赵华胜：美国新阿富汗战略及评估

Original 中国论坛清华大学战略与安全研究中心 2022-08-03

编者按

2021年4月，美国总统拜登宣布将在9月1日前从阿富汗撤出全部军队。美军是否实现了在阿富汗的目标？阿富汗的战乱局面责任归谁？美军的撤退会给这一地区造成哪些影响？中国要填补阿富汗的“真空”吗？

中国论坛从2021年7月16日起，陆续推出中国论坛特约专家、复旦大学国际问题研究院教授赵华胜12年前开始陆续发表在国内外学术期刊的阿富汗问题文章8篇，以及为中国论坛写作尚未发表的文章1篇，对上述问题作出回答。

今日推送的是赵华胜教授的阿富汗系列文章之二“美国新阿富汗战略及评估”。本篇文章首发于《复旦学报》2009年第6期，原文1万余字，本文为精编版，独家供稿中国论坛。阅读原文请点击文末链接。

美国对阿富汗新战略——确切的全称是“美国对阿富汗和巴基斯坦的新战略”——于2009年3月27日公布，其时距奥巴马宣誓就任美国总统不到70天。新战略出台的基本背景是美国外交政策的大调整，它的根本原因是形势所迫。

阿富汗形势的逆转从2006年初现端倪，并持续恶化，到2008年已濒于危机。塔利班的活动地域从南方不断向北方扩大，直逼首都喀布尔，局面大有失控之势。美国官方承认在阿富汗有失败的危险，而在学术界许多人认为美国的政策已经失败。在这种背景下，奥巴马政府的美国新阿富汗战略应运而生。

新战略的目标和途径

新战略具有简单而又明确的目标，那就是“打乱、打碎、打败（disrupt, dismantle, defeat）在巴基斯坦和阿富汗的基地组织，并防止它们将来在这两个国家卷土重来。”由此可说，新战略的目标是要取得战场上的胜利，并彻底摧毁基地组织在巴基斯坦和阿富汗存在的基础。

如果对新战略做一个综合性的阅读，可把它的基本内容概括为六个方面：

其一，增加人力、物力、财力。伊拉克战争爆发后，美国海外作战的重点放在了伊拉克。以经费来说，从2002年开始至2009年的7年间，美国国会批准给阿富汗重建的拨款是329.35亿美元。而自2003年到2009年的6年间，美国批准用于伊拉克的费用为510亿美元，从兵力上说，美国在伊拉克的驻军有13万人之多，而在阿富汗的美国军队只有约5万人。

其二，把阿富汗和巴基斯坦联系起来，以地区视野和地区政策取代单列的阿富汗政策。美国一直是把阿富汗和巴基斯坦作为两个问题分别处理，现在美国认识到，阿巴在安全上实为一体，不可分割。新战略的重要改变就是将把阿巴作为“一个问题，一个威胁，一个战场”。

其三，从以军事打击为主转为军事、民事、外交并重，综合使用各种手段。当2001年对基地组织和塔利班宣战之时，美国显然抱有在军事上彻底消灭敌人的雄心，但8年的战争使美国得出了结论，那就是军事征服阿富汗几乎是不可能的。新战略提出用综合方式取代以军事为主的方式。军事仍是必不可少的重要因素，但它既不是唯一的，也是不足的。不仅如此，在角色的分配上，武装力量要为政治服务，而不能越俎代庖。

其四，加强对阿富汗政府和军队的扶持，使其逐渐承担起保障国内安全的主要职能。在过去8年里，实际上是美军和国际安全援助部队（ISAF）担当着保障阿富汗安全的主要角色。这种状况是一种本末倒置，它可以维持一段时间，但难以持久。新战略确定的目标是使阿富汗政府逐渐地行使职能，特别是在国内安全方面。

其五，分离塔利班和基地组织，重点打击基地组织；分化塔利班，寻求与塔利班温和派对话。美国在阿富汗战场上有两个敌人：基地组织和塔利班。在新战略中，美国的主要军事打击目标是基地组织，塔利班未被明确列入。可以推断，这种区分的意义主要不是军事上的，而是在政治和战略上。就基地组织和塔利班的情况来说，基地组织是“9.11”元凶，塔利班只是包庇了它；基地组织是外来的，塔利班是本土的；基地组织是国际化的，外向扩张的，塔利班是地区性的，是本土部族和政治力量的代表，其政治兴趣和目标也基本限于本地区；基地组织有获取大规模杀伤武器的野心，对美国有重大的潜在安全威胁，塔利班对美国的直接安全威胁则小得多。

分化和政治解决塔利班问题基于这样一个判断之上，即狂热的塔利班分子是极少数，还有小部分人动摇不定，而绝大多数人参加塔利班是由于受到胁迫或为了谋生。新战略的思路是同时实施软硬两手，即以军事和政治、经济、社会政策相结合的办法，消灭少数顽固派，争取多数普通塔利班人员，使其脱离塔利班或与政府和解，达到瓦解塔利班和政治解决塔利班问题的目的。为此，新战略将支持阿富汗政府对塔利班实施和解的政策。

其六，寻求盟友和国际社会更多支持，准备与该地区其他重要角色合作。新战略除了要求盟友提供更多支持外，还特别表示准备与这一地区所有重要角色合作。美国承认，没有它们的参与，阿富汗问题也难以解决。

新战略会成功吗？

新战略的成效至少需要几年来验证，但不妨对它做一些分析和推测。

新战略有其有力之处。它是在7年多阿富汗战争的经验教训上形成的，比较贴近实际，有很强的针对性。它在目标制定、资源配置、手段选择上都比较合理和务实，这些因素使人有理由认为新战略应能取得某种成效。

但是，新战略也有诸多不确定因素和弱点。

在新战略中，一个“更有力、更负责任、更有效”的阿富汗政府至为关键，但这能否实现却是一个未知数。

未来阿富汗的安全责任将主要由阿富汗军队和警察承担。就新战略提出的数量目标来说较易达到，困难在于它的维持和它的素质。阿富汗国民军和警察被认为装备落后，训练水平不高，军官严重缺乏，而且还深受腐败问题困扰。按照新战略的要求，到2011年阿富汗将分别拥有13.4万军队和8.2万警察，这还不算辅助人员。维持这样一支庞大的武装需要巨额资金。2008年阿富汗的GDP为1100亿美元，政府预算为400亿美元，而且其中大部分还是靠外国援助。一旦援助出现困难，对阿富汗军队来说则无异于釜底抽薪。

与塔利班对话是新战略的重要一环，但它能在多大程度上瓦解塔利班还需证实。从大方向上说，与塔利班对话是现实的选择，但从实践层面讲，此路是否可通却不能肯定。在美国学术界对新战略的看法中，这一问题引起的分歧最大，支持的人很多，但不赞成的声音也很大。

对谈判政策的怀疑不是没有理由。可行性是一个问题。首先，“谁是塔利班”就是一个疑问。有人认为塔利班是一个有垂直领导体系的严密组织，但多数专家认为塔利班实际上是一个很松散的结构，由大大小小的许多组织组成。另一个问题是塔利班对谈判的想法，它愿不愿意认真谈判。不过，最大的问题还是谈判的基础是否存在，塔利班愿否和能否融入现体制之内。塔利班与美国在政治上完全排斥，在意识形态上不共戴天。美国是要在现政治制度框架内解决问题，使塔利班接受和进入现政治框架，而塔利班的目标是把美国赶出去，建立伊斯兰教国家。由此说，由美国主导的谈判取得实质性突破的可能微小。这一政策作为分化塔利班的策略有其作用，但作为政治解决塔利班问题的途径则行不通。

改善经济是解决阿富汗问题的治本之道，但这也是最为困难的问题。阿富汗是世界上最贫穷的国家之一，至今70%左右的阿富汗人连吃饭问题还没有保障。自2002年以来，阿富汗重建取得了很多成绩，但经济仍然极其困难。阿富汗经济状况的明显改善不是短期内能做到的。经济状况与社会稳定、安全、毒品等一系列问题密切联系。在一定意义上可以说，经济问题解决不了，安全和毒品问题也难以根本解决。

新战略把解决巴基斯坦问题作为了解决阿富汗问题的前提，但不能确定这个前提条件能在多大程度上实现。巴基斯坦塔利班同样是一个极其困难的问题。巴基斯坦的普什图人还远远多于阿富汗，巴政府对塔利班所在地区控制能力较弱，过于亲美的政策会激起更大的政治分裂。而且，受种种因素的影响，巴政府也不太可能倾全力剿除塔利班。

新战略还有两个重大问题。一个问题是新战略主要是“技术性”的，而阿富汗危机具有深刻的政治原因，技术性手段可以控制政治性问题，但不能解决政治性问题。另一个问题是新战略是以美国价值观为尺度，以美国利益为中心。从国际政治来说，这不能算错误，国家不可能置他国利益高于本国之上。但新战略中浸含着美国利益至上的传统思维，言必称如何实现美国的利益，它的出发点和终结点都是美国利益。虽然美国和阿富汗的利益不一定是矛盾的，但从评估和决策角度，谁为出发点却是至关重要的。美国利益至上决定了最终是美国而不是阿富汗的利益和需求决定着美国的判断，决定着它的政策走向及其变化。这使新战略带有一定的局限性，不能不是它的一个内在弱点。

新战略实质上是奥巴马政府为解决阿富汗问题提出的系列策略，不能把它理解为美国对中南亚的长期战略。在新战略的背后有“撤出战略” （Exit strategy）的意涵，即意在从阿富汗战场抽身。这意味着，如果新战略进展顺利，它将导致美国从阿富汗战场前线撤出，只保留较少的军事力量，作为对阿富汗国民军的支持。不过，如果做一个预测的话，即使是新战略不成功，美国也会考虑从战场抽身，但将是在被动条件下。由此看，不管新战略的结果怎样，撤出都将是美国最可能的选择。撤出战略的含义是指美国从阿富汗战场前线脱身，但不是指美国从阿富汗完全撤军，更不是指战略撤出或放弃阿富汗。

根据以上分析，可以作出这样的判断：新战略应能取得一定成效。美国在军事上有绝对优势，也有国际社会的支持，它的决心、投入和恰当策略的结合应可产生正面结果。不过，它的成功很可能是有限度的。它可以解决外在的浅表问题，但它不能解决内部的结构性矛盾。美国在解决阿富汗问题的同时，也刺激着阿富汗问题，它本身也是激起不满和反抗的因素，新战略也不能解决这个问题。最后，新战略也存在着失败的可能。

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