网络首发 | 变与不变：我国乡村振兴政策主题、府际关系和扩散态势的变迁研究

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2022-11-15

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张敏

武汉大学信息资源研究中心，武汉，430072

刘华玮

武汉大学信息管理学院，武汉，430072

沈嘉裕

武汉大学信息管理学院，武汉，430072

严炜炜

武汉大学信息资源研究中心，武汉，430072

全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨、最繁重的任务在农村，最广泛、最深厚的基础依然在农村。因此，中共十九大做出实施乡村振兴战略的重大决策部署，乡村振兴战略成为新时代“三农”工作的总抓手。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴做出总体部署，为做好当前和今后一个时期“三农”工作指明了方向。政策往往预示着行政的路径、社会发展的走势和方向，对寻常百姓的生活和切身利益构成直接而深远的影响。研究乡村振兴中各类政策的出台、落实、调整等环节，发现存在的不足并予以科学调整，方能真正做到提升农民收入水平、治理乡村环境，并最终服务于我国的乡村振兴战略。鉴于此，乡村振兴的政策研究成为了近期学术界、政界和产业界关注的焦点。

文献综述发现，我国乡村振兴相关领域已有的政策研究主要集中于以下3个主题。（1）政策文本分析视角下乡村振兴的政策研究。例如，谢治菊等以1921-2021年间与扶贫密切相关的中央政策文本为研究对象，以政策工具的视角，对中国共产党成立以来中央颁布的扶贫政策进行文本挖掘与分析；衡霞以2013-2020年我国15个省份的120份政府工作报告及与农村社区治理能力现代化相关的30份政策文件为研究对象,从内容、时间和空间维度解析农村社区治理能力中的政府选择等。（2）特定政策分析视角下乡村振兴政策的进展研究。例如，贺雪峰对我国乡村振兴政策进行剖析，提出乡村振兴的前提是农民组织起来、乡村振兴的关键在保底等，与此同时，基于乡村振兴政策对农村养老问题、农村宅基地问题、集体经济问题进行探究，为我国乡村振兴政策提出了强有力的建议。（3）特定区域分析视角下乡村振兴政策的执行研究。例如，隋增华聚焦城市脱贫攻坚与乡村振兴政策的衔接问题，发现存在政策衔接机制不完善、“保障式”扶贫基数大等问题，进而提出要健全政策衔接过程中的相关机制、建立脱贫长效巩固机制等；董延涌等对盘锦市乡村产业振兴开展实证研究，对照产业兴旺的内涵要求梳理出显性特征，并在深入剖析乡村产业发展中存在的问题与制约因素的基础上,提出了促进乡村产业振兴的对策建议。

上述文献厘清了我国乡村振兴政策研究的逻辑主线，并形成了初步的理论知识体系。但在分析具体的研究主题时不难发现，已有研究存在以下现象值得注意：（1）较多具体政策实施研究，缺乏整体政策的系统性研究；（2）政策工具视角的研究较多，政策文本视角的质性研究偏少；（3）较多具体时间段的静态研究，缺少全过程的动态研究。

针对政策文献量化研究，不同学者提出了近乎相似的研究范式。如黄萃等将政策文献量化的研究范式归类为政策变迁研究、府际关系研究、政策关联研究；李江等提出政策文献计量适用的研究问题主要包括政策分布特征（包括时间分布、效力级别分布、文种分布等）、政策主题变迁、政策主体合作模式、政策体系的结构与演进等。鉴于此，本文在前人研究的基础上，收集我国乡村振兴的完整政策文献，并基于系统性、动态性的研究视角，采用质性分析和政策文献计量的研究方法探讨我国乡村振兴政策的变迁，即政策主题、府际关系及扩散态势的变迁研究。相关研究结论可为后续乡村振兴的政策研究和实践应用提供意见和建议。

在对我国乡村振兴政策发布机构及实施情况进行深入调研的基础上，本文选取乡村振兴局等部门的官方网站和北大法宝数据库为数据来源，在标题中以“乡村振兴”或“乡村治理”等为关键词精确检索2017年10月到2021年10月发布的政策文献。数据清洗遵循以下原则：（1）仅保留中央及地方层面发布的法律法规、办法、通知等类型的正式政策文献；（2）仅保留与乡村振兴主题高度相关的政策文献。之后，邀请乡村振兴政策领域相关专家,对初步筛选出来的乡村振兴政策文献进行了审议,从而最大限度地确保了研究对象的科学性和有效性。最终，本文确定911篇政策文献为研究所需的样本数据。

本文基于黄萃、张剑提出的政策文献计量框架，从主题变迁、府际关系和扩散态势三个主要分支对特定政策文献进行深入探讨，构建了我国乡村振兴政策变迁的研究技术路线如图1所示。具体研究步骤包括以下4个环节。（1）数据预处理。使用jieba分词对政策文本分词，并且进行词频统计。（2）主题聚类使用LDA模型进行主题建模，通过困惑度值确定最优主题数，然后对不同主题进行相似度计算，进而生成不同阶段主题相似度桑基图，探究主题的变迁。（3）府际关系分析。提取各阶段政策发文机构，构建各主体间联合行文的关系矩阵，利用Netdraw软件绘制合作网络图谱，并通过UCINET软件分析网络结构指标以揭示府际关系特征。（4）扩散态势分析。依据黄萃等总结出的政策文献关联提示词整理出政策间的参照关系，将参照政策和被参照政策导入NodeXL工具中，计算出参照频次、被参照频次等信息，并基于黄萃等提出的扩散强度、扩散广度和扩散速度三维度来展开分析。

政策是政府行政理念的体现，政府行政理念会转化为政府注意力的分配，而政府注意力分配通常外显于政策文献主题词的变化。主题词分析是政策主题变迁分析中最常用的技术手段，主要通过政策文献中主题词的频次高低和在同篇政策文献中的共现频次来挖掘政策主题。本文从政策发布时间和发布层级两个维度，采用LDA主题聚类、主题词共现强度计算、主题相似度计算等方法对乡村振兴政策进行主题识别及主题演变分析，采用桑基图可视化呈现乡村振兴政策主题演进路径。具体步骤为：（1）利用Python中的LDA Model函数建立主题模型，将预处理后的文本数据进行主题聚类，并拟定2～30区间内的整数作为候选主题数；（2）通过调用LDA主题模型的Log Perplexity方法得出不同主题对应的困惑度数值，困惑度最小值为最优主题数，进而确定最优主题；（3）提取最优主题所生成的“主题—词”和“文档—主题”概率分布，通过“主题—词”的分布，确定各个主题出现概率较高的关键词，计算每个主题中关键词在所有政策文本语句片段中的共现强度。

3.1  时间维度

从时间维度的视角来分析政策主题的异同，有助于准确掌握政策主题随时间变化呈现出的演变规律。本文将我国乡村振兴政策文献分为十九大到第十九届四中全会（2017年10月18日—2019年10月31日）、十九届四中全会到十九届五中全会（2019年10月31日—2020年10月26日）、十九届五中全会至今（2020年10月26日—）3个发展阶段。划分标准为：（1）政策发布数量的时间分布。政策发布数量在十九大到十九届四中全会期间、十九届五中全会至今呈现明显上升趋势，在十九届四中全会到十九届五中全会期间政策数量较为平稳，以十九届四中全会和十九届五中全会为两个时间节点更利于分析两种发展趋势背后的原因。（2）重要会议的时间节点。在党的十九大上提出实施乡村振兴战略的三个目标任务；十九届四中全会提出要大力推进乡村振兴，不断提高乡村治理能力和水平；党的十九届五中全会提出要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。因此，选取上述时间节点划分不同阶段进行分析更具代表性。

根据中共中央国务院印发的乡村振兴战略规划（2018—2022年）的主要内容，对不同发展阶段的主题整理如表1所示。（1）第一阶段（2017年10月18日—2019年10月31日）政策数量为396，最优主题数量为9。此阶段政策主题主要体现在乡村振兴战略要求的各个层面，总体规划是重点。（2）第二阶段（2019年10月31日—2020年10月26日）政策数量为167，最优主题数为5。此阶段政策发布数量逐渐减少，部分地区乡村振兴规划接近尾声。政策主题主要体现在绿色乡村，建设生态宜居的美丽乡村是重点。（3）第三阶段（2020年10月26日—）政策数量为348，最优主题数为11。此阶段政策数量变多，政策内容也更加发散，政策主题则主要聚焦于完善城乡融合发展政策体系以及保障和改善民生。

本文通过计算不同时间阶段政策主题相似度来揭示政策主题的相似性和差异性，主要结果如图2所示。

第一阶段与第二阶段的政策主题相似度较高，其中第一阶段主题5（激发农村创新创业活力）和第二阶段主题0（加大金融支农力度）的主题相似度高达0.982。可以看出，这两个不同阶段的主题关注的核心在金融财政方面。除此之外，这两个阶段对于发展壮大乡村产业、繁荣发展乡村文化以及建设生态宜居的美丽乡村都比较重视。但是第一阶段更加侧重于对整体乡村振兴政策进行规划，包含了乡村振兴战略规划中的大部分要求，主要原因是此阶段是乡村振兴政策的初始阶段，政府相对比较重视，加上乡村振兴战略规划（2018-2022年）正式开始实施，关于乡村振兴的相关政策大量爆发，各地各政府开始大力推进乡村振兴战略。第二阶段更加注重乡村振兴的生态文明建设，主要是在此阶段乡村振兴战略已经逐步成熟，基础设施建设与金融财政层面的乡村振兴战略的实施已经逐步完善，而关于乡村的生态文明建设才逐步纳入成为乡村振兴的重要内容。

第二阶段—第三阶段主题相似度低于第一阶段—第二阶段，第二阶段主题0和第三阶段主题10的相似度只有0.391，这两个主题中只有通过财政提高农村劳动力就业质量的内容具有一定的相似性。第二阶段主题1（推进农业绿色发展）和第三阶段主题4（持续改善农村人居环境）的相似度最高，达0.94，这两个主题都在建设美丽乡村层面呈现出极高的相似度。除此之外，第三阶段的主题主要围绕完善城乡融合发展政策体系以及保障和改善农村民生展开。

综上所述，目前我国乡村振兴战略实施已经逐渐进入到政策调整阶段，主要的关注点从我国乡村的基础设施建设、金融财政支出等相对宏观、指导的层面逐渐进入到农村民生、美丽乡村建设等相对微观、实操的层面。值得注意的是，目前对于国务院提出的乡村振兴战略中的部分高层次要求所涉不多，如精神文化层面、乡村德治法治建设等。以北京市为例，2018年中共北京市委、北京市人民政府印发《关于实施乡村振兴战略的措施》的通知明确指出，到2020年乡村振兴要取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。2019年，中共北京市委、北京市人民政府印发《关于落实农业农村优先发展扎实推进乡村振兴战略实施的工作方案》的通知，更细致、更深入地补齐了包括农村人居环境短板，如村庄专项清洁行动、“厕所革命”等在内的具体内容。2021年，中共北京市委、北京市人民政府印发《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施方案》的通知，提到“要使农民获得感、幸福感、安全感明显提高”。北京市系列政策的内容再次说明，我国乡村振兴政策在理论研究和实践应用中仍存在许多细节内容尚未考虑到，仍有一段很长的路要走。

3.2  层级维度

从层级维度的视角来分析政策主题的异同，有助于准确掌握政策主题随层级变化呈现出的演变规律。对不同政策层级主题相似度计算能揭示政策扩散的内容和规律，将现有乡村振兴政策分为中央和地方两个层级。其中，中央政策指国务院、国家各部委颁布的91条政策。地方政策指各省、市、区县等地方政府所颁布的820条政策。从政策数量上看符合自上而下层级扩散模式。表2显示了不同层级主题和核心关键词。其中，中央政策数量为91条，最优主题数为6；地方政策数量为820条，最优主题数为8。

图3为不同层级主题扩散桑基图，不难发现由于地方政策和中央政策属于不同层级的政策，虽然部分主题呈现出一定相似性，但整体相似度并不高，其差异主要体现为：（1）中央政策主题更宏观，地方政策主题更具体。中央层级的政策主题更倾向于围绕国家乡村振兴战略规划的总要求进行，而地方层级的乡村振兴政策主题则更加具体详细。如针对乡村法治德治建设，中央直接提出要促进自治法治德治有机结合，而地方是在中央的基础上进行更加详细的补充，提出深化村民自治实践；（2）中央政策主题更全面，地方政策主题有侧重。中央层级的政策主题基本涉及到我国乡村振兴政策战略要求的各个层面，而地方层级的政策主题相对来说并不追求面面俱到。

府际关系包括不同行政层级政府机构间的关系和同一行政层级不同政府部门间的关系。同级机构间的联合行文关系往往隐含了不同政府部门间的互动关系，为研究府际关系提供了有效的分析路径。本文基于政策文献间的联合行文关系网络来揭示府际关系的特征。样本文献为268篇联合行文政策文本，包括第一阶段76篇，第二阶段29篇，第三阶段163篇。首先，通过阅读人工提取出每阶段参与联合行文的主体，接着构建联合行文的关系矩阵并绘制合作网络图谱，最后通过观察网络结构和计算网络结构指标进行详细分析。在对联合行文主体进行提取过程中，本文基于机构责任及名称进行机构合并，如广东省科学技术厅和江苏省科学技术厅合并为省科学技术厅。

根据《党政机关公文格式》（中华人民共和国国家标准GB/T9704-2012）有关规定，联合行文时，应当先编排主办机关署名，其余发文机关署名依次向下编排。因此，如图4所示，源头节点表明联合行文的主办单位，目标节点指向联合单位，且节点越大表明机构参与的联合行文越多。因此，第一阶段的机构联合行文呈现出农业农村部主导，省级机构主要负责实施，市级层面参与较弱等特点，具体为：（1）省级机构之间联合行文最多，形成了以省财政厅、省农业农村厅为核心的关系网络。此外，省发改委、省住房和城乡建设厅之间联合行文也较多。省级的金融机构中，几大金融监管局与中国人民银行省分行之间也形成了联合发文关系网络。（2）中央联合行文关系网络主要以农业农村部为核心。（3）市级联合行文最少，主要是以市财政局与市农业委员会主导的联合发文。

图5显示，第二阶段政策发布机构由市级机构主导，联合发文最多。市级机构以市农业农村局为核心，除了与市财政局联合发文较多之外，还与市委组织部、市交通运输局等合作较多，并且市级机构之间联合相对紧密。省级机构以省农业农村厅和省财政厅主导。中央部委的联合发文在这一阶段较少，主要以国务院扶贫办、生态环境部与农业农村部三者间的关联最为明显。

图6显示了第三阶段政策发布机构的合作网络，不难看出主要形成了国家级和省级两大层级机构合作网络。其中，在国家级层面形成了以国家乡村振兴局为核心、农业农村部与财政部为主导的合作模式。在省级层面形成了以省乡村振兴局、省财政厅、省农业农村厅为核心向外扩散的网络。

通过对不同时期合作网络进行分析可以发现：（1）财政部、农业农村部、省财政厅、农业农村厅四个发文机构始终位于合作网络的核心位置，是联合发文网络的核心领导者。（2）政策联合发文机构随三个主要时间阶段发生改变。第一阶段，党的十九大上提出实施乡村振兴战略的三个目标任务，先由中央发布一些乡村振兴的关键政策，随之省级政策变多，联合发文也变多。第二阶段，政策扩散到市级机构，市级机构联合发文变多，该阶段主要由市级和省级联合发文主导。第三阶段，党的十九届五中全会提出要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，中央发文大量增多。（3）新兴机构成为政策发文主力军。2021年2月25日乡村振兴局牌子正式挂出，国家乡村振兴局成为联合发文的主导机构，省乡村振兴局成为省级联合发文的核心机构。此外，乡村振兴政策也随着我国数字经济的发展不断调整，在第三个阶段的联合行文中工业和信息化部频繁出现并且重要性程度与日俱增。

政策扩散是指一种政策活动从一个地区或部门扩散到另一地区或部门，并被新的政策主体采纳推行的过程，主要包括同级机构间扩散和上下级机构间扩散。本文主要关注乡村振兴政策在中央层面政府机构间的平行扩散。在政策文献计量分析中，政策在不同部门间的扩散是基于各部门所颁布政策之间的参照关系来分析的，通过构造政策文献参照网络可以了解到政策的源起、继承及发展。其中，扩散强度指单个政策的累积被参照频次；扩散广度指参照单个政策的机构数量；扩散速度包含强度速度和广度速度，分别指代扩散强度、扩散广度与政策颁布年数的比率。

根据特定提示词整理出91篇样本文献的参照关系，发现被参照的政策文献共82篇，共计149次。表3展示了扩散强度大于1的7个政策。从文本形式看，“意见”形式的政策数量最多，占比67％。从政策主体看，扩散强度较大的被引政策中，6篇是由中共中央国务院发布，1篇是由全国人大常委会发布。政策扩散强度越大，说明政策行政影响力越大。从表3的分析不难看出，政策的行政影响力与政策主题、政策发布主体、政策形式等具有关联。

其中，《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（以下简称《有效衔接》）、《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《战略意见》）和《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》（以下简称《战略规划》）具有较强的扩散强度，对我国乡村振兴政策具有较大影响力，下文以上述3个政策为例来测算政策扩散的广度和速度。

图7中的折线显示，《战略意见》要略高于《战略规划》，在扩散广度上并无显著差异,两者的扩散模式也基本一致，2018年一经发布便迅速扩散，2019年到达巅峰，2021年又略微升高。《有效衔接》自2020年底颁布以来也迅速进入扩散期，其最高扩散广度远高于其他两个政策。可能的原因是，2018年和2020年均为乡村振兴政策的重要节点，党中央的高度重视促进了重要政策的进一步扩散。

政策扩散强度速度和广度速度分别表示政策扩散路径的纵向速度和在不同机构间扩散的横向速度。图８表明《有效衔接》无论是在强度扩散速度还是在广度扩散速度上都要快于《战略意见》和《战略规划》。《有效衔接》的强度扩散速度与广度扩散速度在2021全年表现出断层式领先，与之承担的时代任务紧密相关。2020年初新冠肺炎爆发并快速蔓延，让政府的执政能力面临严峻考验；这一年更是向深度贫困堡垒发起总攻、决胜全面脱贫攻坚、全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的收官之战。2021年，坚守“第一个百年”重要成果，顺利向“第二个百年”过渡，是贯彻全年的政策内核，只有以巩固拓展脱贫攻坚成果为基石，才能全面推进乡村振兴、加快农业现代化。2021年1月4日出台的中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》在发布时间和内容阐释两方面，都是对这一政策内核的外在映射。综上所述，《有效衔接》的出台时间点正值脱贫攻坚上官总结、建党百年守正创新的历史交界，时代因素赋予了其巩固拓展脱贫攻坚成果的纲领属性，自然在被参照频次与参照机构数量上处于领先地位。

本研究系统性梳理了我国乡村振兴政策的实施现状并分析中央和地方实施策略的异同，有助于更深入地理解我国乡村振兴政策变迁的内在机理和外在动因。主要研究结论如下：

首先，政策制定完善化。在政策发展阶段分析方面，研究结果显示我国乡村振兴政策的制定和研究已进入到完善与调整阶段。在第一阶段，我国乡村振兴战略的政策主要围绕我国乡村振兴政策的总要求展开，内容涉及到乡村振兴的各个层面，而第二阶段则主要围绕建设美丽乡村展开，在第三阶段，乡村振兴政策已经向“治理有效”迈进，进入到乡村振兴政策的完善和调整阶段。

其次，政策主题内容深入化。在政策主题内容方面，研究结果显示中央和地方政策主题呈现不同特点。中央层级的政策主题更倾向于围绕国家乡村振兴战略规划的总要求进行，基本涉及到我国乡村振兴政策战略要求的各个层面；而地方层级的乡村振兴政策主题则更加具体详细，相对来说并不追求面面俱到。同时也发现，地方政策并没有完全围绕中央政策展开，对标乡村振兴总要求，地方政策还有很多方面没有涉及到。如目前关于乡村精神文明建设的内容相对较少，乡村人才数量严重不足等等。乡风文明是乡村振兴战略的重要内容和紧迫任务，是全面推进乡村振兴的重要保障。人才建设又是乡村振兴的关键。因此，要破解乡村振兴政策目前面临的困境，需要政府主导，通过完善政策设计，加强乡村建设，利用美丽宜居的环境吸引人才返乡居家与就业。

再次，政策发布机构成熟化。在政策发布机构分析方面，研究结果显示我国乡村振兴的发布机构形成了以财政部、农业农村部、省财政厅、省农业农村厅四个发文机构为核心的网络关系网。目前我国乡村振兴政策联合发文机构逐渐增多并且不同阶段形成不同的关系网络。随着时间阶段的变化，政策联合发文的机构也在随之改变。除此之外,乡村振兴治理水平随我国经济发展与信息化水平的提升而提升。最后，政策扩散联动化。在政策扩散态势分析方面，研究结果显示我国乡村振兴政策的扩散受政策主体行政级别及发布年限影响较大。政策的行政影响力与其政策主体的行政级别关系紧密，党中央的高度重视能促进重要政策的进一步扩散，且时代因素赋予了政策新的使命。

从上述政策变迁分析，不难发现近5年我国乡村振兴政策主要呈现出政策主题从宏观到微观、政策内容从简单到成熟、发文主体从中央到地方、发文机构关系网络从单一到复杂等四大变化，而这些变化背后的动因都遵循让乡村振兴战略真正服务于我国现代化强国建设的核心宗旨。随着近期政策越来越精细化、精准化、科学化、系统化，现代化乡村、美丽乡村、富裕乡村指日可待。

END

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