方向明：农村改革40年来食品安全变化及挑战【转】
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10月21日，中国农业大学经济管理学院“纪念农村改革40周年研讨会”在东区图书馆报告厅召开，方向明教授在会上做主题报告。以下为全文实录：
随着前面各位专家精彩的报告，时间已经不知不觉到中午。前面各位专家讨论了城乡发展差距，城乡变化，农村金融，农业贸易。我跟我的课题组成员结合我们做过的一些研究，谈一谈食品安全，谈一谈改革开放40年食品安全的变化，面临的挑战，及我们所能想到的一些对策思考。首先是谈一下这40年来食品安全的变化及其特征表现。
变化：改革开放40年，我们根据颁布的食品安全领域相关的三部基本法。1995年《食品卫生法》、2009年《食品安全法》、2015年《新的食品安全法》把它分成四个阶段。
1978—1995年，起步阶段。这个时候关注更多的是数量安全，吃饱问题。这个期间报道的重大食品安全事件，多以我们所认为的食物中毒，就是由微生物、细菌、病毒感染所带来的食物中毒事件为多。最后实际发生多少食品安全事件并没有数据。
1995—2009年，是发展阶段。这个时候老百姓逐渐开始对食品品质有所要求。与此同时，食品工业发展非常迅速，所以新的问题就出现了。就是添加违规化学成分以及滥用添加剂事件变成了一个主导。
2009—2015年，这个是调整阶段。习总书记在多次谈话中逐步开始形成的食品安全战略思想。
2015—现在，优化阶段，这个时候不光是数量安全。食品安全有三个阶层，数量安全，质量安全，营养安全。在关注质量安全的同时，营养安全也逐渐提到议事日程。至2017年，其实食品安全已经上升到国家战略高度。
我先讲一下起步阶段，也就是1978到1995年间。这个起步阶段我们知道经济发展水平基本上还是相对落后，食品还是相对短缺，还在解决温饱问题。相关的国家政策，也更多的是保障粮食安全。这个时候，食品安全的监管体制基本上是由卫生部门主导，食品安全的法律法规体系还是处于初建的状态。现实的问题我刚才也讲了，主要还是食品卫生问题。比方说我们这里大部分跟我这个年龄大概都知道的“1988年上海的甲肝事件”，就是因为食用被甲肝病毒污染的毛蚶，所导致大规模的甲肝流行，患病人数接近30万，这是一个巨大的事件。此外，由于在这个阶段以粮食数量安全为导向，因此后期大量使用化肥农药，所以由化肥农药残留引发的食品安全事件也开始逐步出现了。那么最典型的一个例子，就是1992年，安兴市的包子事件，11人因为食用了被高毒型的农药所污染的面粉做成的包子而死亡。
1995年—2009是发展阶段，这个阶段我国经济和食品工业迅速发展。食品的产业链进一步横向扩展，纵向延伸。这个时候我们国家的政策目标是粮食稳定安全，同时保障食品安全。相应的监管体制也由原来的卫生部主导的集中监管模式向分段监管转变。，为什么？因为产业链横向发展，纵向延伸以后，由卫生部为主导的单一监管，已经没有办法适应产业发展的形势，所以变成分段监管。当然分段监管有分段监管的好处，但后期又变成食品安全进一步发展的一个阻碍。
我大致讲一下分段监管。比如说分段监管怎么监？就是按照一个监管环节由一个部门监管的原则，理顺食品安全监管职能，明确责任。比如：农业部门，主要负责初级农产品生产阶段。质检部门是加工阶段，工商则是流通阶段，那么卫生部门更多负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。过一会我会举一个例子。
那么这个阶段在法律法规上体系也是处于不断完善的阶段。食品卫生法颁布了，食品卫生监督程序，食品卫生行政处罚方法等相关法律条例也一一颁布。值得注意的是与农产品质量安全相关的法律法规，也先后出台了。与此同时，相关的监管机制也在不断建立健全，比如农产品质量安全检测风险评估的体系。
刚才我讲到的分段监管举一个例子，就是一头猪，它其实是六七个部门在管。那么这个兽药生产企业它其实是有农业，工商部门在管。那么兽药的使用，养殖业，养猪的产业是由农业部门管。那么饲料生产跟饲料添加剂也是由农业部门管。但是生猪收购和屠宰是由商业部门管，那么生猪的卫生及卫生监督是由商业质监和卫生部门三个部门同管。所以这里看得出来，每一个环节有一个监督部门去监督。但是这里面我会讲到产生很多职责不清，监督效率低下的问题，包括责任互相推诿。
1995—2009年这个发展阶段，在食品安全上也是最严峻的一个时期。重大食品安全事件频发，主要还是以添加违规化学成分，滥用食品添加剂问题。比如：我们讲的2003年金华火腿的“敌敌畏”事件，2005年的水产品的这个“孔雀石绿”。2006年，黑米加色素的事件，还有苏丹红的鸭蛋事件。以及2008年，这是标志性的事件，就是三鹿的三聚氰氨奶粉事件。这个事件促成了很大程度上促成了下面发布的《食品安全法》。这个影响其实是巨大的，当时大概是接近30余万人受到影响，大概10人死亡。那么我刚刚在今天很凑巧看到一个新闻，因为三鹿事件已经10周年了。最早报的患儿的是一对双胞胎，一个因为意外已经去世，另外一个留下来的，不光长得矮，现在是经常生病，所以这个三聚氰胺的副作用是长期的。卫生问题导致的食品安全问题在比重上是有所下降，但还是很大。农药化肥残留也在持续带来严重的影响。
2009-2015年是一个调整阶段，这个阶段经济平稳有序发展，食品科技突飞猛进，食品生产复杂化，监管的难度越来越大。
此阶段的政策目标就是保障食品安全。这个监管体制在这里又发生一些变化，之前我们是九龙治水式，各个部门管一摊子。但是后来发觉责任推不清，互相推诿,监管效果非常低下，所以逐步又回到原来由卫生部门统一协调。但是麻烦是在什么地方？卫生部门是个部级单位，根本协调不下来，所以后来又变成“三位一体”式的监督体制——成立国家食品药品监督管理总局将原先其他各部们的食品安全监管职责进行接管与综合，但是同时，卫计委跟农业部协助，形成具有中国特色的“三位一体”食品安全监管体制。此外，相关的法律法规进一步完善和细化，《食品安全法》还有《流通环节食品质量安全监督管理办法》等。
那么从现实情况来看，食品安全状况得到的一些改善，但是还是不容乐观。利用食品科技造假，比方说滥用添加剂，违规添加化学成分等导致的食品质量安全事件还是非常多的。像有色馒头、瘦肉精。此外，这个时候又开始出现引发大家讨论的重金属超标问题，“镉大米”事件与此同时，农药残留引发的农产品质量安全事件又逐渐出现在公众的视野中，比如说：立顿茶农药残留超标。
值得注意的是，09-15年这个阶段也是习总书记食品安全战略思想逐步形成的一个阶段。在很多场合，习总书记强调人类健康是全面建成小康社会的重大内涵。这里讲到食品安全关系，心系群众身体健康，关系中华民族。在这个阶段逐步的有了食品安全战略思想。
2015年到现在是优化阶段，这个时候的经济平稳有序发展，但是潜在的食品安全风险因子不断出现。此时的政策目标是质量兴农战略、食品安全战略。已经把安全上升到国家战略的高度。为进一步强化集中管理的监管体制，考虑到基层人力、物力、财力的制约，2018年进一步改“三位一体”式监管模式为“大市场”综合式监管模式，即把所有除了农业部门之外，所有跟食品安全监督相关的所有职责，包括质检局，工商局，全部都把它并进来，成立国家市场监督管理总局。那么这里面唯一的就是初级农产品生产阶段仍由农业部门监管。除此之外，一旦进入到市场全部都由市场监督管理部门负责。那么法律法规体系建设方面，颁布了我们史上最严的叫《新食品安全法》它其实是体现了习总书记的四个“最严”最严谨的标准，最严格的监管，最严厉的处罚，最严肃的问责。
从食品安全现实情况来看，目前我国的食品安全仍然面临很多的挑战。滥用添加剂，违规添加化学成分、农药化肥残留等事件还是持续发生。比如：2015年的毒西瓜事件，2017年大葱毒死羊，80几头羊被残留剧毒农药的大葱给毒死。这里面其实都是高毒性的农药残留事件。此外还有另外一个也开始逐渐引起重视的就是超级细菌。这个超级细菌风险的迫近，有很大的一块是动物源细菌耐药性，就是抗生素的滥用。
当然这个阶段也是食品安全战略思想发展跟成熟的阶段。2017年10月18号，习总书记在十九大报告上提出，“实施健康中国战略，人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。要完善公民健康政策，为人民群众提供全方位，全周期健康服务”， “实施食品安全战略，让人民吃的放心”。他是在十九大报告上提出，这就标志着食品安全战略思想正式上升到国家层面的高度。
那么我们食品安全大致的排名是怎么样？2017年，英国经济学人智库发布全球食品安全指数报告，那么这个中国食品安全状况在113个国家里面，大概是排名45位。这个指数是一个比较综合的，覆盖食品的可负担性、食品的质量、营养安全三个维度的指标。
纵观我国食品安全改革开放四十年来的变化，那么现在保障食品安全的挑战在哪？其实就是大产业弱监管。大产业是什么？就是整个食品产业多、小、散、乱的产业结构。仅2014年有证的食品生产经营主体就大于1100万，还有无数个无证的小商小贩。弱监管体现在哪儿？一是，虽然我们发布了很多法律，但是法律法规和食品安全标准还是不完备，或者说比起有些国际标准来说还不够；二是责罚效率相对还是比较低，还是存在巨大的地方保护；三是尚未实现对食品安全风险的全程控制。此外，我国的社会共治网络还是很薄弱。
结合前人研究成果，针对应对上述挑战的对策，我们也形成了一些自己的思考。食品安全不仅是“产”出来的，也是“管出来的”，需要全社会的参与，形成“社会共治网络”。
那么，食品安全如何“产”出来？我们肯定要提高企业包括我们的农业经营主体的诚信意识和守法观念，推动重点产业转型升级，还有加强食品品牌建设，发挥品牌企业质量管理示范带头作用。还有是推进农业规模化、标准化、精准化生产。现在其实在农业来讲，我们处于一个比较好的阶段。现在大力的土地流转，信息农业体系建设，规模化经营，标准化经营，甚至已经在着力推进精准化生产。如果我们能做到精准农业，在规模经营的基础上，那么所有的生产过程都会更趋于科学合理且有迹可循，化学农药的施用量将会大幅度下降。此外，还有推动大宗食品生产基地建设，引导小作坊小企业向食品加工产业园区聚集，便于管理，便于处理问题。
食品安全如何“管”出来？就是要全程监管、智慧监管和信用监管。全程监管就是建立食品安全可追溯体系和质量标识制度，对一些重大的项目和重大的企业实行视频远程监控。智慧监管，现在其实在有些城市已经再实施，就是有手机执法，实现全过程、全环节监管，来增加监管效率，来去除地方保护。同时通过大数据精准发现食品安全问题和行业潜规则。信用监管，就是要建立食品生产经营者的征信系统，建立健全信用记录负面信息披露制度和守信激励机制。
那么食品安全如何社会共治？首先就需要搭建消费者获得权威信息及参与治理的网络平台。与此同时，需要进一步完善消费者公益诉讼和团体诉讼制度，消费者团体代替消费者个人要求商家停止不当或恶意商业行为。也可以考虑向日本等其他国家学习，建立食品安全协管员制度。。此外，可以考虑授予行业协会更多监督权，比如：开展科学研究，为标准制定提供建议；按规定受理消费者投诉等。
我们刚才已经讲了，现在在《十九大报告》里面，食品安全已经上升到国家战略的高度。毋庸置疑，机会非常多，但是一方面随着人们生活水平的提升，人民对于食品的质量、营养的要求日益提高；另一方面科学技术日益发展，包括信息技术、人工智能技术等，农业生产方式在经历巨大转变，规模经营，机械化，标准化，精准化。所以在这个领域其实会产生无数的新问题，新挑战，但是新挑战意味着新机遇。与我而言，食品安全问题，绝不是一个单一经济或者食品专业的学者能够解决的。一定是多学科交叉，跨领域、跨学科的合作，包括经管，食品，农学，农业工程，信电等。所以如何通过跨领域，跨学科的科学合作来应对剧烈变化中的挑战，至关重要。
谢谢大家！
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本文转自中国农业大学经济管理学院网站：
http://cem.cau.edu.cn/art/2018/11/12/art_3114_595872.html
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