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——精华版——
早在1990年代，政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《第一版IPCC评价报告》，就引发了国际社会对于全球范围内气候暖化后果的关注以及国家间应对气候挑战广泛合作的担忧。伴随着气候议题的深入探讨，IPCC在随后的一系列报告中对于气候缓解（减少温室气体排放）和气候适应性（生态、社会或者经济系统的改变以减轻气候暖化后果）给予了高度的重视。受此影响，各国的政策制定者、研究学者、工业界的实践者、公民社会开始呼吁有效的气候应对措施，以保障城市自身和所在区域的可持续发展，应对潜在的洪涝灾害、高温热浪、干旱、森林野火、健康风险等问题。诸如《墨尔本气候适应策略》《更强的纽约计划》《鹿特丹气候适应战略规划》等气候适应性发展战略与气候行动指南，开始雨后春笋般地出现在先锋城市，也成为这些城市对外塑造城市形象的有力抓手。洪涝灾害作为气候适应性的重要研究议题之一，经常出现在这些政策文件中，或以专项规划的形式单独讨论，或与其他气候问题合并出现在综合规划中。而空间规划，因其先天性的空间可干预特性，成为构建和实施这些气候目标的重要手段。本文以先锋国家之一荷兰为例，展现了其在应对洪涝相关问题中，气候适应性规划的曲折发展之路。文章以治理为视角，梳理了二战以来荷兰水管理体系和空间规划两大体系在国家层面的机构一体化（图1）、决策进程一体化（图2）和政策框架一体化（图3）过程。这一过程中，水管理体系的外部一致性决策，给予了空间规划体系更多合法介入水管理事务的外部机会：从前期的政策互认与决策参与，到后期统一决策机构（三角洲委员会）领导下的共同决策。这一导向，使得空间规划体系越来越多地将“水”问题作为城市发展的首要考虑因素，并最终导致规划体系在技术、理念、决策参与、政策制定等多方面发生了内生性的改变和进步。这些努力以《三角洲计划2015》为里程碑，其中提出的洪水风险管理三角洲决策和空间适应三角洲决策，为空间规划适应气候变化、应对洪涝风险提供了顶层的法理支持和规划指引，并一直沿用至今。
图1 20世纪初至今荷兰水管理与空间规划国家机构及重点部门的重组
资料来源：作者自绘
图2 三角洲委员会构成及三角洲项目决策框架
资料来源：作者根据参考文献[1]绘制
图3 《三角洲计划》中确立的多层次洪涝风险管理体系与空间适应性智慧的案例
资料来源：作者根据参考文献[2-3]绘制
荷兰的经验有其特殊性，并不能简单效仿，但其推进国家层面气候治理能力的进程，可以为我国气候适应性空间规划的探索提供启发，包括建立健全空间规划在治理洪涝风险和应对长期气候变迁议题中的法理支撑，利用跨专业跨部门的协同提升国土空间规划体系的技术理性，完善并构建多层次多部门合作的深度协商机制。
[1] Delta Committee. Working together with water: a living land builds for its future[R]. 2008.[2] Delta Committee. Delta Programme 2015 Working on the Delta: the decisions to keep the Netherlands safe and liveable[R]. 2014.[3] Delta Committee. Delta Programme 2017: Work on the Delta: linking taskings, on track together[R]. 2016.【摘要】以增强气候适应性为目标，促进水管理与空间规划一体化的理念在城市治理的议题中得到越来越多的认可。荷兰作为实践这一理念的先锋，为此做了大量的努力。本文首先梳理荷兰政府自1990年代以来，在水管理外部一致性原则和规划部门去中心化影响下的机构改革过程，即为一体化构建了机构基础；之后进一步阐述同一时期水管理和空间规划的政策框架演进，揭示荷兰两大体系从政策互认到顶层框架一体化的过程。笔者希望本研究能够为我国空间规划体系在应对气候变化方面提供启发，弥补目前规划行业在该议题中法理、技术和协商机制方面的不足。
自1990年代末以来，“促进水管理与空间规划一体化”【“一体化”译自integration，该词也可译作“整合”。国际上与之相关概念还包括coordination、cooperation等，用于描述水管理与空间规划整合的不同程度，本文因为篇幅原因，不作进一步区分】这一理念在国际上越来越受到水管理（类似于国内的水务）和国土空间规划这两大体系的关注。很多学者认为该理念的实际应用将有助于增强城市韧性，提高城市气候适应性，为应对洪涝灾害【文中的”洪涝风险“为英文flood risk的翻译，是所有洪涝灾害的总称，其内涵根据来源不同，可以包括江河水体上涨超出安全水位的洪灾、山区溪沟中发生的暴涨洪水、内陆地区发生的内涝、沿海地区发生的风暴潮和海啸等等】提供新的解决思路。该理念的出现是因为人们逐步认识到洪涝问题是与极端天气和气候暖化密切相关的灾害，仅依靠水利工程师主导的工程手段不足以应对未来的长期风险。而通过空间规划来应对洪涝问题带来的长期挑战，拥有诸多潜力，可采取的措施包括洪泛区的管理和土地利用规划，易受洪灾侵袭的土地产权处置和功能转化，结合超级堤或雨水花园的多功能开发，重要公共服务设施的设置，以及防风和防洪的建筑导则和标准等。但是，实践当中，部门责权分治、学科专业分野、技术流程分离等原因，常导致水管理与空间规划的一体化过程非常具有挑战性，往往很难达到预期目标。荷兰作为这方面的先驱，自1990年代就开始主动探索水管理与空间规划一体化的可能性，以此应对因气候变化而愈发凸显的洪涝问题。就物理环境而言，荷兰以低海拔和平坦的地形而闻名。根据政府间气候变化专门委员会（IPCC: Intergovernmental Panelon Climate Change）2007年发布的报告，荷兰本土（西欧部分）55%的国土面积受到潜在洪涝风险的影响，近26%的国土面积低于海平面，29%的土地受到河流洪水的威胁。20世纪中后期反复的洪涝灾害（如1953、1993、1995、1998年等发生的灾害）催生了荷兰对于水利发展和国土开发的态度转变——逐步从工程治水、灾害缓解过渡到近期的韧性规划和气候适应性发展。在这一过程中，水管理和国土空间规划两大体系经历了多方调整，以整合政府的行政体系、政策法规、权力分配等内容。本文对荷兰这段整合经历进行梳理，以治理的角度探讨荷兰水管理与空间规划两大体系的改革与演进，以及该过程如何促进协同共治模式下的气候适应性规划。国际上对于这两大体系一体化的相关研究较多，往往集中在规划政策、协作流程、权力分配、组织能力、财务状况、行政结构和组织文化几个方面。相较而言，目前国内对此展开研究的文章不多。韩·梅尔等基于荷兰本地经验对三角洲城市发展过程中规划与水利工程的融合进程进行了历史性回顾和反思，对设计实践和设计理念有着重要的指导意义，虽然对于水利和规划两大体系的机构设置和政策编制也有所涉及，但并没有将之作为重点，而将重心放在了社会性改变（例如城市建立初始、民族国家、后福利国家）对于治水理念的影响方面。胡月等初步探讨了荷兰水管理体系的组织体系、法律体系和防洪措施，但并未阐述水管理与空间规划两个体系之间的关系，也未构建水管理体系的法律文本与气候性适应规划的关联。比较翔实的研究是曹哲静关于荷兰治水思路转变和管理体系的文章，对荷兰近期（2011—2017年）的“水土整合”趋势进行了介绍，但研究内容并未充分明晰水管理与空间规划两大体系构建这种趋势的渊源与方法。本文在前人研究的基础上，着重对以上不足进行回应，并在此基础上提出我国气候适应性规划的发展可以借鉴的经验。文章首先陈述相关术语和概念在文中的含义，将气候适应性、水管理、空间规划、治理等概念相联系；随后介绍荷兰水管理和空间规划体系自成立以来重要的机构改革概况；接着概述1990年代—2020年代荷兰在国家层面推动空间规划与水管理在政策框架上一体化的过程；最后对中国语境下气候适应性发展的洪涝治理议题提出建议。
1 概念阐述
1.1 气候适应和洪涝议题
在讨论洪涝风险的议题上，人们很难脱离“气候适应”（climate adaptation）这一概念，该概念源于自2000年代以来气候变化问题的日益升温以及全球对于应对气候变化的担忧。一般而言，气候适应指的是通过生态、社会或者经济系统的改变，应对急性、可预见的气候变化所带来的效应。政府间气候变化专门委员会在其工作报告中将其定义为“自然或人类系统对实际或预期的气候变化（或其影响）作出反应，以缓解气候变化带来的危害或寻求有利的机会”。国外众多先锋城市和地区为应对21世纪气候变化带来的影响，保障自身城市和地区可持续发展，相继制定了对应的气候适应性发展战略与气候行动指南，如《墨尔本气候适应策略》（Melbourne Climate Change Adapation Strategy Refresh）。洪涝议题常被作为重要研究议题纳入各种气候适应性发展战略与行动指南中：或将洪涝问题为核心做专项规划，如《一个更强大、更具韧性的纽约》（PlaNYC, A Stronger, More Resilient New York）；或将洪涝问题与各类其他气候问题综合讨论，常见的伴随议题包括干旱与供水、城市热浪与健康问题、能源迭代与使用等等，如《鹿特丹气候适应策略》（Rotterdam Climate Change Adaptation）。这些文件形成的共识是空间规划（或者国土空间规划）可以促进气候适应性的建设，并为缓解洪涝风险作出重要贡献。需要指出的是，与“气候适应”相对的概念是“气候缓解”（climate mitigation），主要关注温室气体减排行动，用以减缓气候变化的步伐，常见议题包括减少化石燃料的使用，增强能源的使用效率、清洁能源的使用等，因与本文内容不相关，故不做详细描述。
1.2 水管理和空间规划的内涵
本文重点关注水管理和空间规划两大体系。水管理是指在一定的水政策法规下，规划、开发、配置和优化利用水资源，并减少洪水灾害损失的行动，包括洪水风险管理、水资源管理、水质管理、临时蓄水、疏浚和废水处理等。本文着重研究与洪涝灾害最相关的洪水风险管理。文中空间规划指的是通过土地利用管理将自然发展、经济与社会治理活动联系起来的过程，不仅与土地开发的分区和开发控制相关，也与规划相关的法律制定、政策编制、组织机构设置和专业规范相关。通过这一过程，规划机构与公共政策的其他部门相互协作，并与不同部门的知识、机构价值、文化和政治偏好相磨合。
1.3 治理的定义和研究内涵
治理（governance）一词来源于政府（government）一词的演化，强调在政策制定与决策过程中，不仅需要政府机构的参与，也要协调非政府机构和公民社会等不同利益相关者的行动和立场。这一概念已被广泛应用于社会和环境问题的研究，最近也被频繁应用于处理与洪涝相关的气候适应规划问题。究其原因，是洪水与气候变化议题对沿海保护、城市规划、自然保护和农业等多个领域都有着广泛的影响，这就要求跨领域、跨层次和跨部门的不同利益相关者都参与进来，共同参与政策制定与决策过程。空间规划作为一种重要的干预手段，其编制过程复杂，涉及与众多部门的衔接合作，使治理这一特性成为空间规划的基本属性。治理视角下的适应性规划研究关注的内容常涉及法律体系的制定、政府政策的编制、行政职能机构的设置、多部门的协作、公共资源的配置、公众参与的途径与方法、多利益主体的共治与协商等等。本文以行政机构的设置为背景，重点讨论政府政策框架的编制。
2 荷兰水管理体系与空间规划体系一体化的行政机构变革概况
荷兰的水管理体系最早可以追溯到1809年设立的水管理部，其于1831年被合并到内政和王国关系部中，1877年被分离出来与贸易和工业部合并，成为水管理、贸易和工业部。1906年，水管理业务被再次分离出来，重组为一个独立的部门即水管理部。1967年，水管理部的职责增加了交通的相关内容，重组成为交通、公共工程和水管理部（V&W）。自此，荷兰的水管理部没有发生重大的重组和变化，进入了长达40多年的稳定时期（直到2010年部委重组）。而被许多学者所熟知的水利管理局（RWS: Rijkswaterstaat）成立于1848年，其作为荷兰水管理事务和政策制定的最高执行机构服务并隶属于各时期的水管理部（或水管理国家职能部门），一直延续至今。水利管理局的前身是成立于1798年的水管理局（Bureau voor den Waterstaat），首要职责是负责河流、河涌、堤防和圩田的建设、管理和维护，因自身19世纪的业务也拓展到铁路、滨水道路和桥梁的建设和维护，因此也常被译作“交通水利局”。荷兰的现代空间规划体系形成于二战后，以1941年国家规划局（RNP）的成立为标志。其作为国家规划事务和政策制定的最高执行机构，隶属于重建和公共住房部（Wederopbouw）。此后，规划局经历了三次重大变革：1965年更名为国家空间规划局（RPD），隶属于公共住房与空间规划部（VRO）；2002年重组为国家空间规划总局（DGR）负责规划干预，隶属于住房、空间规划和环境部（VROM）；2010年重组为空间规划与水管理理事会（DGRW），国内也常翻译为空间规划与水管理总局，隶属于新成立的基础设施和环境部（I&M）（图1）。图1 二战前后水管理与空间规划国家机构及重点部门的重组值得注意的是，2010年荷兰新成立基础设施和环境部，将交通、公共工程和水管理部、住房、空间规划和环境部，以及其他相关机构合并于一个部委之中。以此为节点，荷兰在国家层面完成了水管理与国土空间规划两大体系的机构一体化，有关洪涝风险缓解、水资源管理、国土开发、空间管控等内容，均被统一在一个国家机构之下，而空间规划四个字正式从国家部委名称中消失【2017年，该部（I&M）被更名为基础设施和水管理部（I&W），由三个总局（directorate-general）和多个政府支持机构（government agencies）组成。总局包括：机动和运输总局（DGB）、空间发展和水事务总局（DGRW）、知识、创新和战略总局（Directorate for Knowledge, Innovation and Strategy）。政府支持机构包括：水利管理局（Rijkswaterstaat, RWS）、气象研究所（KNMI）、环境评价机构（PBL）等】。图1总结了自二战前后荷兰水管理与空间规划两大体系国家机构（含各部委与最高执行机构）的重组概况。因为篇幅有限，只列出了最核心的政府机构。同时，由于整个改革过程涉及机构繁杂，为方便表达，避免读者混淆，下文均采用“水管理体系”和“规划体系”这两个名称指代不同时期荷兰国家层面的管理机构。尽管两部委的机构整合发生在2010年，其背后的动力却可以追溯到1990年代两大体系的协作发展目标。其一是水管理在“内部综合发展”（internal integration）的过程中【1990年代，荷兰逐步将洪水风险管理、水资源（量）管理、水质管理、临时蓄水、疏浚和废水处理等多项业务纳入水管理范畴，并最终形成了现代意义上的水管理体系】注意到治水与城市发展之间存在诸多问题需要协调，于是将“外部一致性”原则（external coherence）提上日程，开始“出圈”，主动寻求与规划专业的合作。其结果就是水管理政策制定过程愈加开放，空间规划也开始越来越多地参与水管理的重要决策过程，如下文提到的第四次《国家水管理政策文件》。其二，为了在城市建设过程中减轻中央政府的财政压力，空间规划体系在国家层面开始式微（2010年甚至在部委名称中去除了“空间规划”）和去中心化，将权力下放，以刺激资本市场的繁荣发展。受制于荷兰的地理环境，针对国土空间的资本开发无法规避潜在的洪涝风险，促使规划开发过程必须考虑水安全和洪涝风险。而为了减少城市建设开发过程中的审批手续和行政阻力，两大体系同时开始推行行政机构精简和法规条例简化，这在客观上也为水管理与空间规划的一体化提供了便利的环境。
3 荷兰水管理体系与空间规划体系一体化的政策框架调整
本节以1990年代为起点揭示荷兰水管理和空间规划有关洪涝安全议题的政策演进，以展现两大体系相互促进并逐步走向整合的过程。笔者将其分为两个阶段：第一个阶段是1990年代末—2000年代末（三角洲委员会与三角洲计划正式化以前）——两大体系虽然隶属于不同部委，但政策互认逐渐增多，开始探索水管理框架下水议题与规划的协调，和空间规划框架下规划对于洪涝韧性和气候适应的作用；第二个阶段是2000年代末至今——以三角洲委员会与三角洲计划正式化为契机，开始了将两大体系纳入统一框架的协调发展路径（2010年两大部委合并为基础设施和环境部）。
3.1 三角洲委员会和三角洲计划正式化前夕：政策互认
与供水、水质和洪水安全相关的各种水议题长期以来主要由水管理领域负责，空间规划的参与有限。进入1990年代，水管理的目标开始转向建立综合性的水管理体系，在内部涵盖供水、水质、防灾等内容，在外部加强与空间规划和环境政策的一致性，强调跨部门的合作与协调。受此影响，空间规划体系获得了不断参与水议题重大政策编制过程的机会（表1）。
表1 阶段一（1990年代末—2000年代末）水管理与空间规划分治和互认情境下的政策框架（针对水议题）
1998年出台的第四次《国家水管理政策文件》（the 4th National Policy Document on Water Management）下称《文件》）成为践行“外部一致性”这一原则的重要推手。《文件》要求在水管理和与水问题有关的广泛领域（如空间规划和环境政策）之间建立一致性。为此，该《文件》的制定过程邀请各级政府部门（包括各级规划相关部门）和所有与水有关的利益相关者参与水资源远景规划的决策过程。这种方式促进了水管理与空间规划和环境管理三者之间的密切合作，并作为典范影响了日后荷兰治水政策的编制模式【据笔者观察，这种跨部门跨学科的开放决策方式极大影响了荷兰日后水管理政策的制定方式，例如下文提到的《应对因雨水过多造成洪涝泛滥的处理方法》编制模式（3.1节）和“三角洲计划”的制定模式（3.2节】。《文件》表达了对沿海地区和重要河流地区的防洪问题的重视，提出利用自然过程恢复河流行泄洪水的功能（Ruimte-voor-Water）和加强海岸保护工程基础设施的愿景，讨论了“为水留出空间”（Space for Water）【荷兰“还地于河”（Room for River）概念的雏形】和加强堤防系统抵御洪水侵扰的思想。《文件》还提出了“更长、更广、更深”的信条，其中更广指的是在水管理、自然保护政策、环境规划以及最重要的空间规划方面的多方协调一致性，更深指的是需要关注气候变化可能产生的影响和地面沉降的长期影响。1999发布的《应对因雨水过多造成洪涝泛滥的处理方法》（Asnpak Wateroverlast，下称《方法》）将水管理与空间规划之间的外部一致性探讨延伸到沿海和重要河流地区以外的地区。原因是1998年秋季的暴雨给荷兰西部地区带来了相当大的损失，共有2470所房屋、1220处场所和350个政府机构受到严重影响，引起了荷兰对于雨水排放的担忧。于是，在中央政府、各省当局和地区水务部门（水务局）的共同支持下，《方法》于1999年得以制定并发布。《方法》对国家主要水系统和区域水系的空间改造提出了改进方案，制定了相应的行政调整与支持措施，同时完成了《21世纪水资源管理专题研究》（WB21，下称《专题研究》）。其中在空间措施方面，支持制定有效的干预手段来解决雨水问题（例如在圩区[polder areas]增设蓄水区、划定汇水区范围或制定空间规划时，必须考虑不同洪涝风险区域的发展模式）；也支持主要水系的改善与拓宽，为主要运河和河流提供更大的行洪空间（面对如40mm/天和75mm/天降水量下的洪涝情况）。在行政措施方面，《方法》建议更加重视水管理议题，并将之纳入各省市制定的区划（zoning plan，类似我国的控规），各省级行政单位应负责协调区域空间规划、水管理规划和环境政策规划，解决不同规划之间因为立法差异和协调不足引起的不匹配。《专题研究》则为荷兰21世纪的洪涝韧性议题构建了“截留—储存—排放”（retain-store-discharge）的总路线，并一直影响至今。2001年，荷兰引入“水评估工具”（water assessment），将对水议题（包括洪涝）的考量正式纳入城市和区域空间规划的法定编制全过程，使两大体系在实现外部一致性时有了具体的抓手。水评估工具要求：（1）水管理部门在空间规划初期，要对规划地区提出水评价指标，并作为强制性先决条件指导日后相关的空间规划、景观设计和建筑设计，以避免空间开发对与水有关的议题造成消极影响；（2）在空间规划制定过程中，规划部门应对规划方案进行水评估，以预测规划对水系统的影响，并及时与水务行政部门沟通，寻求改善意见；（3）在空间规划方案进行决策和审议的过程中，如果提交的规划不能满足某些水管理准则的要求，空间规划需提出补偿方案。相比较而言，空间规划体系主动探讨与水管理相互融合的时间点晚了一些，以2006年发布的《国家空间战略》（Nota Ruimte）为标志。该文件由荷兰参议院批准，确立了至2020年荷兰的空间发展愿景，并认为水是空间规划过程的基本出发点之一。其明确了气候变化对荷兰空间发展的主要影响是冬季洪涝增多，夏季干旱加剧，以及长期的河流、海洋水位升高。同年随后启动的《国家气候适应和空间规划》（Nationaal Programma Adaptatie Ruimte en Klimaat）认识到采取适应和缓解气候变化措施的紧迫性。该规划呼吁关注气候变化的长期影响，如海平面上升和河流流量的增加，并强调空间规划可以在气候不侵（climate-proof，也常被译作“抵御气候变化”）方面起到重要作用。未来的商业、运输和能源安全等新建项目的位置选择和空间规划都可能因为适应和缓解气候变化的需要而受到影响。该规划宣布随后将展开一系列与气候适应性相关的行动，并在不同部门的支持基础上，确定关于建设阶段、组织参与和财务方面的安排。2007年9月，水管理体系发布了《国家水管理远景》（National Vision for Water Management，下称《远景》），强调应该为适应气候变化而努力以及为缓解气候变化而减少CO2排放的必要性。在水资源问题上，《远景》与2006年的《国家空间战略》保持一致，主张水应该是与城市化、经济发展、工业、自然景观和娱乐相关的空间规划的一个决定性因素。基础设施如道路、城市网络、港口等，都应具有抵御气候变化的能力。几个月后《国家气候适应战略》（National Adaptation Strategy，下称《战略》）发布，内容涉及空间规划、水资源管理、环境政策和财政的紧密合作。与《远景》的许多观点相呼应，《战略》认为在空间发展中需要采取气候适应性措施，而仅采取气候缓解措施（减少CO2排放）不足以应对气候变化。其中适应性措施包括空间适应性和非空间适应性两大类：前者是核心措施，强调自然栖息地的保护，生态多样性的保护和促进经济繁荣的空间干预，后者为非核心措施，涉及健康和环境等问题，包括疫苗注射（以应对与气候变化相关的疾病）等非传统干预手段。遗憾的是，《战略》中提出的措施在当时并未得到有效的深化和实质性实施，这主要归因于同期国家政治结构的变化。同时欧盟2009年出台的一系列气候适应性决策与《战略》不匹配，这也一定程度上影响了《战略》的施行。直到2000年代末期，“三角洲计划”的推进，《战略》中提出的与洪涝风险相关的部分构想才得以实现，但是其他与气候适应性相关的议题，例如健康，并未在“三角洲计划”中出现。
3.2 三角洲委员会和三角洲计划正式化：统一的顶层框架
在2007年《国家水管理远景》发布的同一个月，内阁任命了一个特殊机构——三角洲委员会，涉及各级政府和所有与水有关的利益相关者（图2）。内阁要求委员会为荷兰未来的长期愿景规划提出建议，使荷兰经得起气候变化的考验，以保护荷兰沿海地区、河流地区和低洼腹地免受气候变化的负面影响；同时提升环境质量，使得荷兰在2100年及以后的长期工作和生活中具有吸引力。委员会负责的重点工作内容包括防洪、供水、水质保障、主要水域管理（如河流、三角洲地区）和河口保护。这些议题都与空间规划（例如海洋开发和沿海发展）以及与水有关的环境建设（例如居住活动、娱乐、航运、农业、基础设施、能源）密切相关。三角洲委员会为内阁提出的建议在2008年被整理成为报告并公开发表，题为《与水共生》（Working Together with Water）。该报告称，空间规划可以在缓解洪涝风险方面起到重要作用，但不能完全消除洪涝风险。可采取的措施包括利用区划对空间发展进行引导、规定和限制，或者运用绿蓝基础设施减弱洪涝带来的问题。报告同时指出，荷兰当时还没有为应对气候变化做好充分准备，因此空间规划应加以调整，特别是在空间发展的早期就应当把洪涝风险作为前置条件纳入规划。此后，三角洲委员会的建议每年都会被整理成研究报告发布，一直延续至今。报告自2010年起正式成为国家层面的顶层政策，对水管理和空间规划议题进行综合性治理，被称为“三角洲计划”（Delta Programme）。需要指出的是，自2010年起，处理洪涝风险（以及水管理中的其他水资源问题）和空间规划的国家机构已经被统一在一个部委，即基础设施和环境部（I&M）之下，尽管相关的事务仍分属不同的内部部门来处理，即水利管理局（RWS）与空间规划和水管理总局（DGRW）（图1）。在2010年之后的三角洲计划中，有两个里程碑式的文件，第一个是2014年秋季发布的《三角洲计划2015》（Delta Programme 2015）。此前的三角洲计划主要侧重于对荷兰全域尺度进行洪涝灾害风险评价，并预测气候变化对荷兰的长期影响。而《三角洲计划2015》正式提出了五大“三角洲决策”（Delta Decision）【草案形成于2013年颁布的《三角洲计划2014》】，用以保护荷兰公民和经济免受洪涝、干旱和其他水问题的长期影响，从而应对远至2050年的气候挑战。决策的内容包括与洪水风险管理、供水和空间适应有关的三项核心决策，以及两个关键地区（艾瑟尔湖地区和莱茵河默兹三角洲）的结构性规划：
其中，“洪水风险管理三角洲决策”引入了全域尺度的风险分析，用来预测2020—2050年发生洪水的可能性（沿海地区和重要河流地区水位上涨带来的风险问题）以及潜在的个人经济损失（图3）。这一方法为增强洪水防御体系（国内一般称为防洪工程措施）提供了参照依据：在潜在受灾人数众多、经济损失严重或国家重大基础设施（破坏后会影响民生的重大措施，如能源、通信、医疗等）脆弱的地区，有望将防御系统提高至新的安全标准（10万年一遇），以保护相关人群免受洪水的影响（预计2050年将达到这一标准）。
为了实现这一目标，“洪水风险管理三角洲决策”同时提出了“多层次洪涝风险管理体系”（multi-layer flood risk management）：第一层，采取减少洪水可能性的抵御性措施，主要涉及堤坝、水坝、沙丘、风暴潮屏障的提升，并为河流留出足够的空间；第二层，限制并引导受洪水风险影响地区的空间组织；第三层，应对洪水突发事件的危机管理。官方强调多层次洪涝风险管理体系中的第一层是首要任务。然而，如果抵御性措施成本太高或对社区造成太大干扰，可以选择抵御性措施、空间组织和灾难管理相结合的方式，官方称之为“智慧组合”（smart combination），以达到所需的保护水平。也就是说，洪水风险管理体系的措施既包括通常意义上的堤防整治与加固提升，也包括多手段结合的组合解决方案，这里的智慧组合解决方案为空间组织（空间规划）提供了机会。《三角洲计划2017》就展示了多德雷赫特市（Dordrecht）为应对洪涝风险构建的多层次洪涝风险管理体系，包括第一层的国家级别的堤防圈体系，第二层的区域/城市级别的堤防体系（同时兼作防洪系统分区的分隔），第三层的纵向的城市疏散体系（图4左）。通过这种方式，国家、区域和城市三种级别的考量被整合到一起。
图4 智慧组合案例
另一个智慧组合的典型案例是艾瑟尔—维切特（IJssel-Vecht）三角洲地区，具体方法包括：重要基础设施的空间保护相结合，道路修建与堤坝修整相结合，道路旁修建的隔音屏障与防洪分区划分相结合，建筑修建与堤坝修建相结合等（图4右）。这些方法重点体现了抵御性措施的加强以及与之组合展开的针对洪水风险影响地区的空间组织引导。此外，虽然“还地于河”项目在《三角洲计划2015》中被视为多层次洪涝风险管理体系中第一层措施的重要体现，即通过对堤坝防御体系的加固提升减少洪水发生的可能性，但其在扩大河道、加固堤防的同时也涉及大量的征地、土地利用转换和生态修复等空间开发要素，所以笔者认为该项目也是智慧组合这一思想的实践结果，是综合考量堤防体系与空间规划的出色案例。五大决策中的“空间适应三角洲决策”是对“多层次洪涝风险管理体系”中第二层即“限制并引导受洪水风险影响地区的空间组织”的进一步拓展和延申。该决策强调空间适应还应该重点关注防御设施（主要位于沿海和重要河流地区）以外的建成区（腹地），强调城市发展过程中空间布局优化的重要性。这一决策思想在第二个里程碑式文件——《三角洲计划2018》（下称《计划2018》）中得到了更多的阐述，并附有专门板块详细分析如何利用该决策应对内涝、高温、干旱，以及由于海洋、主要河流或主要湖泊的水位上涨带来的城市洪水问题。首先根据不同的空间尺度，《计划2018》推荐了不同类型的空间适应性措施。例如社区层面可以借助微环境的改造，增加绿地、渗透铺装、绿色屋面等措施（图5左）；区域尺度上则更多样，包括河道的疏浚、绿道的修建、重要基础设施的防护、撤离路线的安排、可淹没区域的设置等（图5右）。
图5 空间适应性措施（以社区和区域尺度为例）
其次，为推动国家以下各级行政单位在空间适应性方面的实践探索，《计划2018》进一步提出了七项目标：（1）在中央政府、省、市、地区水资源委员会和相关利益者的支持下，绘制覆盖荷兰全域的脆弱性地图【一般认为脆弱性的高低与受灾地区的土地利用空间分布、人口收入水平、教育程度等多要素有关。截至 2020 年底，覆盖荷兰全域尺度的脆弱 性评价还在制定中，尚未对外公布】；（2）推动利益相关者之间的对话，以提高各方对气候变化脆弱性的认识；（3）制定实施计划；（4）将空间适应项目与其他城市相关工作（如建筑物翻新、能源转型、循环经济）相结合；（5）鼓励在城市和乡村议程中广泛考虑脆弱性问题（例如通过知识共享平台增进了解、给予财政奖励补贴等）；（6）制定法规和协议来强化其重要性；（7）应对灾害。预计这七个目标将引领荷兰的气候不侵和水韧性空间设计直到2050年。
4 总结与启示
近年来，特别是2020年以来国内洪涝灾害频发的大背景下，应对气候变化、增强城市洪涝韧性与气候适应性正逐渐成为国内城市治理的重要关注议题。但是适用于中国国土空间规划体系的应对气候变化与水风险挑战的规划策略、规划章程与规划标准仍缺乏统一的实操标准。荷兰将水管理与空间规划一体化的努力进程，值得中国的空间规划体系深入探讨与借鉴，尤其是在当下推进新国土空间规划体系构建的探索中，这种一体化的规划有助于缓解土地利用规划、城市规划、小流域水利规划等各种规划存在的“打架”现状。本文从荷兰空间规划和水管理两个领域入手，梳理了荷兰1990年代以来关于洪涝问题、抗灾能力和气候适应方面的重大国家级政策的演进过程。因为篇幅限制，笔者并没有对国家层级以下省、市的实施情况进行详细描述，这一层面中不乏先锋城市的代表，比如阿姆斯特丹和鹿特丹，两者在适应性规划方面都取得了不错的进展，这些内容有待未来相关研究的深入探讨。需要特别指出的是，因国情不同，荷兰的许多措施并不能照搬到中国，特别是将两大部委合并用以解决水安全和城市发展问题的举措，在可预见的未来不太可能在中国实现。但是本文对其行政结构和政策框架的探讨，有助于规划学者、执业规划师和相关政策制定人员更全面地理解荷兰水管理与空间规划一体化进程的推进路径，避免对其经验的片面学习和简单运用。基于这个前提，本文为我国空间规划体系在应对气候变化方面提出如下三点建议。
4.1 建立健全空间规划在治理洪涝风险和应对长期气候变迁议题中的法理支撑
荷兰的经验显示，空间规划在应对气候变化背景下的洪灾和内涝治理方面均有所建树。一方面，其可以为水管理领导下的以工程手段抵御洪水的措施提供助力，与之智慧结合形成涵盖抵御措施、空间组织和灾难管理相结合的综合管控手段。另一方面，其自身也可以为削减城市内涝贡献力量，通过优化土地利用和约束建筑建造方式来降低风险。这两种作用在荷兰的国家政策“三角洲计划”中以顶层框架的形式出现，并且定期更新，为空间规划在治理洪涝风险和应对长期气候变迁提供了法理性支撑，也为规划专业与水管理专业的协同治理、协同开发奠定了基础。与之相对的是，中国尚未制定应对长期气候变迁并有助于空间规划与水利协同治理洪涝风险的顶层文件。虽然近年来的海绵城市实践积累一定程度上提高了空间规划在处理水风险和应对气候议题中的作用，但具体的空间干预措施仍然局限在利用蓝、绿、灰设施解决城市内涝这一个问题上。对于频发的洪水灾害、长期因气候变暖带来的风暴潮和海平面上升等诸多问题，还没有形成系统的描述，也没有拓展到重要基础设施的防护、撤离路线的安排、可淹没区域的设置等等（部分内容在国内属于“三防”的管理范畴）。同时，对于国土空间规划体系如何与相关的水管理体系（水利、水务）的跨部门协同治理与对接，也缺乏明确的指引框架。在这两个方面可以参考荷兰的经验，建立顶层框架，探讨空间规划体系更多的可能性。4.2 利用跨专业跨部门的协同提升国土空间规划体系的技术理性荷兰的“三角洲计划”作为推进水管理与空间规划一体化的载体，在推进的过程中得到多专业各级部门的支持，这种整合性规划逐渐将荷兰的水风险规划推向了科学化、精细化的过程。诸如《三角洲计划2015》中风险分析方法的引入，或者《三角洲计划2018》提出的绘制覆盖全荷兰的脆弱性地图的目标，都将洪水风险规划或者管理推向更科学、全域尺度的综合考量。眼下中国新的国土空间规划体系正在朝着覆盖全域尺度的、科学的、精细化的方向前进，以荷兰的经验为参照，未来仍然需要进一步吸纳、综合、协同涉水技术在各级各类空间规划中的应用。这一过程仅靠规划专业的从业人员难以实现，需要水管理和空间规划两个领域一起探讨可能的协作机制，促进人才、知识、技术的融合交流。
4.3 完善并构建多层次多部门合作的深度协商机制
经历20多年的动态发展，荷兰最终形成了现今一体化的水管理与空间发展体系。这一结果既受到1990年代国家层面水管理体系主动“出圈”的影响，也受到规划体系主动去中心化、简化法规条例和审批流程的影响。与之匹配的，是2008年形成的议会和各部联合领导下的三角洲执行委员会协商机制。各级政府和利益相关者可以通过该机制开放地参与“三角洲计划”的共同决策过程，并将决策呈交议会审核，写入相关法案，最终推动实施。这一过程打通了上下级的政府机构和横向的规划、水利、财政等机构，避免因为过多层级与过多横向部门造成的沟通不畅和相互掣肘。这种建立在长期的合作观念和合作基础之上的合作机制，或可以为优化中国长期以来“九龙治水”的多头格局提供借鉴。我们应简化政府机构的职能，明确部门的治理责任，同时完善并构建合适的协商机制，打破部门知识体系的硬边界，增进多部门的相互理解，从而转向一种密切的、多部门的、深度的、可协作的空间规划设计过程与国土治理方法。
作者：孟梦，华南理工大学建筑学院城市规划系，助理研究员/博士后。offifice1988@163.com李文竹，夏威夷大学马阿诺分校建筑学院，博士。LiWenzhuArch@163.com王世福，华南理工大学建筑学院，副院长。archcity@scut.edu.cn严娟（通信作者），代尔夫特理工大学建筑与建成环境学院建成环境管理系，博士。yanjuan_tudelft@yeah.net文森特·纳丁，代尔夫特理工大学建筑与建成环境学院城市规划系，原规划系系主任。V.Nadin@tudelft.nl
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