《财政研究》姚东旻等：财政政策定义的重构——来自两百年间的文献研究与中国实践的启示

财政政策定义的重构

——来自两百年间的文献研究与中国实践的启示

姚东旻　　严文宏

内容提要

财政政策长期缺乏准确定义，引发两重模糊性：与财政部门的行为相混淆；与货币政策的边界模糊。十九届四中全会提出健全宏观调控体系，要求财政、货币及其他政策协调。本文通过重新构建财政政策的定义，消除模糊性，从而为政策协调提供理论基础。本文首先梳理财政政策的词源与其后两百余年间的文献，论证模糊性的存在，并总结理论渊源；在重构定义之后，本文讨论了一般性和具体政策的典型分类，发现新定义既不与公认分类矛盾，又能消除传统概念的模糊。本文重构的定义明晰了财政政策的学理属性与理论边界，提出的弱财政政策的概念对政策制定如何考虑市场平台与政府参与之间的关系有实践意义，该定义的提出为中国特色财政学理论的构建与完善提供了概念基础。

财政政策一词使用广泛，当代学术文献与国家实践都强调财政政策与货币政策配合。在学术上，许多学者呼吁财政政策要与货币政策配合；在实践中，党的十九届四中全会指出，“健全……以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系”。本文认为，明确财政政策的定义与边界是必须的理论基础，否则无从谈论财政政策的协调与宏观调控体系的健全。然而，本文发现理论界与实务界都没有清晰地定义财政政策。图1展示了十九届四中全会阐释的宏观调控体系，但事实上财政政策的学理属性与概念边界尚且模糊（虚线表示这些模糊性）。

财政政策的起源与定义不清（Johnson, 2018）。《牛津词源词典》记载fiscal源于拉丁文confiscare，指拿走某人部分财物存入公共金库。但这并非财政政策的词源，更非定义。凯恩斯的《就业利息和货币通论》（Keynes, 1936）被视为现代财政政策的起源（Shaw, 1972），但《通论》并未定义财政政策。不仅学术论文，甚至许多经典教材也都没有清晰地定义财政政策。教材通常不加定义就直接使用财政政策的表述，然后阐述其目标与工具；极少数定义财政政策的教材通常也只提供总体原则，缺乏判断一个政策是否为财政政策的清晰标准。

财政政策定义不清导致两重模糊性，（1）财政政策与财政部门的行为相混淆。比如武靖州（2019）认为财政部发文强调落实已有的税收政策是财政政策，但实际只是财政部的行为。（2）财政政策与货币政策边界不确定，财政、货币政策的关系长期存在争议，有时无法确定一些政策的具体类别。比如彭连清和米运生（2007）认为国债属于财政政策，因为国债涉及财政收支；但Ardagna（2001）主张国债属于货币政策，因为存在央行操作。本文认为，两重模糊性存在的根本原因是轻视甚至忽略财政政策定义，过度聚焦于政策目标与工具：财政政策与货币政策目标近似，而列举政策工具难以紧跟实践创新。

为了消除财政政策的模糊性，从而为讨论政策协同和健全宏观调控体系奠定理论基础，本文重构财政政策的定义。本文首先探索财政政策的词源，梳理其后两百余年间经济学、政治学、政治经济学等领域的中外文献，论证了两重模糊性的存在，并提炼出理论渊源。同时，本文还从当代中国财政政策实践中获取现实启示。本文认为围绕着政策资金的结构有三个维度可用于判定财政政策—政策直接涉及资金变动，资金变动在政府预算中的体现，和资金去向的驱动机制。综合三个维度的关系，本文将财政政策定义为：财政政策是一个直接涉及资金变动且变动在政府预算中体现的政策，或一个直接涉及资金变动，该变动虽不体现在政府预算中，但资金去向是由行政命令驱动的政策。本文根据新定义分析了若干政策工具的分类，发现新定义在不与公认分类矛盾的同时，还能消除传统概念的模糊性。本文的研究路径如图2所示。

姚东旻，中央财经大学中国财政发展协同创新中心主任助理、副教授、博士生导师

严文宏，中央财经大学中国财政发展协同创新中心博士生

基金项目：

中央财经大学中央高校基本科研业务费专项基金“新市场财政学理论体系研究”（024050319008）；北京市教委高精尖学科战略经济与军民融合“国家战略博弈与国家安全（军民融合）研究”（024059919009）。

全文刊发《财政研究》2020年第5期

·《财政研究》2020年第5期目录

·朱青：防控“新冠肺炎”疫情的财税政策研究

·李俊生 姚东旻：重构政府与市场的关系——新市场财政学的“国家观”“政府观”及其理论渊源

策划：邢    丽      

采编：于婧华

（封面图片来源：https://www.fotor.com.cn）

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