王 刚 徐雅倩｜“刚性”抑或“韧性”：环境运动中地方政府应对策略的一种解释

摘要 ABSTRACT

“刚性”与“韧性”是地方政府在环境运动中两种重要的应对策略选择。基于A市和B市的比较观察，可以系统阐释环境运动中地方政府的两种应对策略变化及其背后可能的驱动机制。一般而言，地方政府采取“刚性/韧性策略”应对环境运动主要受到三重机制的影响：一是政企间“共谋”关系的存在和动态演变。当“共谋”关系由传统的“招揽”转向“挤出”时，地方政府也倾向于采取更加“刚性”的策略。二是公众环境运动的组织化程度，实质上的组织化程度和外显的组织化程度对其有显著影响。三是政府部门的组织记忆。传统的应对策略与成功的组织记忆会促使地方政府延续既有的策略选择。另外，环境运动中的组织化程度是影响地方政府“刚性”“韧性”策略选择差异的直接动因，而组织记忆则是决定政府应对策略选择的内驱动力，“共谋”关系则主要发挥助推作用。这一逻辑为中国环境运动中地方政府的应对策略研究提供了一个新的解释视角。

● 作者简介

王  刚，教育部人文社会科学重点研究基地海洋发展研究院研究员，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授；徐雅倩，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生

● 本文刊于《社会科学》2021年第3期

一、问题与文献：“刚性”与“韧性”何以成为两种应对策略

改革开放以来，中国进入了国家与社会结构性矛盾的转型期，在此过程中，一些环境运动开始涌现。面对日益频发的环境运动，地方政府作为基层治理的操作者，如何有效应对，这既是实现社会治理需要迫切予以回答的问题，也是学界目前关注的重要前沿议题。已有研究从不同侧面指出，地方政府在环境运动中可能会采取制度框架内的抑制或是摆平等方法和策略。这些策略大致可以归结为“刚性”与“韧性”两种基本策略与方案选择。所谓的“刚性策略”，是指在环境运动中，地方政府按照正式的规定不打折扣、不容变通地予以严格执行。具体而言，“刚性策略”强调通过公示、警告和约谈等方式应对环境运动，这是政府合法运用治理权力权威性的体现。“韧性策略”则意味着地方政府在环境运动中采取机会的、非正式的、灵活的方式予以变通应对，强调通过非正式交涉、私下调解、非正式利益补偿等方式应对环境运动。“韧性策略”可以因人、因时、因地制宜地解决实际问题。合理限度的变通是渐进调试的表现，是政府自主和灵活的体现。在近年来的政府治理实践中也可以发现，“刚性策略”和“韧性策略”是地方政府在环境运动中较普遍的选择(见表1)。梳理2005年至2019年间典型的环境运动事件，可以发现，地方政府在环境运动中的行为选择呈现出明显差异。这引发了本文进一步的思考：在环境运动中，地方政府选择“刚性策略”或“韧性策略”受哪些机制的影响，地方政府这一行为选择背后的逻辑究竟是什么？本文将基于案例的对比分析，深入研究影响地方政府在环境运动中行为选择的因素及其相互关系，从而发现地方政府应对环境运动背后的逻辑链条。

表1  地方政府在环境运动中的策略选择

(2005－2019年)

在研究层面，关于环境运动中地方政府的行为已引起学界诸多关注。早期研究认识到地方政府具有明显的自主性。在“属地管理”和“行政发包”的政府体系下，地方政府在环境运动的处理中面临着实际权限相对明确与行为选择空间相对有限之间的矛盾。部分研究更注意到地方政府在环境运动中所采取的“维稳”及调解行为。综观既有文献，对环境运动中地方政府行为的诠释大都从利益逻辑、科层逻辑和公众逻辑三个面向展开。

首先，利益逻辑强调的是地方政府利用特定策略实现利益最大化，即分析环境运动中地方政府基于经济理性的不同行为策略。这一逻辑源于三个层面：一是追求地方政府财税最大化，正如“地方法团主义”和“地方政府即厂商”等概念所言，财政收益最大化成为地方政府行为的支配逻辑；二是地方官员个人利益最大化逻辑，如“谋利型政权经营者”概念所言，官员自我利益意识的觉醒使得官员会在可自由活动的机会和空间中尽可能为自己创收；三是地方经济发展最大化的逻辑，正如“发展型地方主义”等概念所讨论的那样，税收、就业和政绩等因素驱使着地方政府忙于招商引资。在这一利益逻辑下，地方政府也往往容易与企业形成利益“共谋”关系，从而使得地方政府在环境运动中，有动机维护和支持对地方财政贡献大、对地方经济发展有利的诉求。利益逻辑主要从政府和企业关系的角度对地方政府行为进行解释。

其次，科层逻辑强调地方政府是国家科层组织体系中的重要一环，中央政府通过直接治官来达到间接治民的目的，形成“上下分治的治理体制”。科层组织极为强调明确的权力关系和有序的层级。国家通过科层组织自上而下的人事管理制度和激励设计，实现对地方政府和部门的有效领导。因而，地方政府在环境运动中也同样需要遵循科层的逻辑。地方政府面临自上而下的体制性压力和强劲的行政考核约束。上级政府往往通过政治上和经济上的激励和惩罚，影响地方政府在环境运动中的行为。在“压力型体制”下，地方政府面临着双重任务的压力，而“稳定”成为地方政府在环境运动中考虑的关键因素。因此，地方政府在环境运动中也普遍遵循“不出事”的原则。科层逻辑主要从政府组织的角度对地方政府行为进行解释。

最后，公众逻辑强调地方政府会因公众意识、行为和资源的情况，在环境运动中采取不同的策略选择。公众逻辑有两个方面的内容：一方面，随着社会公众的多元化以及自主意识的觉醒，公众舆论已逐渐成为影响和监督地方政府行为的重要力量。在这一情势下，地方政府更可能基于风险理性，在环境运动中采取变通、私下调解等行为。另一方面，地方政府会随着参与环境运动中公众表达诉求的方式不同，采取不同的应对策略。换言之，地方政府在环境运动中存在机会主义行为，或者说是一种“体制性迟钝”。若公众采取集体上访或集会等合法的诉求渠道时，地方政府则往往采取较为强势的策略。

整体而言，现有研究从不同面向构成了对环境运动中地方政府行为的解释，这为后续研究奠定了扎实的理论基础，但也存在一定的局限。第一，目前关于环境运动中地方政府行为的科层逻辑讨论，主要侧重对科层组织间关系的研究，尤其是对央地关系的讨论，忽略了政府的组织记忆等要素对地方政府环境运动策略的研究。第二，目前关于公众逻辑的讨论，虽然注意到公众的行为方式对地方政府行为存在影响，却尚未结合具体的情境展开细致分析。第三，目前利益逻辑虽注意到政企间“共谋”关系对环境运动中地方政府行为的影响，但尚未对不同的“共谋”关系类型加以区分。第四，现有对环境运动中地方政府行为的解释多是相对孤立地从单一面向展开，缺少基于利益逻辑、公众逻辑和科层逻辑的整合性分析，同时，也未能对三个分析面向间的关系进行充分讨论。然而，这一整合性分析对于更全面地理解环境运动中地方政府行为是必要的。

二、理论选择与分析框架

本文在梳理已有文献的基础上，遵循内外－关系分析的研究思路，提出了一个整合性的分析框架，它包含政企间“共谋”关系、公众动员的组织化程度和地方政府的组织记忆三个肇因，分别是对利益逻辑、公众逻辑和科层逻辑的延伸与拓展(见图1)。基于这一分析框架，可以从三个面向展开整合性分析，从而呈现一个比较完整的环境运动中地方政府行为策略的图景。

图1  研究的分析框架

（一）“共谋”关系对地方政府行为的影响

在地方政府环境运动的行为研究中，政企关系是一个关键视角。在中国财政和行政分权的制度条件下，地方政府行为、地方政企关系与地方发展动力机制密切联系。事实上，环境运动中政企“共谋”是常态。这里的“共谋”指的是在环境运动中地方政府与企业间的紧密关系，地方政府和企业均采取各种策略以满足彼此的利益诉求。不同于经济学研究中所讨论的隐蔽的、非正式的“合谋”(Collusion)行为，也不同于既有研究所讨论的科层组织间的“共谋”行为，本文更关注政企间“共谋”关系的转变对地方政府在环境运动中行为选择的影响。

“共谋”关系的建立是地方政府和企业共同推动的结果。一方面，在晋升锦标赛下，地方政府间竞争日益激烈，招商引资、发展经济等目标促使地方政府选择与企业建立合作关系。另一方面，企业也已步入政治竞争的时代。企业纷纷将政府和政策作为一种竞争工具，以拓展企业的外部生存空间。同时，这一“共谋”关系建立的前提是地方政府和企业所掌握的信息、权力、制度和地位等资源有所区别，且存在资源交换的需求和欲望。地方政府有转变为“厂商型政府”的动机，积极为地区企业提供所需的政策、土地、物资、经营管理和市场开拓等各方面的政策支持。地区企业往往也会采取柔性策略，谋求和政府间的政治关联，以获取地方政府的认可。在环境运动中，地方政府和企业的“共谋”关系并不会因为环境运动的存在而消解，相反，“共谋”关系使得地方政府在应对环境运动时，会将企业需求和对地区经济发展的影响纳入考虑范畴。因此，这将显著影响地方政府在环境运动中的注意力分配和行为选择。

此外，随着地方政府和企业之间的关系日益紧密，“双向寻租”的可能性在这一过程中也进一步加大。地方政府和企业原先的资源配置格局和影响力关系也发生了转变。企业可能存在通过诱导方式“俘获”地方政府的行为。一方面，企业可能会反复挤压政府优惠，鼓动区域竞争；另一方面，特定企业存在对环境的负外部性破坏，影响其他对环境要求较高的产业的进驻和发展。这将进一步提升企业对于地区经济发展和政府税收的贡献和重要性。地方政府和企业间的“共谋”关系也在发生转变，地方政府的地位由主动变得日益被动。在这种情况下，地方政府与作为环境运动对象的企业之间的“共谋”关系，使得地方政府在环境运动的处理中会更倾向于维护企业的利益诉求，也更有动机采取一定的行为来维持这一“共谋”关系。

（二）公众行动的组织化程度对地方政府行为的影响

地方政府行为也会随着与社会关系的变迁而作出相应调整，即地方政府行为显著受到公众反应和行为的影响。公众行动的组织化也一直是社会运动理论的重要议题。公众行动的组织化程度对环境运动的结果至关重要。社会网结构与社会关系的存在，使得个体得以有组织地参与集体行动。相比于个人原子化的利益表达方式，组织化的利益表达则更为有力和有效。但是，公众运动的组织化对地方政府而言却产生了不同的作用。组织化的利益表达并非总是有利于社会稳定。已有研究注意到，有组织的环境运动会加剧地方政府敏感性的应对行为。相比之下，去组织化则可以依托政治认知、网络传播和情感动员来消解合法性、安全性和搭便车等三重集体行动困境。环境运动的无组织化也容易让政府将事态发展认定为难以控制。有鉴于此，本文提出环境运动中公众的组织化程度会影响地方政府的应对行为。关于公众在环境运动中的组织化程度对地方政府行为的影响，应结合具体的情境进行区别分析。关于环境运动中的组织化问题，有研究者依据结构自由度和规则约束力，将组织化程度划分为标准组织化、隐性组织化、自由组织化和无组织化等类型，这为对环境运动组织化程度的讨论提供了理论依据。

值得注意的是集体行动组织化程度实际可以区分为外显的组织化程度和实质的组织化程度，这两者显著不同，且对地方政府环境运动中行为的影响也有显著差异。外显的组织化程度直接关系地方政府对环境运动的风险感知，尤其是对社会稳定的威胁；实质的组织化程度则关系到环境运动的最终成果，同时，实质上的组织化使得在环境运动中，地方政府拥有可以与之对话和谈判的公众。这也将影响到地方政府的应对行为。行动的组织化程度取决于公众，尤其是领导者的社会资本情况，包括公众的能力、信任、规范等。拥有较多社会资本的公众能够更方便地通过社会网络获取各种利益，实现参与者的协调行动，从而使得环境运动具有较高的组织化程度。

（三）组织记忆对地方政府行为的影响

组织记忆是组织中普遍存在的现象，它是技术、制度框架以及采取的规则等多方面原因所塑造的。科层组织中的组织记忆本质上是路径依赖在组织中的体现，阐释了组织的过去与未来之间的衔接问题。正如路径依赖所强调的，历史是重要的，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。组织的路径依赖在现实中是难以避免的。已有研究指出，当科层组织嵌入到它所处的那个社会环境以后，它首先会面临很多的选择和问题，其中最重要的便是在组织记忆作用下的路径依赖和自我强化。这自然也将影响地方政府组织在环境运动中的行为，毕竟“历史总是在发挥作用的”。地方政府组织在环境运动中选择“刚性策略”还是“韧性策略”，受到组织记忆的显著影响。

在组织记忆的作用下，地方政府组织存在自我学习和模仿行为。出于规模经济、学习效应、协调效应、适应性预期以及既得利益约束等因素的考虑，地方政府组织行为会沿着既定的方向而不断自我强化。地方政府会遵循这一路径，按照以往的行为方式应对环境运动。在环境运动中，地方政府以往的应对行为会强化和促进现阶段的行为选择。过去的行为选择及其风险、成本和收益等信息，为当下的行为选择提供了借鉴。同时，地方政府的组织记忆也有可能演化为组织行为选择转变的阻碍。因此，需要进一步回答如何突破组织记忆中对路径的依赖问题，因为这是解释地方政府在环境运动中行为策略的重要因素之一。虽然路径依赖一旦形成，在组织学习过程作用下将很难改变。但在环境运动中，地方政府若想突破组织记忆，实现行为路径的重构，需要发挥非正式规则的规范、法制约束的强化、领导者的执行魄力以及监督作用的充分发挥等多因素的共同作用。上述条件决定着地方政府在环境运动中是否会转变策略。值得注意的是环境运动中地方政府的组织记忆需要加以区别。由于地方政府在处理环境运动事件时有一定的行为偏好，成功、低成本而高收益的路径会发展成为组织的行为偏好，是一种正向意义上的组织记忆；失败、高成本而低收益的路径则会成为组织记忆中需要规避的内容，从而使得地方政府在后续面临类似情境时，会刻意避免这一路径。

三、案例呈现

与地方政府应对行为的选择

（一）案例选择与简介

本文对地方政府行为的研究主要基于A市和B市的环境运动案例分析。A市的环境运动发生在2007年，地方政府在环境运动中运用的是非正式交涉、私下调解、劝诫安抚等“韧性策略”。B市的环境运动发生在2016年，地方政府采取的则是公示、警告和约谈等“刚性策略”。两地的背景均是部分公众反对核电项目建设的环境运动，但地方政府的策略行为却构成了鲜明对比，这为本文的研究提供了比较的切入视角。资料来源于课题组分别于2016年7月和2017年4月赴A市和B市开展的实地调研，材料获取方式主要是田野观察和实地访谈。

1．A市环境运动：地方政府的“韧性策略”

A市环境运动经历了“酝酿－高潮－平息”的长时间演变过程。1983年，A市被确定为核电站备选厂址，后受切尔诺贝利核电站事件的影响，在较长一段时期内，项目的建设一直处于停滞状态。与此同时，A市积极以旅游业带动经济发展，成立了4A级旅游度假区，并吸引了诸多外地游客在A市Y区旅游或居住。2005年，在国家提出积极发展核电的方针后，A市的核电项目建设开始启动，A市政府积极组织党政机关干部和村民代表去秦山核电实地观摩，在主流媒体上进行宣传，组织报纸杂志发表了长篇专题报道。但项目的启动引发外地业主的反对，很多业主开始在各大论坛讨论核电的修建，环境运动由此酝酿。为获得民众的支持，2007年5月和12月，A市政府相继召开了征询公众评议和公众座谈会，并发布了相关公告，接受公众反馈意见。但是，因为与反对项目建设的业主沟通不畅而陷入僵局。反对项目建设的业主还到国家环保总局等部门递交了相关诉求和材料证明。环保总局对此专门发表了声明，“A市项目未向环保部门提出审查批准”，这一声明在一定程度上支持了反对项目建设的业主的意见和主张。在环境运动的高潮期，A市政府还采取限制网站运营、借助关系对反对项目建设的业主进行劝说，以及以房屋高价收购来“收买”反对项目建设的业主等处理方式。然而，这些应对策略还是没能阻止A市的项目筹备工作陷入停滞。值得说明的是因该建设项目并未完全取消，直到2015年，仍有部分反对项目建设的业主在宣传。

2．B市环境运动：地方政府的“刚性策略”

B市环境运动发生于2016年7月，核循环项目在该市筹备落地。某自媒体在推送该新闻后，事件迅速发酵，并在社交媒体上扩散。2016年8月，当地民众开始就此展开广泛讨论，并迅速向消极方向发展，这成为B市环境运动的源头。事件高潮是2016年8月6日，当地民众开始在市中心聚集，反对核废料处理项目在该市建设。随后，B市政府及时疏散公众，并发布公告表示，该项目已获国家立项。事后，媒体和专家虽然积极科普核废料处置场的无害性，但沟通效果并不理想，并未在当时获得当地民众的理解和支持。最后，8月7日，政府召开新闻发布会，称该项目处于前期调研和厂址选比阶段，并未最终确定。至此，B市环境运动平息。在该环境运动中，与A市政府部门前期对公众的科普宣传和中期对业主的笼络和安抚相比，B市地方政府采取的是相对“刚性”的策略，表现为前期的决策封闭和中期较为强硬的举措。

图2  A市和B市的项目选址

（二）肇因审视一：政企间“共谋”关系的动态演变与地方政府行为

地方政府追求财政收益最大化的现象已日益普遍，由此形成和固化了地方发展型政府的行为逻辑，也促成了地方政府与企业间的“共谋”关系。从本文的分析框架出发，地方政府与企业间是否具有“共谋”关系，以及存在何种类型的“共谋”关系，是影响地方政府在环境运动中应对行为的重要因素。

1．潜在的“共谋”关系：积极而又谨慎的地方政府

潜在“共谋”是一种有动机、有可能存在，但并未实际建立的“共谋”关系。在A市的案例中，A市政府与Z集团之间实际上存在“共谋”的可能。2006年，A市核电筹建处正式揭牌成立，开始着手核电项目的前期准备工作。A市政府官员也曾公开表示，A市核电项目的建成将大力拉动A市经济发展，提升A市的城市知名度和人文品质，并明确表示，A市期待着核电站早日建成。但2007年国家环保总局对外发布公告：A市核电项目尚未向环保总局提出申请，环保总局也尚未受理该项目。至此，核电项目建设停工，并处于长期搁置状态。A市政企间这一可能的“共谋”关系，最终随着项目的取消而未能成功建立。总体来说，在A市案例中，项目未实际建立，因而不存在企业与政府间的“共谋”，两者之间的“共谋”关系更多地是基于双方合作意愿的潜在“共谋”关系。在这一潜在的“共谋”关系下，政府一方面积极采取私下调解、劝服等策略，处理环境运动，以争取项目顺利建设；另一方面，政府行为则较为谨慎，以尽可能规避风险。可以说，正是这种潜在状态的“共谋”关系，使得A市政府在环境运动中更倾向于采取“韧性策略”。

2．动态的“共谋”关系：由主动变被动的地方政府

在B市案例中，B市政府与项目企业方之间建立了实质意义上的“共谋”关系。这一关系的建立主要得益于B市政府前期的积极招揽。本文称之为“招揽式共谋”关系。所谓“招揽式共谋”是指由于地方政府的积极引进和招商引资行为，最终促成政府与企业间相互配合、相互支持的关系。在B市，T核电站是承接的最大的中外科技贸易项目。T核电站连续多年保持B市的“纳税第一大户”。据相关新闻报道，商运10年来，T核电站累计上缴各项税费150亿元，对B市政府财政收入贡献约40亿元(见图3)，解决就业人口超17000人，其中，本地人口超7000人。T核电站对B市政府财政收入的贡献显而易见。可以说，B市出于本地政府财政收入和地区经济发展的综合考虑，选择积极引进建设T核电站项目。因而，最终与T核电站之间形成了一种基于地方政府意愿的“招揽式共谋”关系。正是这一关系的存在，B市政府在环境运动中有采取“刚性策略”的内在动力。

图3  B市企业单位数、资产值以及利税额

(1997－2011年)

有趣的是B市政府与T核电站之间的“共谋”关系发生了动态变化，不再是一种“招揽式共谋”关系，而演变为一种“挤出式共谋”关系。这里的“挤出式共谋”是指因招揽特定企业入驻，导致其他特定类型的企业不能入驻本地，从而使得地方政府不得不与特定企业达成相互配合、相互支持的关系。随着政府和企业“共谋”关系的发展和深化，原先的资源配置格局和关系地位可能发生相应的改变。在B市案例中，因项目建设的特殊性，可能对当地相关产业类型有所影响。由此，B市财政对T核电站税收的依赖进一步强化，政府转而不得不与T核电站保持持久的“共谋”。但在这一时期的“共谋”关系中，B市政府的地位已由相对主动变得被动。此时“共谋”的建立已不再是先前主动的招揽，而更多的是被动挤出的结果，由此使得B市政府对T核电站的财政依赖性增强。随着B市政府与T核电站由“招揽式共谋”关系演变为一种“挤出式共谋”关系，“挤出式共谋”关系的存在使得B市政府更倾向于财政收入考虑，进而更有动机和可能采取“刚性策略”。

（三）肇因审视二：公众环境运动的组织化程度与地方政府行为

从本文的分析框架出发，公众的组织化程度是影响地方政府在环境运动中行为的重要因素。并且，以公众环境运动的组织化程度作为评判公众“强”与“弱”的依据，从而回答公众组织化如何影响地方政府选择“刚性”或“韧性”策略。

1．公众环境运动的组织化程度

现阶段的环境运动普遍组织化程度较低。学界目前对集体行动组织化的判定主要基于三点，即行动的统一性、活动的合法性以及成员的稳定性。为了回答这一问题，我们将基于上述标准，对A市和B市案例中的公众组织化程度进行分析，从而发现公众的组织化程度对地方政府环境运动中行为的影响。

其一是环境行动的一致性。在A市案例中，反对项目建设的业主利用网站实现行动的一致性，网站成为反对项目建设的业主彼此间表达意见的一个重要平台。网站所具有的专门性和公共性，使得A市反对项目建设的业主行动具有高度一致性。在B市案例中，环境运动主要以微信、微博等社交媒体为媒介，进行信息传播。“人传人”这一私人的、分散的传播模式，破坏了行动信息传递的真实性和统一性，难以实现行动的一致性。实际上，B市反对项目建设也因缺乏一致性而一度呈现混乱。

其二是环境行动的合法性。在A市案例中，反对项目建设的业主坚持“依法表达诉求”，从而使自己具有某种“合法性”，其“合法性”主要体现在渠道的合法和方式的合法上，如采取发宣传单、征集民意签名等渠道。而且，面对地方政府的管理时，A市反对项目建设的业主坚持以与政府官员“零冲突”为原则，这既可以实现自我保护，又能够保证行为合法。在B市案例中，B市公众的环境运动并未采取相关的合法途径，反对项目建设的公众上街游行，这是未取得合法认可的集会行为，因而丧失了行动的合法性，从而导致自身原本正当的利益诉求缺少了法律的保护。这也在一定程度上促使地方政府采取了“刚性策略”。

其三是环境运动中成员的稳定性。在A市案例中，反对项目建设的业主具有较强的联系，专门网站的存在也使他们之间的联系更紧密。因此，他们“退出”行动的可能性较低。也正因为如此，A市地方政府的“韧性策略”实际上也并未发挥效用。在B市案例中，反对项目建设的公众相互间的关联性不强，人员较分散，稳定性不高，“退出”的可能性较大。同时，这一不稳定性也使得B市环境运动中缺少发挥领导作用的个体，地方政府缺少对话和谈判的公众对象。这进一步导致地方政府难以实现对事态的科学评估和预判。这也可以解释B市地方政府为何采取的是“刚性”而非“韧性”策略。

表2  公众环境运动组织化程度的引语条目

2．公众环境运动的组织化程度：实质与外显之别

那么，究竟是组织化的环境运动还是无组织化的环境运动更容易引发地方政府的“韧性策略”，环境运动的组织化如何影响地方政府的应对行为？对这一问题的回答，需要明确公众环境运动的组织化程度存在实质和外显的区别。这两者对地方政府在环境运动中行为的影响并不相同。在A市案例中，反对项目建设的业主利用其专门设立的网站，实现了实质的组织化。但为避免遭受阻力，业主们对外刻意去组织化，以有效规避地方政府将其视为破坏社会稳定的因素。在B市案例中，在微信、论坛、微博等社交媒体的宣传下，反对项目建设的公众在特定时间聚集于公开场所，呈现了一种强组织化的状态。但因群体内部缺少行动的统一性以及个体间的弱关联状态，使得集体行动的发展难以控制。这最终导致B市地方政府采取了“刚性策略”。可以说，A市环境运动是一种实质的组织化和表面的去组织化，而B市的环境运动则是一种形式的组织化和实质上的无组织化。这两者的差异在很大程度上导致了两地地方政府采取了截然不同的行为策略加以应对。

在对实质组织化程度和外显组织化程度加以区分的基础上，A市反对项目建设的业主的实质组织化程度更高，而B市反对项目建设的公众的实质组织化程度较低。对地方政府而言，对这种相对有序的、温和的组织化可以采取“韧性策略”；相反，无序的、无组织的环境运动更有可能引发地方政府的“刚性策略”。主要原因在于：一是缺乏可协商解决的公众谈判对象，这使得地方政府的“韧性策略”不存在实现的可能；二是无组织化的环境运动因其合法性和行动一致性的丧失，场面更为混乱、行动更为激进，这进一步导致地方政府的“刚性策略”。

表3  组织化程度与地方政府的策略选择

（四）肇因审视三：地方政府的组织记忆与地方政府行为

公众过去的行为选择在很大程度上决定着他们现在或将来的行为选择，而组织同样也存在路径依赖的现象。从本文的分析框架出发，地方政府在环境运动中的行为选择很大程度上会受过去行为选择的影响。地方政府在环境运动中是选择“刚性策略”还是“韧性策略”，在一定程度上受到以往类似情况下行为选择的影响，即组织记忆影响环境运动中地方政府的行为策略。

1．地方政府的组织记忆：A市的“韧性”与B市的“刚性”

出于学习效应和既有利益约束等因素，地方政府在环境运动中的策略行为往往存在路径依赖。地方政府对以往的路径选择所可能存在的成本、收益和风险是较为了解的，这在很大程度上减少了行为的不确定性。所以，地方政府会倾向于遵循组织记忆中的路径。在A市的案例中，政府采取的是“韧性策略”，通过高价收购、额外经济补偿、拖延等方式，试图平息公众的环境运动，并积极运用人际关系，通过宴请、交际场所与环境运动参与者进行协商和沟通。这也是A市政府在治理中一贯的处理方式，在项目观景平台建设之初，政府就以补贴名义给予周边村民一定的经济补偿。这一举动使得该项目获得了部分原本持中立或反对态度的公众的支持。此外，该市此前的一个风景区被占用建设高尔夫球场，引起公众不满，当地政府领导及时出面予以缓和，并通过宴请方式进行沟通。从政府以往的一系列行为可以发现，“韧性策略”已然构成其路径依赖，也成为当地政府的组织记忆。这为后续在环境运动中的行为策略提供了借鉴，在一定程度上促使A市政府采取了“韧性策略”。

我觉得A市政府都是不错的。政府还不至于，不会做这种事，包括我自己搞环保我就没有想过那个事情，没有这个担心。你就是不同意，发表你的观点就可以了……还有，之前最开始刚开始建观景平台的时候，政府还给了不少补贴。周边的老百姓都挺高兴的。(A市访谈编号：RS2016072802)

在B市的案例中，B市政府在环境运动中采取的是“刚性策略”，通过公示、警告和约谈等方式平息公众意见。这也是B市政府在治理中惯常的处理方式。在以往的相关事件中，当地政府也采取了对有关活动进行合法性审查并公示。同时，对相关参与人员进行约谈。可见，“刚性策略”已然成为B市政府的路径依赖和组织记忆。政府更清楚如何将组织成本和风险承担最小化。由此，这也在一定程度上促使B市政府采取“刚性策略”来应对此次环境运动。

我们以前也参加过一次环保行动，当时还挺多人表达意见的。B市政府本来也知道这种事啊，他还是会采取措施……我们当时还被约谈了。(B市访谈编号：TW20170418C03)

2．地方政府组织记忆：成功与失败之别

此外，组织历史记忆中成功和失败的经验也有重要的影响。成功、低成本而高收益的路径会发展成为地方政府组织的行为偏好，是一种正向意义上的路径依赖；失败、高成本而低收益的路径则会成为组织记忆中的规避内容。在A市案例中，“韧性策略”是政府一以贯之的行为方式，“韧性策略”被认为是成效较高的。在B市案例中，“刚性策略”是B市政府常用的应对措施。对B市政府而言，“刚性策略”的应对方式被认为是成功、低成本而有效的。因而，政府在环境运动中更倾向于“刚性策略”。

同时，A市和B市的地方政府又缺乏突破组织记忆中这一路径依赖的充分条件。访谈中可以发现，不同地方政府在环境运动中乃至后续较长一段时间内，仍然沿袭之前的行为路径，由此可知，诸如非正式规则的规范、法制约束的强化、领导者的执行魄力等实现路径突破的因素，两地政府仍然是不具备的。A市政府不仅在环境运动中采取“韧性策略”，时至今日，A市政府仍然积极与相关业主保持一定的沟通和交流。可见，“韧性策略”至今仍是A市政府依赖的路径。B市政府不仅在此次环境运动中采取“刚性策略”，“刚性策略”也是B市政府较为稳固的组织记忆。

在这个事情上，A市还是比较开明的。所以，我们到现在都保持着良好关系。就算最后项目撤走了，他们还请我们吃了顿饭。我们(和政府)也有一些沟通，都是很正常的，到现在也沟通的很好。(A市访谈编号：RS2016072801)

在这次事件中啊，B市采取措施了。很多参与的人都被约谈了。当时，乡里面干部把我们的领导者带去约谈了。我看还有发公示说我们的行动违法啥的，搞得我们后边都不敢参加了。我们可不想也被约谈、警告。(B市访谈编号：TW20170418C01)

四、结论与讨论

本文通过对A市和B市地方政府及环境运动的案例对比，从政企间“共谋”关系的存在和动态演变、公众动员实质上和形式上的组织化程度以及地方政府的组织记忆三个方面，分析了环境运动中地方政府行为选择的肇因(见图4)。在A市案例中，A市政府与企业间的“共谋”关系是未成立的状态，仅仅存在潜在的“共谋”关系。同时，A市环境运动实质上的组织化程度很高，但外在呈现的却是一种弱组织化的状态，这使得A市地方政府对环境运动的定义较为正面。此外，A市地方政府的组织记忆也更倾向于采取“韧性策略”的行为。在上述三个因素的综合作用下，A市政府在此次环境运动中采取了“韧性策略”的应对行为。B市案例则相反，B市政府与企业间存在事实意义上的、动态的“共谋”关系。随着B市的“招揽式共谋”关系演变为一种“挤出式共谋”关系，B市地方政府的地位也由主动变得被动。同时，B市环境运动外在呈现的组织化程度很高，而实质上却是组织化程度很弱的状态，这使得环境运动整体较为混乱，缺乏统一性、有序性和可控性，这激发了政府的“刚性策略”。此外，政府组织记忆也倾向于“刚性策略”。在上述因素作用下，B市政府在环境运动中采取了“刚性”的策略选择。

图4  三维视角下A市和B市地方政府的策略选择

在此基础上，我们试图进一步厘清影响地方政府在环境运动中采取“刚性/韧性”策略的驱动机制。

首先，政企间“共谋”关系的存在和动态演变在其中发挥核心助推作用。政企间的“共谋”关系与地方政府的财税收入、经济发展以及地方政府官员的晋升都是直接挂钩的，因而，“共谋”关系对地方政府在环境运动中行为的影响至关重要，起到核心助推作用。相比于潜在“共谋”关系，实质意义上的“共谋”关系使地方政府更有动机采取“刚性策略”。同时，地方政府与特定企业间的“共谋”关系存在由“招揽式”关系转向“挤出式”关系的可能。虽然地方政府因招商引资、政策规制以及资源再分配等处于相对优势和主动的地位，但当企业对环境的负外部性达到一定限度，就会反过来限制本地区发展对环境要求高的新兴产业。由此，地方政府在“共谋”关系中的地位也由主动变得愈加被动。相比于“招揽式”关系，“挤出式”关系使得地方政府更有动机采取“刚性策略”以维持“共谋”关系。

其次，公众动员的组织化程度是地方政府策略选择的导火索。同时，这一组织化程度需要区分为外显和实质两种类型，两者对地方政府应对行为的影响是有差异的。其中，外显的组织化程度关系到政府对环境运动的风险感知，尤其是对社会稳定的威胁；实质的组织化程度则关系到环境运动的成果。若公众环境运动外显的组织化程度越高，地方政府更倾向于采取“刚性策略”；若公众环境运动外显的组织化程度越低，而实质上的组织化程度越高，则公众所开展的环境运动往往更为有序和有力，地方政府对其的判定也往往更为乐观和积极，因此，地方政府会更倾向于采取“韧性策略”。

最后，组织记忆是决定地方政府策略行为的内驱动力。地方政府以往在相似情境下的行为选择，会强化当前环境运动中的行为。在组织记忆的作用下，地方政府往往遵循一定的路径依赖，具有相对稳定的行为选择偏好，这也将影响地方政府在环境运动中的行为选择。在环境运动中，地方政府组织会选择对潜在风险和收益较为了解的行为，从而沿袭以往的路径来应对环境运动。同时，组织记忆对地方政府在环境运动中行为的影响具有两重性。成功的经历会强化组织对这一路径的选择，反之，组织则会有意识地规避这一路径。因而，若地方政府以往采取了“刚性策略”，并且成本较低、风险可控、效果尚佳，则组织在后续环境运动中也会倾向于选择熟悉的“刚性策略”。反之，地方政府在环境运动中会遵循以往的“韧性策略”。事实上，地方政府很难具备突破组织记忆的充分条件，这会导致原有的路径依赖被进一步强化。

地方政府采取“刚性策略”还是“韧性策略”来应对环境运动，主要受到上述三个因素的影响。这三个因素彼此关联，构建了一个完整的解释链条(见图5)。这也与当前中国环境运动的经验观察相符合，前述机制并非独立发生作用，而是同时影响着地方政府在环境运动中应对行为的转变，从而产生不同程度的作用力。

图5  环境运动中地方政府行为选择的机制

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