出发；此外，前者更强调过程合理，后者则更强调最终结果一致。由于预测和现实发展之间存在着不确定性和实施时间先后的差异所带来的震荡效应，因此，已经确立的法定规划通常只作为战略性部署和发展方向的指引，在做具体建设项目决策时尚需要结合多方面因素进行评判，规划许可是整个规划体系的重要组成部分。这类规划以英国二战后建立起来的发展规划体系为代表，并在1960年代后经系统方法论思想的修正而得到了更为明确的表述。
规制规划是基于土地使用权益的分配和保护，通常以通则式的地方法规形式对未来可能的开发建设进行规范和约束。因此，规制规划的核心在于保护既有利益，即新的可能建设不可损害到已有土地和空间使用的利益。该类规划完全按照地方法规的制度安排进行，不仅规划的修编、修改需要启动立法修改的程序，而且建设项目的管理以及由此产生的问题的解决也都需要经历司法过程。该类规划以源起于德国、后普及并成熟于美国城市中的区划法规为代表。与上述两种规划类型不同的是，有关区划的学术研究大多在法学范畴中展开。
从以上的区分可以看到，这三种不同规划类型的差别实质上是建立在对私人开发进行公共干预的方式方法上，而这些干预方式方法之间的不同，构建起了这些规划体系内在逻辑及相应制度之间的差异。尽管在具体内容和做法方面，各类型之间存在着相互借鉴和交叉运用的情况，但它们的运用目的及其组合方式仍然有很大不同。也就是说，它们都依附于或者从属于这些类型本身的主干，是为实现主干目标服务的。这其中，相对于建设规划和发展规划以未来关系为导向，规制规划是以现实利益关系为导向；而建设规划与发展规划之间，前者以结果状态为导向，后者以目标方向为导向。因此，尽管现代城市规划都以对私人开发进行公共管制作为终极目标，但由于这些差别的存在，其背后的制度架构、管制方式，甚至作为管制依据的法定规划成果的形式及其工作思路都存在着差异。
由于各个国家城市规划制度的基本范式不同，它们的规划体系都有其自身发展的脉络。但在其发展过程中因为相互学习和借鉴，所以也存在着相互结合和逐渐综合的倾向，不过它们各自的范式类型基质并没有发生大的改变。整体而言，英国在二战结束后建立起来的发展规划体系，虽经历多次改革，但其内核并未有大的调整，在地区规划和局部地段的开发规划中虽运用了规制规划的一些方法，但所完成的法定规划仍然是开发项目的规划决策中的考虑因素之一，还需结合相关政策、项目的具体内容和周边的变化状况进行综合审查和审批。欧洲大陆国家的规划体系在建设规划的基础上，自1960年代开始大量借鉴英国发展规划的方式，广泛运用于区域规划和城市地区的综合性规划中，在详细规划和建设项目审查中，更多关注建设项目之间的、在社会和空间上的相互关系，并以此作出判断。而美国的大多数城市则形成了发展规划和区划法规两个系列，城市政府的综合规划（即发展规划）主要适用于公共政策、公共事务和政府用地方面，区划法规则适用于对私人用地和私人开发的管制，这两个系列有一定的交互作用，但各自有相对独立的演进脉络。
中国现代城市规划是在各种西方思潮的冲击下逐步形成的。从发展的历程看，田园城市理论思想和欧洲大陆早期城市规划在1910年代即开始在中国传播，只是两者的传播途径不尽相同：前者主要通过社会性刊物上的文章和书籍传播，后者则主要出现在土木工程类院校的相关学科中。在中国传统思想文化、制度建构以及营建思维的影响下，经由日本转道而来的德国规划体制，加之一些在德、法学习工程学、建筑学的学者归国担任城市的行政职位或开展工程设计业务，基本形塑了当时以欧洲大陆早期规划为本底的城市规划概念。1920年代末，一些主要城市开始从制定城市政府的市政纲领出发编制城市规划，如南京的“首都计划”、上海的“大上海计划”等，这些规划具有非常鲜明的美国城市美化运动时期城市规划的特征。而美国城市美化运动时期的城市规划，继承了欧陆早期城市规划的传统并在此基础上发扬光大。民国政府于1939年颁布的《都市计划法》中对规划内容的规定也反映出与其类似的结构。
抗战结束后，以“大上海都市计划”为代表，已然摆脱了战前规划的基本形式特征，而且无论是绘制完成的规划图纸和相关文件，还是在研制过程以及所讨论的内容和问题方面，亦或是在城市功能组织方面，都已经显现出英国发展规划以及阿伯克隆比大伦敦规划的内涵，这无疑与当时编制小组成员的背景有关，特别是与作为阿伯克隆比亲传弟子的陈占祥的回国加入有很大关系。此外，美国城市的区划制度也开始被实质性地引入中国的城市规划体系，如1948年上海发布了《建成区暂行区划计划》。但需要指出的是，这些规划大都处于政府部门和专家的探索、研制过程或颁布初期，尤其因为处于解放战争的后期，规划的实施及相应的制度变革既缺少时间去不断推进，也没有空间予以施行。因此，其真实的效应究竟如何，无法用历史的史实予以证明。
1949年新中国成立后，整体制度建设向苏联“一边倒”，作为社会管理体制组成部分的城市规划体系，在苏联专家的指导和帮助下重新建立起来。这个时期的城市规划是建立在计划、规划两分的基础之上，即城市规划被看作国民经济计划的延续，是实施国民经济计划的手段，城市规划的内容不仅被局限于工程建设方面，而且在思想方法上强调对由经济计划所确定的具体建设任务进行空间设计和安排。当时规划工作的核心任务，就是在经济计划确定了今后一定时期内的（重大）建设任务后，对这些建设内容进行落地安排并完善相应的配套工程，且主要针对的是生活设施配套。因此，当时规划中常用的一个词——“总图”，恰好反映了规划工作的实质。在计划和规划两分的制度框架下，建设规划的范式被进一步夯实，成为我国现代城市规划最本底的基础而不断发展。尽管从1950年代中期之后，尤其是改革开放后的几十年中，始终有部分规划工作者在尝试冲破建设规划的藩篱，但无论在制度架构、机构设置，还是在社会意识，甚至部分规划师的自我认知上，建设规划的基底始终没有改变。为建设而编制规划，或者说没有建设就不需要规划，规划设计、规划编制所确定的结果都是要进行建设的，而且都是要马上建设的，并形成了用规划图纸与建设需要、实际建成状况的对应关系来衡量规划编制成果和规划实施成败等观念。这一切成为对城市规划最基础性的认识。改革开放初期，在恢复、完善1950年代末的相关制度和工作要求的基础上，城市规划进入了快速发展时期。这一时期，一方面，既有的规划制度和对规划的认识，以及面对由于长期城市建设欠账所导致的住房短缺、交通拥挤、公共设施和市政设施严重不足等现实问题，继续强化着建设规划的基本模式；另一方面，为我国广大规划师、规划教育者所认同进而广泛宣扬的，是裹挟在现代化浪潮中传播进来的现代建筑运动主导下的城市规划，主要是世界各地的新城 规划。而现代建筑运动主导下的城市规划，也称现代主义城市规划，其本身就是立基于欧洲大陆早期城市规划基础之上，经由现代主义建筑学所不断推进的。新城规划在向我国传播的过程中，经过有意识的选择，其建设和设计的方式方法转变成了城市规划的原理，在当时的教育体制和行业制度的共同作用下，进一步强化了既有的建设规划的理念。
被彼得·霍尔称为二战后世界各国城市规划体系奠基石的英国发展规划体系，几乎与此同时开始有所介绍。很显然，其清晰和完整的体系化结构非常有利于表述和传播，而且由于与1950年代末中国已经建立的规划层次的名称基本一致，从而主导了我国规划界对规划体系的表述。但实际上，建设规划和发展规划至少在对规划成果的认识及其作用方面存在着极大的差异，由此带来了整体管理制度上的不同。而当我们开始接触到1970年代后期以及之后的英国文献时，英国的城乡规划体系已经经过了1960年代末的转型，英国文献中已经很少对“发展规划”的内涵、其探究问题的逻辑以及与制度配置关系进行探讨或阐述，我们并没有真正或者全面理解发展规划的本质属性或本文所称之“范式”的各个方面，因此从未能够区分清楚建设规划范式与发展规划范式中的“总体规划”“详细规划”等之间的差别，也没有很好地去解析英国的规划体系由“总体规划/详细规划”向“结构规划/地方规划”转换的深层次原因及具体规划内容和方法的转变，而只注重了体系架构的形式，甚至到1990年代，还有不少介绍英国规划体系的文章和著作中出现了“结构规划相当于我国的总体规划，地方规划相当于我国的详细规划”之类的表述。由此看到，对发展规划的认识还只停留在规划成果形式的类比上，或者说只是以其名称嫁接到我国已有的规划体系上，甚至只是以此来验证我国规划体系的合理性与完整性。
正是在这样的基础上，中国城市规划体系嫁接起了建设规划和发展规划这两种范式。在此过程中，我们也学习了西方当代城市规划的许多理论、方法，对城市问题的思考、对规划安排时所考虑的内容以及规划方法手法等方面的研究也更加深入丰富。但同样明显的是，在缺乏对既有规划进行反思的情况下，“拿来的”仅仅是外在的内容，从而形成了以发展规划的形式包裹起建设规划的实质的中国城市规划体系，并且将建设规划的思维方式扩展到更大的范围。由于行政机构设置将发展计划和城市规划分部门管理，1984年开始的经济体制改革确立了城市经济发展的主导性地位，市管县、市带县体制建立，城市发展得到高度重视，与此同时，城市规划作为未来发展的蓝图和统筹安排也被赋予了传说中的“龙头”作用。在这样的背景下，由一批学者推动的城镇体系规划横空出世，并很快成为规划体系中的重要组成部分，而之前存在或者被关注的生产力布局、国土规划等内容则被认为属于计划经济体制、不利于城市竞争和经济发展而逐渐淡出。城镇体系规划由县域、市域进而到省域及至全国逐步推进，城市和建设规划的思维成为区域性问题思考的基础和表达方式。这与欧洲大陆国家在1940年代后期开始接受发展规划理念的过程有所不同。这些国家在接受发展规划的理念和制度框架时，首先创设并强化了区域规划以及城市地区规划，以统筹安排区域内的各项发展资源，进而改造城市整体层面的规划内容和管制方式，在详细规划和开发控制方面加强不确定条件的再评估，根据建设项目可能造成的外部影响即时调整周边地区的规划要求，从而将发展规划的内涵贯彻进整个规划体系。
随着经济体制改革的深入和城市经济的快速发展，如何建立既适应市场经济发展需要又能够有效约束市场冲击的城市规划体系，成为1980年代后期的主要议题。多家规划研究设计机构借鉴美国城市区划法规，在上海、桂林、苏州、厦门、广州、温州等城市开展了实践性探索，逐步形成了控制性详细规划的基本框架，并在国家对城镇国有土地使用权出让转让的管理中得到了确认和推广。此后，深圳特区参照香港建立了全新规划体系，其中覆盖整个城区的法定图则制度成为将原先针对出让转让地块或地区的控制性详细规划运用到整个城市的示范。如果对比控制性详细规划与美国城市区划，可以看到其间存在着本质上的差异：前者是规划，后者是地方法规。前者基于规划制定者对未来发展预期的想象和意愿来确定特定地块的各项控制指标，而且其重点是对各个地块的开发建设进行控制；后者则主要依据相对统一的土地权益，以地块开发建设不对周边地块进行同样开发建设产生负面影响为基本准则来设定控制要素。就此而言，控制性详细规划实质上是将美国城市区划法规中的控制指标移植到了中国的规划体系之中，因此，除了制度本身的差异之外，在规划内容和方法、适用范围、管制方式和手段等方面都与美国城市区划存在极大的差别。尽管如此，控制性详细规划的创设改变了过去用建筑形态（俗称“摆房子”）来对开发建设行为进行管制的方式，并且已经具备了规制规划的基本形式，但其建立的基础仍然是依据对未来的预测和设计来设定控制指标的内容，对地块及周边的安排是建立在规划者预先设定的意愿关系上的。因此，建设规划的基质并未改变，这也就成为后来以是否适应建设的需要来评判控制性详细规划，为建设需要而大量修改控制性详细规划指标，在规划改革的讨论中不断提出增加控制性详细规划弹性的原因所在。
至1990年代中期，我国当代城市规划体系的基本框架基本确立，现代城市规划的三种基本范式也在中国的行政体系下得到了统一。国际上公认的三种基本范式中最具特征、最为有效的部分，在中国的城市规划体系中都有所体现。它们之间的组合关系显示出：在忽略了区域性多种发展要素协同作用和宏观战略协调的情况下，以建设规划为内核和指向的形态设计成为对城市中各类开发建设实施管制的基本依据。这种以想象的未来目标状态对当下的城市建设和发展进行管控的方式在实施过程中遭遇了众多的问题，在中国城市快速发展的进程中尤为显著。各级政府与城市规划界都在积极寻找相应的对策，其中以由地方发起的城市空间发展战略规划和由中央政府发起的“三规合一”或“多规合一”两项工作最为典型。但从实践的结果来看，这些尝试都有突破建设规划的意图和最初的行动，但在不同机制的作用下，最后都演变为更进一步巩固了建设规划的实质，从而走向了愿望的反面。
随着中国社会主义市场经济体制建设目标的确立，激活了市场要素的潜力，东部沿海城市以及各地区中心城市的社会经济得到了快速发展，城镇化进入快速发展时期，城市人口快速增长。我国的改革开放从简政放权、激发地方发展积极性为起始，受1994年开始实施的分税制改革的影响，城市政府以城镇国有土地使用权出让为载体加速了城市的快速扩张，从而踏上了后来所谓的“土地财政”的征程。城市发展的态势由小范围向外蔓延和孤立地设立各类开发区转向主动大规模拓展，即所谓的“拉开骨架”，成片开发建设的新城、新区大量兴起。
在中国全力推进加入WTO进程的同时，经济全球化浪潮推动着中国中心城市的快速发展。以培植城市竞争力为核心的空间发展战略规划，从世纪之交的广州起步，之后在诸多大城市普遍开展。空间发展战略规划的兴起与国际趋势具有较强的一致性：在时间上伦敦、纽约、芝加哥等城市也在此时期先后开始编制空间发展战略规划；在内容上也有共同的核心焦点，即提升城市竞争力和促进可持续发展。但中国城市中空间发展战略规划的兴起，更缘于各城市希望以此来突破既有法定规划的羁束。尽管各个城市都以城市总体规划编制和审批的时间过长，从而导致规划无法与快速变化的现实相适应为理由，但不可否认的是，法定规划所设定的管控指标不能满足城市政府“拉开框架”“做大城市”“超常发展”的需要，因此需要借助于所谓的“非法定规划”来实现其愿望也是非常重要的原因。
从城市空间发展战略规划的内容来看，其一个突出的特点是将视角放置在市域乃至更大的区域范围，将统筹区域的各项发展资源作为规划的核心内容，这是对原先城市总体规划主要关注中心城区的一个突破。原先的城市总体规划中，也有市域部分的内容，但主要集中在城镇体系方面，即市域内主要城镇的相互关系及相关基础设施配置方面，涉及的区域发展要素有限，重点是为城市服务，而不是区域发展的总体性安排，也不是为全域治理提供基础。城市空间发展战略规划把视角转到市域内，这既是城市扩张发展到一定阶段后出现连绵地区，或者各级城镇争夺有限发展资源的必然，也是由于之前阶段过度关注城市本身的发展而导致城乡差别加大后所采取的应对措施。因此，这些规划更加重视市域内的发展与保护，更加强调发展政策的内容，从而为加强市域范围乃至更大区域范围内的协同提供指导，而非具体建设项目的安排，这也是此后出现的“城乡协调规划”等规划类型，以及同时期一些地区施行的县市域总体规划等的基本取向。
在坚持区域性视角并向政策性内容转变中，城市空间发展战略规划提出了“政策区”概念的雏形，这同样是城市规划引入发展规划的基本理念，突破建设规划局限的重要表征。尽管这些政策区的表述仍然非常概略和粗糙，区域划分过大且含有较强的空间形态意向的内容，如“东扩”“北控”“中优”之类，而且并未提出明确的政策性内容，也未与后续实施的相关政策制定建立比较密切的联系，但通过将社会经济发展布局方向和空间发展结合起来，改变了纯粹的建设规划强调具体用地和项目的布局安排的基本方式，至少表明了不同空间方向上未来区域发展的政策取向。但是在实践的过程中，一些城市将空间发展战略规划中确立的一些概念性框架直接转化为具体行动的内容，把政策导向直接坐实为近期操作的方案，彰显出对规划内涵的理解仍然局限于建设规划的认识上。在稍后期开始编制的一些城市空间发展战略规划中，更是把确立近期可操作的“大”项目、集中力量办大事作为规划编制的目的，也就与战略规划的最初意图有所违背了。
毫无疑问，城市空间发展战略规划的兴起，缘于两方面的因素：一是城市政府意图通过聚合区域范围内的发展资源做强、做大中心城市，为中心城市的扩张寻求发展空间；二是以空间发展战略规划来突破总体规划的束缚。城市总体规划在实际的运行中，已经逐步成为中央政府管控地方政府、上级政府管控下级政府的手段，而下级政府始终在寻找新的方式突破上级政府的管控，空间发展战略规划即是这样的一种方式，控制性详细规划同样是。从另一个方面看，空间发展战略规划本身，既是城市政府谋求对由上级政府管控的总体规划的突破，同时又是加强对其下属的区、县（市）甚至乡镇进行管控的手段，就此而论，城市政府将上级政府的管控压力转到了其下级政府身上。正是由于城市空间发展战略规划存在的这类倾向，中央政府在强化宏观调控需要的背景下，开始制定一系列的规定。这些规定不断从城市规划的综合协调中剥离出一些区、线和数字等，将其列入规划的“强制性内容”，并予以严格的督察，以实现对城市规划实施实行更加严格的管控。而所确立的这些区、线和数字，仍然是依据建设规划的思维方式所获得的。在这一系列措施的推动下，城市规划愈益被塑造成上级政府管制下级政府的工具，而不再是城市政府施行城市治理的手段和过程，并被固化为由蓝图决定的控制性手段。建立在此基础上的对规划的认识，直接影响了近来的有关城市规划改革的制度安排。
经过改革开放后20多年以城市为核心的发展，社会经济快速提升，城镇化水平也快速提高，但城乡差别、区域差别愈发加剧，与社会经济快速发展所累积下来的经济和社会结构方面的缺陷，以及由过度开发和过度使用所导致的资源、生态和环境方面的问题共同作用，直接影响了城镇化发展的质量和社会经济可持续发展，因此在进入新世纪不久之后，中央政府因借着市场运行的起起落落而更进一步加强了宏观调控。此时的宏观调控改变了计划经济时期习惯运用的计划和项目审批的手段，而更多从银行资金供应和城市规划、土地供应等方面展开，与此相伴，城市规划的控制性功能被进一步强化。
中国的改革开放经过近20年的探索，确立了建立社会主义市场经济体制的目标，计划经济的管理方式不断改革。计划经济时代的“国民经济计划”在1982年更名为“国民经济和社会发展计划”，在制定“十一五计划”（2006—2010）时又更名为“国民经济和社会发展规划”，变指令性计划为指导性的规划；另一方面，且更为重要的是在市场经济体制下，资本和许多发展资源的配置已经更多地依赖于市场的运行，因此原先的宏观调控方式方法都需要有所改变。原先发展计划中更关注行业“条”“线”的发展安排，现在的规划则更加关注地区和空间的“块”“面”。同样是在“十一五规划”中，首次提出了“主体功能区”，此后更专门编制了“全国主体功能区规划”以作为对区域发展的指引。
改革开放初期，为控制蓬勃兴起的乡镇企业大规模侵占农业用地、城市扩张和郊区向城市边缘地区拓展等问题，开始实行土地的统一管理，将原先城建部门、农业管理部门等的相关职能进行组合，成立了独立的土地管理部门。1986年通过的国家《土地管理法》提出编制“土地利用总体规划”，经过此后多年的实践形成了自上而下的完整系列，并且与年度性的土地供应数量直接挂钩。为配合国家宏观调控的操作和落实，自2004年起施行国家土地督察制度，以保证包括土地利用总体规划实施在内的最严格的土地管理制度的执行。
由此，一个地区或一个城市的发展和建设，直接受到国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用规划的规约。从制度框架上讲，这三类规划均有各自的领域范畴——社会经济发展、城市建设安排和开发控制以及土地利用控制；但在内容上又密切相关、互为关联、互为影响。如果从现在欧洲大陆所建立的发展规划加建设规划的复合模式或者英国的发展规划范式来看，它们本就属于同一事项的不同方面，或者说是对统一体的分割。然而，这种分割后的内容是由不同部门分管，而政府机构天生具有追求权力膨胀的效应，这三种规划长久以来一直在寻求超越各自范畴边界的机会和方式，以便把相关联的内容都纳入到自身规划的核心内容之中，希望以自己的“综合”来凌驾于其他规划之上。经过多年的博弈和在对抗中的生长，各规划涉及的内容愈益增加，管制的对象不断扩大，管控的手段愈益严格。主体功能区规划从资源状况、现状条件和发展潜力等方面，以未来可发展程度来划定政策区，尽管对一些特定地区有一些相关的配套政策，但对各类划定的区域内的发展缺乏确切的指引，即使到了县级层次的主体功能区也仍然如此；土地利用规划以保护耕地和农田为目标，以层级式分解的方式来控制建设用地的增量，缺少对发展资源的整合与对未来发展的布局组织，其实质是对地方政府土地资源使用量的控制；城市总体规划长期以来注重建设安排和对具体建设项目的控制，重视城市本身而忽略其他地域，并且往往为近期建设所牵制。相较于前两者更关注对下级政府的管控，城市总体规划更关注对具体建设项目的开发控制，尽管新世纪以来也愈益被用作中央政府管制城市政府的手段。正由于每个规划的出发点、价值逻辑以及管控方式各不相同，因此针对同一地区出现了许多互为矛盾的管控要求，直接导致了整体行政能力的下降并影响了一些地区的发展和控制，这也是“三规合一”提出的本意所在。
“三规合一”试点工作在2014年全面展开，由三类规划的行政主管部门分头主持部分地区的试点工作，由此产生了各自以某类规划为本底去整合其他规划的做法。这种做法在某种程度上可以看成是寻求适宜的整合方式，或者说在既有的规划类型中找到真正可以整合多种规划内容的方式。但很显然，这次试点并不成功，这既有机构设置的原因，也有规划技术方面的原因（如土地使用类型的划分等），但更为重要的是在战略意图、管制对象、合理布局等方面未得到统一，试图以简单的图斑比对和修正来获得统一的结果，那也只能是表象上的一致。但“三规合一”及至不久后开展的“多规合一”工作，承继了关注市域的视角，甚至可以说，不管是哪个部门主持的多规合一工作，对市域的关注远超过对市区内的关注，有矫枉过正之嫌。它一方面为后来的城市规划，如北京和上海至2035年的新一版总体规划进行全域规划奠定了一定的基础，但也为近来有关空间规划体系的讨论混淆了市域和市区、以市域规划内容替代市区规划的认识埋下了线索。另一方面，由于主体功能区规划、土地利用规划都带有极强的自上而下控制的性质，而城市规划长期以来从城市本体出发来思考未来发展问题，带有较强的不断扩张的意愿或者说抗衡上级政府管束的企图，因此10多年来，在不断强化中央政府对城市政府管控的操作中，城市规划的内涵被进一步偏移，重点也转移到划线、划区和守线、守区之类的工作，综合协调的特质被进一步悬置，而由于其思维方式和工作方式的延续性，建设规划、建设控制的属性被进一步强化。
尽管就事论事式的“三规合一”试点并未达成真正有效的成果，但也揭示出了推进这项工作的实质性内容的方向和要点。“三规合一”或“多规合一”不只是三个规划或多个规划的统一，更重要的应该是治理能力建设的重要组成部分，因此这不仅仅是规划编制内容和方法，甚至不是规划类型的问题，而是需要体制机制方面的改革，这或许正是国家空间规划体系建设所值得期待的。
中国的城市规划是在向国外学习的过程中，结合社会经济发展和工作开展的需要，在建设规划范式的基础上，分别吸收了发展规划、规制规划的内容，形成了独具特色的中国城市规划体系。应该说，这是将世界各国的城市规划体系中最为精华、最为有效的成分组合成的一个整体。但由于支撑这三种范式的制度、方法等存在着较大的差异，因此拼贴式的引进和实用主义的组合导致各层次规划之间的逻辑关系并未真正打通，更为重要的是，与规划工作的开展尤其是与规划实施密切相关的治理体系和制度缺乏整合，虽然城市规划的作用被各级政府不断强调，但它们所强调的是规划作用完全不同的方面，这就将规划置于一个非常尴尬的位置，要么成为上下级政府进行博弈的工具，要么将整个规划系统摈弃在社会治理体系的实际运行之外，而且处处为城市建设中的各种不恰当行为背“黑锅”。
由于中国政府长期以来形成的部门化治理的特征，导致各类行政工具和手段自成体系、自我完善和自我膨胀，不同政府部门之间难有较好的协同。这使得从属于特定部门的城市规划作为综合性的协调发展和建设的作用难以发挥，而且时常需要为了部门利益而不断扭曲规划的内涵。其实，中国城市规划有过几次从建设规划向发展规划转变，或者将发展规划的内涵引入从而更好地弥补建设规划欠缺的机会，比如1950年代末、1980年代中期、2000年前后的空间发展战略规划和2010年后的“多规合一”工作等，但都在特定治理结构的作用下无疾而终，甚至走向了反面，建设规划的内涵被不断强化和固化，城市规划的综合协调作用被不断扼制，以追求城市发展质量与品质为目标的城市规划，被限制在几条线、几个数字的管控方面。
也正是在这样的制度框架中，城市规划自满自足于自身体系的完整和完善，而这种完整和完善则充分体现了“路径依赖”的特征，建设规划的思维方式与内容始终占据着主导性的地位，发展规划和规制规划的引入看上去丰富了我国城市规划体系的范式类型，但其根本上仍是在强化建设规划的实质，并且在建设思维下扩大了管控的范围，出现了许多认识和措施上的错位。在认识到既有规划体系存在的问题并寻求改进和突破的诸多尝试中，无论是发自城市政府求变的空间发展战略规划，还是源起于中央政府要求的“多规合一”，都曾经在全国各地轰轰烈烈地开展了一段时间，广大的城市规划工作者积极地参与其中，但最终总是由于各种原因，起到弱化城市规划综合协调空间的作用，强化城市规划就是建设规划观念的起因，从而置城市规划于无所适从且背离现代城市规划发展趋势的境地。也由此可见，在当今社会经济发展方式转变和规划体制改革的过程中，观念的改变是最为重要的，如果仍然无法突破建设规划的藩篱，从本质上反思城市规划的内涵及其构成，那么作为国家治理体系组成部分和集中反映城市治理能力现代化的城市规划就难以实现其真正的作用。
作者：孙施文，博士，同济大学建筑与城市规划学院，教授。shsun@tongji.edu.cn
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排版：徐嘟嘟
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