姜晓萍 陈朝兵 | 公共服务的理论认知与中国语境
公共服务的理论认知与中国语境
作者：姜晓萍，四川大学公共管理学院；陈朝兵，西南财经大学公共管理学院
来源：《政治学研究》2018年第6期
01
内容提要
“公共服务”是近20年来在中国公共政策和学术研究中出现的关键词和高频词，但人们对其概念的解读却存在本质属性表述不一、形式属性表达不清和外延范围表达不准等认知迷茫，并由此导致公共服务政策的指向模糊和学术研究中的是非论争。究其原因，在于我们忽略了不同语境塑造了公共服务内涵外延的复杂性和多变性。要破解对公共服务的认知迷茫，关键在于对中国场景中公共服务的文化语境与情景语境进行比较辨识，尤其要深入剖析不同语境下公共服务的内涵转换；并且要跨越学科藩篱，从价值、功能、过程、结果四个维度揭示公共服务公共性的本质属性，从历史文化语境、认知文化语境、泛指情景语境、特指情景语境四个场域辨析公共服务的特有属性，从过程、结果两个层次把握公共服务的形式属性，构建具有中国特色的公共服务话语体。
02
关键词
公共服务 本质属性 形式属性 文化语境
情景语境
03
正文
习近平总书记指出，要加强话语体系建设，“要善于提炼标识性概念，打造易于为国际社会所理解和接受的新概念、新范畴、新表述，引导国际学界展开研究和讨论。”[1]公共服务作为国家治理体系与治理能力现代化的重要内容，也是影响民众是否具有“获得感”的关键因素。然而，尽管“公共服务”在当今国际社会属常用语和关键概念，但人们对其特质内涵、形式属性、外延范围等基本理论的认知却似是而非，难以达成共识。这一方面源自国际社会公共服务的话语体系存在差异，另一方面在于具有中国特色的公共服务话语体系尚未形成。这就迫切需要我们从中国公共服务改革发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、构建新理论，构建能够体现“中国立场、中国智慧、中国价值”的公共服务话语体系，讲好中国公共服务治理故事。
一、公共服务概念的解读分歧与认知迷茫
我国学界对“公共服务”的研究虽然成果丰硕，但存在概念解读分歧较大、理论认知缺乏共识的迷茫。
（—）对公共服务的本质属性表述不一
将公共性作为公共服务的本质属性当然是学界的共识，但在公共服务概念界定中如何表述公共性却存在较多争议。一部分学者用经济学中的公共产品概念解释公共服务，重点在于用公共产品的非排他性和非竞争性表述公共服务的公共性，如“公共服务是指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责”[2]。一部分学者用法学中的公权力概念注解公共服务，重点在于用权力的公共属性表述公共服务的公共性，如“那些事实上掌握着权力的人负有使用其手中的权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务提供的义务”[3]。更多学者从公共管理学中的公共组织、公共需求视角解读公共服务，重点在于从主客体的公共属性表述公共服务的公共性，如“公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称”[4]。也有学者用政治学中的“公共利益”解读“公共服务”，重点在于用目标宗旨的公共属性表述公共服务的公共性，如“公共服务可以界定为以公共利益为目的、提供各种物品的活动”[5]。
上述对公共服务本质属性表述的差异，一方面受学科视角的影响，反映了不同学科对公共服务本质属性关注维度的不同与话语范式的差异；另一方面也表明，在公共服务成为经济学、法学、政治学、公共管理学等学科的共同基础理论背景下，任何单一学科视角的解读都存在片面的缺陷。因而需要跨越学科界限，从权力与权利、需求与供给、工具与价值、目标与手段等全方位视角挖掘公共服务的本质内涵，促进对公共性解读的共识。
（二）对公共服务的形式属性表达不清
公共服务的形式属性是产品还是服务，学界一直存在争论。一部分学者主张从产品角度表达公共服务的形式属性，如“公共服务属于公共物品，具有消费的非竞争性和非排他性。政府提供的公共物品主要有纯公共物品和准公共物品”[6]。一部分学者主张从服务的角度表达公共服务的形式属性，如“公共服务是指政府为了满足特定时期特定区域不特定多数民众的普遍需求而动用公共资源来提供的服务”[7]。还有部分学者主张从产品与服务的双视角表达公共服务的形式属性，如“公共服务是指一定的社会为满足公民生活、生存与发展的某种直接需求而提供的产品和服务的总称”[8]。
当然，也有学者回避产品与服务之争，试图另辟蹊径寻找新的形式属性表达方式。有人认为公共服务的形式属性体现为“活动”，如“公共服务通常是指为了满足公共需要，由公共部门或私营部门组织提供劳动产品的活动”[9]；也有人认为公共服务的形式属性体现为“行为”，如“公共服务是指公共部门以及部分私营组织为满足社会公共需求、维护公共利益，依法进行公共物品的生产与供给的行为”[10]；还有人认为公共服务的形式属性体现为“福利”，如“公共服务是指政府运用其权威资源，根据特定的公共价值，通过公共政策回应社会需求，使最大多数人得到最大的福利”[11]。
以上对公共服务形式属性的表达差异，源自学者们受不同理论源流、学科话语和表述视角的影响。持产品论者，多数源自西方经济学中公共产品理论。按照经济学家萨缪尔森和马斯格雷夫的观点，公共产品的核心特性是消费的非排他性和受益的非竞争性。这种用公共产品的非竞争性和非排他性来注解公共服务内涵特性的思路，抓住了概念界定的核心要素，但在外延的匹配上受到一些学者的质疑。原因在于公共产品的对应概念必然是私人产品，但公共服务的对应概念不是私人产品而是私人服务，而私人服务既可能提供私人产品，也可能提供公共产品。因而，沿用经济学中的公共产品概念去解释公共服务，必须回答的一个问题是：公共产品能否全面解释公共服务的公共性？答案是否定的。因为，提供兼具非竞争性与非排他性的公共产品虽然是实现公共服务公共性的重要途径，但却不能因此否定实现公共利益的其他途径，如在特殊领域政府通过购买私人服务来满足公共需求。由此来看，单纯运用经济学中的公共产品概念来解释公共服务，存在混淆公共服务责任主体与供给主体的弊端，也屏蔽了公共服务供给主体的多元化现实，不能完整反映公共服务公共性的实现途径。
持服务论者或持责任、行为、活动论者，更多源自政治学的公共权力理论。20世纪初期，法国公法学者狄骥提出作为公法基础的公共权力观念应该被公共服务观念所替代，首次将公共服务视为政府行使公共权力的目的。这种用公共权力特质来注解公共服务内涵特性的思路同样抓住了概念界定的核心要素，但仍然存在重政府权力而轻公民权利的弊端，同样受到一些学者的质疑，如有反驳者指出“公共服务是政府的人权行为而非主权行为，其宗旨是实现公民权利”[12]。
持产品与服务同体论者，更多受新公共管理理论的影响。新公共管理理论大师萨瓦斯提出将公共物品和公共服务“用做同义词”。2004年温家宝总理讲话指出“公共服务就是提供公共产品和服务”后，更多的学者支持这种同体化的概念表述并且不惜笔墨进行解读。他们认为，既然所有的产出都体现为有形产品与无形服务，那么政府行政的产出自然也体现为有形的公共产品和无形的公共服务。现实中，公共产品与公共服务的确很难截然分开，公共产品有可能是公共服务的载体和工具。然而，仅仅用“有形与无形”厘清公共产品与公共服务的形式属性同样受到质疑，因为作为经济学术语的“公共产品”并非是有形产品的指代，而是同时包括了无形服务，如萨缪尔森例举的公共产品例子既有有形的“灯塔”和“交通设施”，也有无形的“法治”和“秩序”。同时，也不能因为公共产品与公共服务的相互依存关系就在概念上将二者同质化，否则将“无助于理解问题和解决问题，只能使基本概念更加含混不清”[13]。
（三）对公共服务的外延范围表达不准
目前学界对公共服务外延的表述，主要存在广义和狭义之争。
一部分学者在界定公共服务时，将重心放在公共利益、公共权力等本质属性的表达，忽略了对公共服务外延范围的准确表达，导致公共服务无边界或边界模糊，如“公共服务是为满足公共需求和实现公共利益向社会提供的各种物质产品和精神产品的总和”[14]，“公共服务是指由特定主体承担的为广大社会公众提供的物质或非物质服务的行为”[15]，“公共服务指的是政府为全体国民提供各种必要的公共性质的产品和服务”[16]。显然，如果将涉及公共利益的“物质产品与精神产品”或者“提供物质或非物质服务的行为”都视为公共服务的外延范围，那么公共服务与公共事务基本无差别，存在外延无边界的问题；如果将政府提供的“公共产品与服务”都视为公共服务，那么公共服务与政府服务也基本无差别，存在外延指向不清的问题。
一部分学者从广义与狭义的角度对公共服务的外延作辨析，如有学者指出狭义的公共服务仅指除经济调节、市场监管和社会管理之外的与“民生”直接相关的政府职能，而广义的公共服务除了狭义的范畴外，还包括政府进行宏观调控、维护市场秩序和社会秩序的监管行为[17]；有学者认为广义的公共服务指政府的所有行政行为，狭义的公共服务仅指政府的重要职能之一，是政府提供满足社会成员普遍需求的服务行为[18]；有学者认为广义上可将公职人员使用公共权力与资源所从事的各项工作都看作是公共服务，狭义上公共服务只是同政府的经济调控、市场监管、社会管理相并列的一项职能，是满足公民某种直接需求的服务行为。[19]上述将狭义公共服务外延界定为政府职能、将广义公共服务外延界定为政府行政行为的思路，有利于区分不同范畴内公共服务外延的差异。
也有一部分学者在强调公共服务本质属性的基础上，对公共服务的外延范围进行列举，如“公共服务是指公共部门生产、提供的旨在满足公民需求的公共产品及特殊私人产品，包括公共教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、国防与公共安全、公用事业与公共设施、住房保障、就业服务、环境保护和生态建设、公共文化、体育与休闲等”[20]。这种通过列举具体公共服务界定公共服务外延范围的方法有利于区分公共服务与政府服务、公共事务的界限，但也易引发公共服务与基本公共服务的混淆。基本公共服务作为公共服务的重要范畴，与公共服务虽然有逻辑上的包容关系，但也存在整体与局部的差异，因此不能简单用基本公共服务的外延来代替公共服务的外延，并且单纯用列举的方法也很难穷尽公共服务的外延范围。
上述公共服务理论认知的论争虽然有助于从不同视角探寻公共服务的本质内涵，但却始终未能解决“公共服务究竟是什么”的元问题，公共服务的认知迷茫也就难以避免。究其原因，固然与公共服务自身难以清晰界定有关，但更在于我们理解和界定公共服务时忽略了其语境性。正是公共服务的不同语境塑造了公共服务内涵的多变性和复杂性。从这个意义上讲，要破解对公共服务的认知迷茫，关键是对公共服务的不同语境进行分析，从其语境的变迁把握其内涵的转换。
二、公共服务的语境变迁与中国场景
公共服务的语境既包括文化语境，也包括情景语境。因为，公共服务的语境既不可避免受特定场合、话题、心理与文化背景等影响，又直接表现为依托的各种书面文本和口语表达。为了从语境角度破解对公共服务的认知迷茫，有必要厘清公共服务的文化语境与情景语境，并在此基础上辨识不同语境下公共服务的内涵转换。
（一）公共服务的文化语境与变迁
文化语境强调概念产生的历史文化背景以及概念使用者的认知文化背景。所以要了解公共服务的文化语境，需从历史文化语境和认知文化语境进行考察。
1.西方公共服务的文化语境与变迁。“公共服务”一词最早可追溯至19世纪末20世纪初的西方。当时，英法等资本主义国家深陷社会矛盾与冲突，政府只有通过改善社会福利来缓和社会矛盾，作为政府职能和社会福利的“公共服务”因此受到理论界关注。德国社会学派瓦格纳主张政府专门安排用于公共服务的“财政需要”，兴办社会福利事业。[21]法国公法学派狄冀明确阐述了公共服务的概念及意义，“任何因其与社会团结的实现和促进不可分割而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务”[22]。可见，早期的公共服务与政府职能、公共权力、公共需要、社会福利等紧密相连，其内涵归属于政治学和法学学科。
20世纪中期公共服务的文化语境出现了新的现象。伴随福利国家时代的到来，为了刺激经济增长和促进就业，政府直接生产和提供公共产品成为现实选择。在理论界，古典自由主义、国家干预主义和新自由主义的理论演变对政府管理研究产生了显著影响，公共服务的解读因此与经济学中的公共产品概念紧密交织。依循公共产品的逻辑，萨缪尔森把政府的公共服务职能描述为“政府要在高效、高水平地提供公共产品和公共服务时，满足公众的公共需求、提高社会资源配置效率”[23]。奥斯特罗姆指出公共服务本身具有非排他性、不可分性、不可衡量性等性质，既可由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。[24]因此，利用公共产品的特性来讨论公共服务的性质与供给，成为这一时期公共服务研究的主流路径。
20世纪下半叶以来至今，公共服务的文化语境有了新的拓展。首先是20世纪五六十年代兴起的政策科学运动，为打开公共服务供给的“黑箱之谜”提供了公共政策的分析路径，公共服务也由此复归为政治学和公共行政学的重要研究主题。其次是20世纪七八十年代掀起的新公共管理运动，主张用工商管理的理论与方法重塑公共部门，给公共服务的价值与内涵注入了大量管理主义的元素。随后是20世纪90年代以来盛行的新公共服务理论、公共治理理论、公共价值管理理论，主张将民主、责任、参与、合作、协商、信任、公民权、公共利益等作为公共服务的价值与内涵，“公共性”由此上升为解读公共服务的核心途径。这一时期公共服务的解读在保持经济学路径依赖的同时，回归了政治学和行政学范畴，并与管理学形成一定的交织状态。
综上所述，公共服务在西方不同历史时期的文化语境与变迁中表现出显著的学科演进特征。这从一个侧面反映出，西方公共服务的文化语境与内涵变迁的主导力量来自于理论界，并进而在此逻辑下驱动公共服务的实践发展。
2.中国公共服务的文化语境与变迁。“公共服务”在21初期开始进入我国。随着我国经济体制改革向纵深推进，加快行政体制改革的任务日趋迫切，一些地方政府开启了服务型政府的实践探索。2005年4月，胡锦涛在山东考察时指出“要按照建设服务型政府的要求，加快政府职能转变”。2007年10月，党的十七大正式提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，表明服务型政府建设已由地方实践探索上升为国家战略，并且被定位为行政管理体制改革的目标。值得注意的是，这一时期的服务型政府更多是从政府由“管制型”向“服务型”转变的角度提出，涉及服务理念、服务模式、服务方式等的综合转型，故这种语境下的公共服务泛指政府实施公共事务管理的全过程、全方位。
2012年11月，党的十八大在强调“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的基础上，又把“健全基本公共服务体系”作为“加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”的重要路径，正式将服务型政府建设与社会建设有机联系，从而赋予了服务型政府新的内涵。同年颁发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，正式在国家顶层设计中将基本公共服务体系建设作为服务型政府建设的核心内容，表明服务型政府建设不仅体现为政府管理方式的改革与创新，更以完善公共服务体系、保障改善民生和推动社会建设为重要内容。这种语境下的公共服务凸显政府保障改善民生的职能，而承担这一使命的“基本公共服务”开始与之交替使用。同时，作为政府职能的公共服务与作为政府理念和性质的服务型政府被置于同一场域，既泛指政府提供的全部服务，也特指政府保障改善民生的基本公共服务。
差不多与公共服务进入中国政府视野的进程一致，国内学界开始了对公共服务理论认知的探究与论争，并逐步形成了几种不同的认知维度。首先是公共产品的认知维度。许多学者援引“公共服务就是提供公共产品和服务”[25]这一党和政府对公共服务的阐释，表明公共产品是学界认识公共服务的重要维度。其次是公共利益的认知维度。有学者指出判定公共服务的内在依据是公共利益而非其他，“当社会情势或生存状态关系公共利益时，任何物品都可以作为公共服务的内容被政府提供”[26]。再次是供给与需求的认知维度。如“公共服务的供给过程必然涉及公共权力的介人与影响、公共政策的制定与执行、公共资源的调动与配置等”[27]，“公共服务是为了满足公民的直接需求，包括衣食住行、生存、生产、生活、发展、娱乐等”[28]。最后是责任与权利的认知维度。如“政府对市场失灵引起的公共服务供应不足有义不容辞的责任”，“公共服务体现的是公民权利与国家责任之间的公共关系”[29]。
综上所述，公共服务在我国的文化语境与变迁有两个特征：一是不同于西方，公共服务的发展受到实践因素的强力驱动与影响；二是公共服务在国家政策话语中发生内涵变迁的同时，更在学界中表现出了较大的认知分歧。
（二）公共服务在中国的情景语境与内涵转换
按照马林洛夫斯基对情景语境的解释，对概念情景语境的考察需要回归到该概念出现的书面文本的上下文或口头表达的前言后语中。下文将从党和政府文件与研究论文两个方面选择典型样本，运用文本分析法，透析公共服务在我国不同情景语境下的动态变化与内涵转换。
1.党和政府文件中公共服务的情景语境。从权威性、指导性、代表性视角考量，本文选取中共中央委员会历次会议报告和全国人大历次会议政府工作报告作为样本；同时，考虑到“公共服务”2002年才进入我国政策话语，所以本文主要搜集了2002年以来的党和政府文件。通过分析发现，公共服务在我国政策文本中的情景语境处于一定的变化之中，且这一变化伴有显著的时段演进特征。
首先是2002〜2005年，该时段主要在转变政府职能的大语境中使用公共服务，往往与职能转变、社会管理、政府职能、体制改革等关键词关联成上下文（见图1）。在2002年和2003年的政府工作报告以及党的十六届三中全会报告中，通过“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”；“政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”等表述，将公共服务确立为政府基本职能之一。在转变政府职能的大背景下，不仅要求厘清政府的职能和全面履行政府职能，如“政府该管的事一定要管好，不该管的事坚决不管”；“各级政府要全面履行职能”，同时要求政府加强公共服务职能，如“要重视社会管理和公共服务方面的立法”；“更加注重履行社会管理和公共服务职能”。
其次是2006〜2011年，该时段中公共服务的情景语境分两类：一类是作为服务型政府建设内容语境下的公共服务，仍同政府职能转变、行政改革、行政流程等关键词关联为上下文；另一类是在民生保障语境下的公共服务，主要与和谐社会、保障改善民生、基本公共服务等关键词关联为上下文（见图2）。党的十六届六中全会提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”，“以发展社会事业和解决民生问题为重点，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”，既将公共服务作为服务型政府的重要职能，也将公共服务作为民生保障的重要内容。党的十七大报告提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”；“更加注重社会建设，着力保障和改善民生，扩大公共服务”，同样也是既有将公共服务作为服务型政府建设内容的情景语境，也有将公共服务作为保障改善民生的情景语境。公共服务在这两种情景语境中交替的情况在这一时段的政府工作报告中表现得更为充分。例如，服务型政府建设语境下的公共服务基本与公共服务流程、公共部门、行政服务、行政审批、政务公开、电子政务等关联为上下文，保障改善民生语境下公共服务基本与公共服务体系、公共服务均等化、特定区域（如农村）公共服务、特殊人口（如农民工）公共服务、具体领域（如教育、就业）公共服务等关联为上下文。
最后是2012〜2018年，该时段主要在国家治理体系与治理能力现代化的语境，尤其在国家治理中的社会治理领域中使用公共服务（见图3）。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，因而这一时段的公共服务总体被置于国家治理的情景语境中，重点聚焦在社会治理情景语境。以党的十八大报告和十八届三中全会报告为例，二者均是在社会治理章节做出“加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理”；“推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制”等表述。特别是党的十九大报告指出“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，形成有效的社会治理”，表明完善公共服务体系成为改善社会治理水平重要的途径。同样，这一时段政府工作报告中关于公共服务供给方式创新、机制优化、体制改革、能力提高等的表述成为亮点，具体如“改进政府提供公共服务方式”“更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用”“提供基本公共服务尽可能采用购买服务方式”“建立国家基本公共服务项目清单”等。
2. 中国学术文献中公共服务的情景语境。公共服务的相关研究出现在21世纪初期，此后学界关注的热点。至2017年，CNKI期刊中收录的公共服务主题论文已超5万多篇。借助文献计量工具科学知识图谱进行词频、共词与聚类分析，可以帮助我们发现和提炼学术文献中公共服务的情景语境。[30]通过分析发现，国内学术文献中公共服务的情景语境大体可分为“服务型政府”情景和“公共服务体系”情景两大类。
“服务型政府”情景下的公共服务，包括政府治理的理念、价值、职能、方式、路径、绩效等诸多要素，以及政府治理的全过程。这种情景语境下的公共服务既可体现为政府理念或价值，也可指政府所有职能与职责，还可表达政府履行职能的方式、方法、绩效等（见图4）。
如图4所示，有学者从政府职能的角度表达公共服务的形式属性，这种语境下公共服务与政府职能、政府改革、政府责任、公共行政、服务行政等关键词呼应，如“将政府职能转变到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面来”[31]，“政府一些事务性的管理职能和公共服务职能转移给社会组织”[32]等表述，是从政府职能的角度使用公共服务。也有学者从政府理念、价值的公共性角度表达公共服务的本质属性，这种语境下公共服务与以人为本、公民本位、公共权力、公共利益等关键词呼应，如“以‘民主为先’和‘以公民为中心’的新公共服务理论重塑了公共治理领域公共服务的价值”[33]，“实现普遍人权是公共服务的价值基础”等表述[34]，是从公共价值、公民权利的角度使用公共服务。还有学者从政府治理的方式、路径角度体现公共服务的形式属性，这种语境下公共服务与行政体制、运行机制、政府改革、制度创新、路径选择、法治政府、电子政务、绩效评估等关键词呼应，比如《准确理解和深刻认识服务型政府建设》[35]、《加快建设公共服务型政府的若干建议》[36]等研究论文，均是在政府治理方式与路径的语境中表述公共服务。
“公共服务体系”情景下的公共服务，指政府供给基本公共服务的范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式、绩效评价等。这种情景语境下的公共服务既体现为基本公共服务供给的责任体系，也体现为基本公共品的范围与标准体系，还体现为基本公共服务供给的方式与绩效等（见图5）。
如图5所示，在“公共服务体系”的大情景语境下，公共服务既与基本公共服务、均等化、公共产品、公共服务质量、民生工程、农村公共服务等涉及基本公共服务供给体制机制的关键词呼应，也与基础教育、公共卫生、社会保障、 劳动就业、公共文化、社会救助等基本公共产品的关键词呼应。如“公共服务体系是由各种保障公民基本人权的公共服务项目构成的完整体系，能够使人人享有均等的基本公共服务，满足基本的安全、生存、环境、发展等内容”[37]；“公共服务体系的核心制度应该由公共服务生态环境、公共财政体制、公共服务的市场化供给体制及基本公共服务均等化等组成”[38]；“非政府组织的介入有利于公共服务体系服务质量与效率的提高，有利于增强公共服务回应性”等，这些表述都是在公共服务体系的语境中使用公共服务。
3.中国情景语境下公共服务的内涵转换。上述对中国公共服务情景语境的梳理和分析，充分表明公共服务情景语境具有复杂性和变化性。我们把公共服务多样化的情景语境进一步整合为两大类：一类是泛指政府的全部管理和服务活动，对应外延为政府管理、行政服务、公共事务等广义的公共服务，可称为泛指情景语境；另一类是政府履行的基本公共服务职能，对应的外延是公共服务体系、均等化、供给机制、公共产品、民生改善等狭义的公共服务，可称为特指情景语境。在泛指情景语境和特指情景语境之间，公共服务的主体、对象、内容、供给方式、价值目标等内涵均呈现出明显差异，发生了情境性的转换。
其一，在供给主体上，公共服务的泛指情景语境指公共权力机关，包括中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民检察院和人民法院、监察委员会等，特指情景语境指行政机关，包括中央和地方各级人民政府及其职能部门。其二，在供给对象上，公共服务的泛指情景语境指经济和社会领域中的各类组织、群体和个体，如企业、社会组织、自治组织、新闻媒体、公民个人等；特指情景语境指有着生存和发展基本需求的全体公民，如城乡居民、残疾人、农业转移人口等。其三，在内容范围上，公共服务的泛指情景语境包括管制、管理、服务等各类活动，涉及政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能；特指情景语境包括政府提供的保障全体公民生存和发展基本需求的基本公共品，现阶段包括公共教育、劳动就业、创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育等。其四，在供给方式上，公共服务的泛指情景语境中公共服务的供给方式囊括政府服务、政府出售、政府间协议、合同外包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务等；特指情景语境中公共服务的供给方式以“政府主导、社会参与、公办民办并举”[39]为格局。其五，在价值目标上，公共服务的泛指情景语境和特指情景语境在协调公平与效率的价值关系以及设定发展目标方面有所不同。比如，泛指情景语境中的公共服务涉及管制、管理、服务等不同内容，因而处理公平与效率的关系因服务种类而异；又如，“均等化水平稳步提高、标准体系全面建立、保障机制巩固健全和制度规范基本成型”[40]这一发展目标仅适用于特指情景语境中的公共服务。
综合来讲，相较于泛指情景语境，特指情景语境中的公共服务具有两个特征：第一，具有相对清晰的边界。泛指情景语境中的公共服务包括政府的所有行为活动，边界具有模糊性；特指情景语境中的公共服务仅指政府提供的基本公共服务，边界相对清晰。第二，具有较强的现实意义。特指情景语境中的公共服务指政府向民众提供的基本公共服务，与“民生”直接相关，可以“满足公民生活、生存与发展的某种直接需求”[41]，因而在我国具有特殊现实意义。
三、公共服务的认知维度与途径
破解对公共服务的认知迷茫，准确把握公共服务的内涵与特质，对公共服务的认知维度与途径进行解构还是必要的。
（一）从公共性把握公共服务的本质属性
如前所述，学界对公共性是公共服务的本质属性已达成共识，但在如何解读公共服务的公共性上存在很大分歧，其原因与学者们大多囿于本学科思维和范畴有关：他们或者用经济学中公共产品的非排他性和非竞争性来表述公共服务的公共性，或者用法学中公权力的公共属性来表述公共服务的公共性，或者用管理学中公共组织和公共需求的公共属性来表述公共服务的公共性，或者用政治学中公共利益的公共属性来表述公共服务的公共性。这类解读方式的优点在于能从不同学科视角揭示公共服务的公共性内涵，缺点在于仅单一学科视角始终无法完整表述公共服务的公共性内涵。
首先，上述单一学科视角的解读结果不完全适用于特指情景语境中公共服务的公共性内涵。比如，由于特指情景语境中的公共服务不仅包括公共产品，也包括私人产品，因而用公共产品表述公共服务的公共性存在内在缺陷。又如，由于特指情景语境中公共服务的提供主体不仅包括公共组织，也包括私人组织和社会组织，因而用公共组织来表述公共服务的公共性不尽适宜。其次，上述单一学科视角的解读结果遗漏了特指情景语境中公共服务公共性的部分重要内涵。比如，特指情景语境中公共服务的提供过程必然涉及公共权力、公共政策、公共资源等要素，而它们均可体现公共服务的公共性；又如，特指情景语境中的公共服务作为政府向公民提供的一种“民生”服务，实际也是每位公民皆可享有的社会福利，由此“社会福利”也是公共服务公共性的内涵所在。
如果我们跨越学科藩篱，从价值、功能、过程、结果四个维度对公共服务的公共性展开解读就可发现：实现公共利益是公共服务的价值维度，满足公共需求是公共服务的功能维度，运用公共权力、制定公共政策、配置公共资源是公共服务的过程维度，共享社会福利是公共服务的结果维度（见图6）。
其一，实现公共利益是公共服务公共性的价值维度。公共利益的实现总是与公共问题的解决有关。政府正是通过向社会提供公共服务的方式来解决公共问题，并以此实现公共利益。反过来，当所有公共问题均不需要政府提供公共服务来解决的时候，公共服务便失去存在的价值基础了，当然也不可能再与公共利益挂钩。可见，解决公共问题、实现公共利益是公共服务存在的根本，也是公共服务公共性在价值层面的集中反映。
其二，满足公共需求是公共服务公共性的功能维度。无论从服务还是产品的角度理解公共服务，都可得出公共服务具有满足公共需求的功能特性，因为服务和产品本身与满足需求紧密相关。但不同于一般产品和服务，公共服务满足的是公共需求，而非私人需求。具体到特指情景语境中的公共服务，其满足的公共需求指全体公民在生存和发展方面的基本需求，体现为公民作为自然人和社会人在衣食住行、生存、生产、生活、发展、娱乐等方面的需求。[42]
其三，运用公共权力、制定公共政策、配置公共资源是公共服务公共性的过程维度。考察公共服务的提供过程，可以发现公共服务与公共权力、公共政策、公共资源等要素紧密交织。其中，公共权力是公共服务提供的强大后盾，公共政策是公共服务提供的工具依托，公共资源是公共服务提供的内容媒介。一定程度上可以说，公共服务的提供过程，就是公共权力运用、公共政策制定和公共资源配置的过程。
其四，共享社会福利是公共服务公共性的结果维度。法理意义上的公民享有的公共服务权利，其实质包括生存权、发展权、工作权、健康权、教育权等在内的社会福利权。这意味着，当公民享有以基本公共服务为载体的社会福利时，公共服务结果维度的公共性得以彰显。同时，由现代国家的本质规定和受法律法规的保障，民众享有的社会福利权具有公平、共享的特质。由此可知，公平共享社会福利不仅是公共服务公共性的结果呈现，也是我国发展成果惠及全体人民的题中 。
（二）从语境角度把握公共服务的特有属性
在辨识公共服务时，必须立足具体语境以分析其特有属性。
首先，把握西方和中国历史文化语境中公共服务的特有属性。公共服务的历史文化语境影响公共服务特有属性的形成。公共服务由于在中西方历史文化语境中存在差异，故其特有属性也有所不同。在西方，公共服务产生于资本主义社会矛盾与冲突的背景下，并经历了福利国家时代、政策科学运动、新公共管理运动、新公共服务、公共价值管理等变迁历程，因而蕴含了社会福利、公共权力、公共需要、经济、效益、效率、公平、民主、参与、公民权、公共利益、公共价值等复杂内涵与特性。在我国，公共服务产生于推行经济体制改革与行政体制改革的背景下，并与转变政府职能、服务型政府建设、基本公共服务体系完善、社会治理创新等政府改革议题相关联，因而公共服务的内涵与特性涉及行政管理体制、政府职能、公共事务管理、社会建设、社会福利、保障改善民生、公平正义等。
其次，把握认知文化语境中公共服务的特有属性。公共服务在我国有公共产品、公共利益、供给与需求、责任与权利四种认知维度，各维度中公共服务的内涵与特性存在差异。在公共产品认知维度中，公共服务的特性由公共产品的特性规定，体现为受益的非排他性和消费的非竞争性；在公共利益认知维度中，公共服务的内涵与特性包含解决公共问题、实现公共利益、回应性、保障性等；在供给与需求认知维度中，公共服务的内涵与特性涉及公共组织、公共政策、公共权力、公共资源、公共需求、参与性、公平性、可及性、法治性等；在责任与权利认知维度中，公共服务的内涵与特性体现为政府责任、公民权利、社会福利、民生保障、责任性、共享性等。
再次，把握泛指情景语境中公共服务的特有属性。在泛指情景语境中，公共服务的内涵指向政府治理的全过程和全方位，不仅可以体现为政府治理的理念与价值，而且可以体现为政府所有的职能与责任，同时还可以体现为政府履行职能与责任的方式、路径、绩效等。相应地，泛指情景语境中公共服务的特有属性可以被概括提炼为“政府性”，以容纳行政管理体制改革、政府职能转变、服务性政府建设、政府社会治理等特性。
最后，把握特指情景语境中公共服务的特有属性。在特指情景语境中，公共服务的内涵主要对应基本公共服务的内涵，包括基本公共服务的范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式、绩效评价等。相应地，特指情景语境中公共服务的特有属性可以被概括提炼为“民生性”，以容纳健全基本公共服务体系、推进基本公共服务均等化、加强和创新社会管理、建设社会主义和谐社会、保障和改善民生等特性。
公共服务的不同语境固然蕴含了不同的公共服务内涵与特性，但需指出，公共服务的不同语境之间存在一定的内在逻辑关系，也对公共服务的内涵与特性产生了影响，需要在把握公共服务的特有属性时加以注意。比如，公共服务的文化语境从深层次上影响甚至决定着公共服务的情景语境，因而情景语境中公共服务的内涵与特性，必然可以从文化语境中公共服务的内涵与特性中寻找到一定的脉络与解释机理；又如，作为公共服务的情景语境，公共服务的泛指情景语境和特指情景语境之间存在包含与被包含的的关系，因而此两种语境中的公共服务内涵与特性也表现出包含与被包含的特征。
（三）从“过程—结果”二维框架把握公共服务的形式属性
目前学界对公共服务形式属性的争议也较大。除绝大部分学者深陷产品与服务的争议之外，也有少部分学者另辟蹊径，把公共服务解读为活动、行为、过程、福利、责任、职能等。对公共服务形式属性认识的不同，助推了学者们对公共服务外延分析的差异。比如，将公共服务的形式属性定位为产品或服务的学者，一般将公共服务的外延列举为教育、医疗、社保、就业等；将公共服务的形式属性定位为职能或行为的学者，则将公共服务的外延界定为政府职能或政府行为。
那么，从什么样的角度分析才能避免对公共服务形式属性的认知分歧呢？我们认为，关键在于引入“过程—结果”二维分析框架。所谓“过程—结果”二维分析框架，指同时从过程和结果两个层面把握公共服务的形式属性。“过程—结果”二维分析框架之所以具有较好的解释力，是因为公共服务形式属性的既有分析实际可分为两类：一是动态类，如活动、行为、过程等；二是静态类，如产品、服务、产品和服务、福利、职能、责任等。其中，动态类的形式属性反映公共服务的过程，静态类的形式属性反映公共服务的结果。在“过程—结果”二维分析框架下，无论是泛指情景语境还是特指情景语境中的公共服务，其形式属性将不再存在产品与服务之争，也不再在产品、服务、行为、活动、过程、福利、职能、责任等之间游离徘徊，而是统一归为过程维度下的动态类和结果维度下的静态类两种类别。沿此思路，公共服务的形式属性和外延都将变得清晰，并表现出允许多样性存在的鲜明特征（见表1）。
在过程维度下，公共服务可被被解读为六种过程，即实现公共利益的过程，满足公共需求的过程，运用公共权力的过程，制定公共政策的过程，配置公共资源的过程，共享社会福利的过程。此时，公共服务的形式属性可以体现为行为、活动或过程。相应地，公共服务的外延表现为公民向政府表达公共服务需求的行为、活动或过程，政府制定公共服务政策的行为、活动或过程，政府配置公共服务资源的行为、活动或过程等。
在结果维度下，公共服务可被解读为六种结果，即实现公共利益的结果，满足公共需求的结果，运用公共权力的结果，制定公共政策的结果，配置公共资源的结果，共享社会福利的结果。此时，公共服务的形式属性可体现为产品、服务以及产品与服务的组合，也可体现为责任、职能、福利等。相应地，公共服务的外延表现为政府提供的教育、就业、医疗等产品和服务，政府在提供公共服务中承担的责任，民众通过公共服务享受到的福利等。
在这个“需要理论而且一定能够产生理论的时代”[43]，外来理论的本土化，本土实践经验的理论化，为中国公共行政的理论创新提供了强大动力和丰厚土壤。首先，本文对公共服务内涵与外延的系统解构，破译了概念认识中的本质属性与形式属性的“逻辑链”，有利于避免理论认知的迷茫，提升公共行政理论研究对中国行政改革实践的回应性与指导性；其次，本文对公共服务文化语境与情景语境的辨析，折射出改革开放进程中中国政府和学界对世界政治文明的学习、借鉴与吸纳，同时也反映出概念移植中“中国元素”的融入和政治生态的变迁，有利于破解中国理论界在迎拒西方治理理论中“排异—扎根”的两难困局，构建符合中国国情的“概念群”；最后，本文对公共服务认知维度与途径的解码，超越了概念认识中囿于学科藩篱或从概念到概念的思维定势，有利于全景式、精确化把握公共服务的内涵特质与外延，健全中国语境的“要素场”。
04
注释
[1] 《习近平谈治国理政》（第二卷），第346页，外文出版社，2014年版。
[2] 马庆钰：《公共服务的几个基本理论问题》，《中共中央党校学报》，2005年第1期。
[3] 莱昂•狄骥：《公法的变迁》，第40页，辽海出版社，1999年版。
[4] 郁建兴、吴玉霞：《公共服务供给机制创新：一个新的分析框架》，《学术月刊》，2009年第12期。
[5] 杜万松：《公共产品、公共服务：关系与差异》，《中共中央党校学报》，2011年第6期。
[6] 王锋、陶学荣：《政府公共服务职能的界定、问题分析及对策》，《甘肃社会科学》，2005年第4期。
[7] 项显生：《我国政府购买公共服务边界问题研究》，《中国行政管理》，2015年第6期。
[8] 邵亚萍：《公共服务市场化中的利益冲突及其协调——以有线电视模转数的公共服务为例》，《浙江社会科学》，2011年第11期。
[9] 王语哲：《公共服务》，第1页，中国人事出版社，2006年版。
[10] 姜晓萍、邓寒竹：《中国公共服务'0年的制度变迁与发展趋势》，《四川大学学报》（哲学社会科学版），2009年第1期。
[11] 陈振明：《公共服务导论》，第13页，北京大学出版社，2011年版。
[12] 柏良泽：《公共服务研究的逻辑和视角》，《中国人才》，2007年第5期。
[13] 赵黎青：《“公共服务”与“公共产品”是并列的吗》，《学习时报》，2004年3月25日。
[14] 黄新华：《从公共物品到公共服务——概念嬗变中学科研究视角的转变》，《学习论坛》，2014年第12期。
[15] 张淑芳：《论公共服务体系的行政法构造》，《法学论坛》，2014年第5期。
[16] 杨君、徐永祥：《新社会服务体系：经验反思与路径建构——基于沪深两地政府购买服务的比较研究》，《学习与实践》，2013年第8期。
[17] 薛澜、李宇环：《走向国家治理现代化的政府职能转变：系统思维与改革取向》，《政治学研究》，2014年第5期。
[18] 杨宏山：《公共服务供给与政府责任定位》，《中州学刊》，2009年第4期。
[19] 何炼红：《论中国知识产权纠纷行政调解》，《法律科学》（西北政法大学学报），2014年第1期。
[20] 张序：《公共服务供给的筹资机制：框架构建与有效性提升》，《西南金融》，2015年第8期。
[21] 毛程连：《西方财政思想史》，第123页，经济科学出版社，2003年版。
[22] 莱昂·狄骥：《公法的变迁》，第53页，辽海出版社，1999年版。
[23] Paul A. Samuelson，“The Pure
Theory of Public Expenditure”，Review of Economics and Statistics，Vol.36，No.4，1954.
[24] Ostrom V.，Ostrom E.，“Public
Choice：A Different Approach to the
Study of Public Administration”，Public Administration Review，Vol.31，No.2，1971.
[25] 温家宝：《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》，《人民日报》，2004年3月1日。
[26] 柏良泽：《公共服务研究的逻辑和视角》，《中国人才》，2007年第5期。
[27] [28] 赵黎青：《什么是公共服务》，《学习时报》，2004年11月22日。
[29] 赵黎青：《什么是公共服务》，《中国人才》，2008年第15期。
[30] 作者曾采用科学知识图谱工具对有关公共服务的研究文献进行分析，已出版的专著和发表的论文，如姜晓萍、田昭：《基本公共服务均等化：知识图谱与热点问题》，中国人民大学出版社，2017年版；姜晓萍、苏楠：《国内服务型政府研究的知识图谱》，《四川大学学报》（哲学社会科学版），2014年第2期；姜晓萍、苏楠：《国内公共服务研究的知识图谱》，《上海行政学院学报》，2014年第3期，为该研究提供了一定的分析基础。
[31] 高小平、盛明科、刘杰：《中国绩效管理的实践与理论》，《中国社会科学》，2011年第6期。
[32] 罗豪才、周强：《软法研究的多维思考》，《中国法学》，2013年第5期。
[33] 张冉、玛瑞迪斯•纽曼：《情绪劳动管理：非营利组织人力资源管理的新视角》，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2012年第2期。
[34] 马庆钰：《公共服务的几个基本理论问题》，《中共中央党校学报》，2005年第1期。
[35] 薄贵利：《准确理解和深刻认识服务型政府建设》，《行政论坛》，2012年第1期。
[36] 迟福林、方栓喜：《加快建设公共服务型政府的若干建议》，《发展》，2004年第3期。
[37] 陈海威：《中国基本公共服务体系研究》，《科学社会主义》，2007年第3期。
[38] 刘厚金：《我国政府公共服务的体制分析及其路径选择》，《上海行政学院学报》，2011年第1期。
[39] [40]《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，《光明日报》，2012年7月20日。
[41] 何炼红：《论中国知识产权纠纷行政调解》，《法律科学（西北政法大学学报）》，2014年第1期。
[42] 赵黎青：《什么是公共服务》，《学习时报》，2004年11月22日。
[43] 习近平：《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》，《人民日报》，2016年5月19日。
（本期编辑：王迪）
荐读：
政治学研究中的那些人，那些事儿，那些成果
欢迎关注政治学研究