董翀 冯兴元 杨洋：乡村振兴背景下农业保险服务供求、体制机制问题与对策

乡村振兴背景下农业保险服务供求、体制机制问题与对策

董翀 冯兴元 杨洋

作者简介：董翀，中国社会科学院农村发展研究所助理研究员；冯兴元，中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师；杨洋（通讯作者），中国社会科学院大学应用经济学院博士研究生。

引用格式：董翀，冯兴元，杨洋. 乡村振兴背景下农业保险服务供求、体制机制问题与对策[J]．农村金融研究，2022（3）：32-38．

「摘要」随着近年来我国乡村振兴战略的实施，农户和新型农业经营主体的农业保险需求总体规模快速提升，结构也发生了较大变化。随着政府的政策驱动，农业保险体系建设不断完善，产品服务创新频出，保费收入持续增加，保障水平不断提升。论文梳理了实施乡村振兴战略背景下我国农业保险服务的供求现状，总结和分析了当前农业保险体系中存在的一些问题。总体看，当前农业保险服务还远远不能满足不断增加的、多元化的、多层次的农业保险需求，农业保险体制的刚性化和单一化问题严重，创新机制尚不完善，金融抑制和市场分割还较严重，经营方式仍显粗放。今后应着力建立和维护农业保险市场竞争秩序，完善和激活农业保险体系创新机制，鼓励保险公司跨区域经营综合业务，营造良好的农业保险运营生态系统。

「关键词」农业保险；供求；体制机制

随着乡村振兴战略的深入推进和农业农村现代化的快速发展，农业保险在提升粮食和重要农产品供给保障能力、服务乡村产业发展方面的作用越来越受到重视。2021年中央“一号文件”提出发挥保险业在服务乡村产业发展中的作用，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再次强调“健全农村金融服务体系，发展农业保险”；2022年中央“一号文件”进一步提出积极发展农业保险和再保险。健全农业保险体制机制，建成与农业农村现代化发展阶段相适应、与农户风险保障需求相契合、中央与地方分工负责的多层次农业保险体系，对于实现农业农村现代化和实施乡村振兴战略意义重大。

一、乡村振兴中农业保险的供与求

（一）农业保险供给的迅速发展

自2007年财政部实施中央财政农业保险保费补贴政策以来，我国农业保险制度体系建设不断完善。特别是“十三五”时期以来，农业保险支持政策持续发力。2017年《关于保险业支持实体经济发展的指导意见》提出，持续推进农业保险扩面、提标、增品，开发满足新型农业经营主体需求的保险产品；2019年四部门联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，将农业保险高质量发展置于推进现代农业发展、促进乡村产业振兴、改进农村社会治理、保障农民收益的重要地位；2020年《关于加强政策性农业保险承保机构遴选管理工作的通知》和《中国银保监会办公厅关于进一步明确农业保险业务经营条件的通知》均强调，优化农业保险市场布局，强化风险管控，鼓励适度竞争和创新，提升服务能力和水平；2021年《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》和《关于开展病死猪无害化处理与保险联动机制建设试点工作的通知》进一步提出扩大农业保险覆盖面，提高粮食作物保障水平，发挥农业保险社会管理功能，改善农村社会治理；2022年《农业保险承保理赔管理办法》对农业保险承保理赔所涉及的多个环节进一步规范。

在一系列政策推动下，我国农业保险已经形成以政策性保险为基础、商业性保险和互助保险为补充的农业保险体系，对促进现代农业发展、保障国家粮食安全和稳定农民收入的作用日益凸显。农业保险市场规模迅速扩张，实践不断创新，气象指数保险、区域收入保险等新保险品种在各地均有探索，特别是农业巨灾保险试点、农业保险完全成本和收入保险试点、地方特色优势农产品以奖代补试点三大类试点产品已初成体系，逐渐实现从保物质成本向保完全成本和收入转变、从单一赔付向全流程农业风险管理转变、从保自然风险向保市场风险转变、从保“一农”向保“三农”转变、从独立起作用到与其他金融工具共同作用转变（龙文军、刘琳，2021）。农业保险已成为农业现代化供应链服务中的重要环节，在促进农业产业链和供应链上下游企业协同合作、提升小农户和新型农业经营主体融资信贷的能力、营造更健康的农业金融生态系统等方面发挥着重要作用。

2018年末，我国农业保险已覆盖所有的省（自治区、直辖市），保险机构农业保险服务网点乡镇覆盖率为95%，村级覆盖率超过50% ；农业保险承保农作物品种近400种，基本涵盖了农林牧渔各领域。2020年，我国保费收入达814.93亿元，为1.89亿户次农户提供风险保障约4.13万亿元，保额同比增长8.6% ；向5181.86万户次受灾农户支付保险赔款616.6亿元，同比增长10.1%（见图1） 。

同时，农业保险保费连续数年保持高速增长（见图2），我国已拥有全球最大的农业保险市场。据全国农业保险数据信息系统初步统计，2021年我国农业保险保费规模为965.18亿元，同比增长18.4%，为1.88亿户次农户提供风险保障共计4.78万亿元。其中，中央财政拨付保费补贴333.45亿元，同比增长16.8%。三大粮食作物完全成本保险与收入保险试点以来，2019年至2021年共计在8省累计为227万户粮农种植的2013万亩粮田提供了179亿元风险保险。2020年中国农业再保险公司成立以来，与35家农业保险承保机构签署再保险标准协议，承担行业20%的农业风险保障，保费规模超过190亿元，为农业生产提供风险保障近1万亿元，服务农户1.88亿户次。

此外，我国农业保险保障水平也经历了跨越式发展。从2011年至2020年，我国农业保险深度大幅上升：按保费与农业从业人口的比值来衡量，农业保险密度从不到60元/人上升至460元/人；按保费与第一产业增加值的比值来衡量，农业保险深度从0.4%上升至1.1%，均实现大幅增长（见图3）。

同时，采用保险总额与农业总产值之比作为农业保险保障水平变量的研究显示（苗梦帆，2020），2008 年至 2018 年，我国农业保险保障水平从3.59%跃升至 23.21%，其中种植业保险保障水平从3.8%增长至11.98%，2018年三大粮食作物保险保障水平约为28% ；养殖业保险保障水平 从 3.64%增 长 至 12.88%， 其中奶牛保险保障水平最高，达到22.98%（见图4）。

（二）农业保险的潜在需求仍待激发

乡村振兴战略的实施不仅催生了新的产业形态和新型经营主体，而且激发了更高层次、更多样化的保险需求，农业经营主体也需要更多元的农业保险产品来更有效地化解风险（龙文军、刘琳，2021）。农业保险需求派生自农业生产经营的风险，这些风险贯穿于整个农业产业链的各个环节。由于不同类型农户在农业产业链上所处的位置不同，其面临的风险也存在显著差异，再加上农户个人与家庭因素、制度性因素及保险供给水平等多种因素的影响（张乐柱等，2020），各类经营主体对农业保险的需求也呈现出很大差异。

很多文献认为，讨论小农户的农业保险需求意义不大。一方面，农业是一个成熟稳定的行业，小农户在长期的农业生产实践中已经采取了大量的风险分散措施（张玉环，2019），这些措施既包括储蓄、钱物人情往来、亲友无息借款等非正式的相互保险行为，又包括多元化经营、修建水利、培育良种、防治虫害、兼业农户的非农收入等经营性避险行为（张燕媛等，2016）。另一方面，那些对生产生活产生重大影响且难以利用自身力量或传统力量分散的风险会激发小农户的避险需求（张跃华等，2005），但小农户往往认为自身储蓄或灾害救济比农业保险更直接有效。

尽管如此，激发小农户对农业保险的潜在需求仍然具有重要意义。根据第三次农业普查数据，我国仍有 2.3 亿户农户，户均经营规模达 7.8 亩，经营耕地10亩以下的农户有2.1亿户，小农户数量占农业经营主体98%以上，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。小农户参保率的高低直接影响政策性农业保险政策目标的实现，同时，小农户大量参保也是农业保险大数法则的客观要求（王敏俊，2009），因此，小农户仍是农业保险市场上重要的需求主体。事实上，随着农业农村现代化的推进，深度参与到农业供应链的小农户往往需要在生产经营中投入更多的资本和劳动力，农产品商品化程度的提高也促使其更重视农业生产经营收入，因而小农户也存在较大的潜在农业保险需求。

在土地流转的背景下，新型农业经营主体面临更加复杂的风险。这些风险包括自然灾害和病虫害风险等自然风险，生产资料和农产品价格波动及销售渠道不稳定等市场风险，新技术和新品种使用带来的技术风险，以及现代农业打造的产业链供应链关联带来的社会风险等（张燕媛等，2016）。同时，职业农民面临的人身风险、信贷融资风险、规模化农地流转的履约信用风险等也是新型农业经营主体面临的重要风险（唐金成、曹斯蔚，2018），这些风险集中度远高于小农户面临的传统风险，因此新型农业经营主体无法仅依靠传统手段分散大部分风险，而需主动寻找分散风险损失的金融工具，因此其对农业保险的关注度和购买意愿显著高于小农户，对保险的偏好排序也远高于小农户（叶明华、朱俊生，2018）。

有鉴于此，当前农业生产经营主体存在着多元化、多层次的风险保障需求，因而对农业保险的潜在需求其实是非常旺盛且多样化的。如何激发农业保险潜在需求并使其转化为有效需求是发展农业保险、提升农业产业风险保障水平探索过程中绕不开的重要问题。农业保险的潜在需求能否转化为有效需求受到很多因素的影响，农户金融素养是一个重要方面。研究显示，小农户对农业保险的需求与其金融素养密切相关（聂荣等，2013），其农业生产性投入与农业保险需求也显著正相关（柏青云，2020）。而新型农业经营主体普遍对农业保险的认识更深入、更理性，理赔便捷、赔付高效是其主要诉求，其经营规模与农业保险服务的需求显著正相关（王洪波，2017）。同时，农业保险产品服务设计对现实需求的有效迎合探索也是非常重要的方面。农业保险产品设计得好，保障范围、保费水平和赔付条款等趋于合理，不仅可以满足农业经营主体的现实有效需求，也能够有效激发其对农业保险的潜在需求，从而形成需求牵引供给、供给创造需求的供求动态平衡。

二、当前我国农业保险体制机制存在的问题

（一）农业保险体制的刚性化和单一化

当前我国农业保险以政策性保险为主、由国有控股保险公司主导，保险产品设计和保险覆盖面确定的主要依据是保费补贴情况，国有控股保险公司缺乏积极开拓农业保险业务、为客户创造价值的主动性；同时，商业性农业保险公司和合作保险组织发育不足，成规模的商业性农业保险公司和农村合作保险组织数量很少，各种不同所有制保险公司的竞争地位也不一样。在国有控股保险公司一家独大的情形下，农业保险领域既缺乏公平竞争的市场环境，又缺乏开放性的农业保险体制，难以带来制度竞争及相应的潜在好处。

（二）农业保险创新机制有待完善

一是农业保险供给方对农业保险市场需求变化的应变能力差，产品服务不能满足多元化、多层次的农业保险需求。现有农业保险产品服务同质化严重，以水稻、小麦、玉米三大主粮作物成本保险为主，虽有部分保险创新试点，但主要还是跟随政策导向，创新产品覆盖面和差异化程度均不能满足各类经营主体的多样化需求。有些地区农业经营主体已明确提出某种具体的农业保险需求，但是保险公司迟迟不能推出相应的保险产品。

二是农业保险供给部门内在的创新动力不足，开展业务唯补贴是从。新型农业经营主体和小农户的大部分农业保险需求是潜在需求，只有通过专业定制才能得以激活和满足，但很少有保险公司能够为农业经营主体提供定制化的产品。当前很多地方存在的普遍现象是，承保农业保险的机构开展业务规模基本上取决于补贴资金数量，在一般年份遇到小灾害时，将以保费收入（含政府补贴部分）作为赔付上限为前提处理定损赔付问题。特别是三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险试点要求省级财政配套补贴不得低于25%，而粮食主产省财政实力往往相对薄弱，不愿或无力为农业保险提供太多配套资金，导致农业保险覆盖广度、保险深度和保险密度难以有效提升。

三是农业保险供给方采用新技术创新产品服务模式的积极性未能充分激发。在信息技术迅速发展的大背景下，农业保险领域的一些传统问题在技术上已有解决方案，线上投保、远程续保验标、远程科学查勘定损、基于遥感或无人机航拍影像按图理赔等在技术上均可实现。但很多保险公司的信息化水平非常低，采用信息技术提高赔付效率的积极性不高。比如面向新型农业经营主体和小农户的部分种植业保险产品定损成本过高的问题，在技术上完全可以通过采用卫星遥感技术提高定损效率和精确度得以解决，但当前大部分地区保险公司定损还是选择传统的实地勘探，理赔依据主要取决于和相关管理部门的沟通情况，时而引发投保农户的不满。

（三）农业保险领域存在较严重的金融抑制和市场分割

由于农业风险地域性较强，很多农业保险服务往往需要跨省或者在全国开展才能满足保险的大数法则，降低保费标准并使保险机构获得合理收益。当前民营保险公司开展跨区域业务受限制较大，且产品类型过于单一，难以充分满足大数法则，导致农业保险赔付率较高，保费收入不能覆盖实际风险，长期处于亏损状况，极大抑制了保险公司开展农业保险业务的积极性。

（四）农业保险经营粗放，保障水平低

一是农业保险定价机制仍然较为粗放。由于政策性农业保险的政策目标定位，且各地普遍缺乏覆盖广泛、连续多年的微观农户生产经营数据，当前农业保险费率依据相关政府部门与经营机构的经验判断或协商结果厘定费率的情况非常普遍，费率厘定的科学性和精准度均有待提升；同时，直至2020年11月，国内首个《稻谷、小麦、玉米成本保险行业基准纯风险损失率表（2020版）》发布以来，以地市为单元评估农业保险风险的定价模式才开始逐步在各地推广，“全省一费率”的定价模式告一段落，而事实上同一县域不同乡镇的农业风险情况都可能存在很大差异。费率不能客观反映各区域的实际风险，一方面引发高风险农户更积极投保，而低风险农户不愿投保，从而导致投保逆选择的产生；另一方面，对保险机构来说，承保高风险区域所收取的保费无法覆盖实际风险，而承保低风险区域因为有利可图而可能面临严重的非正常竞争。

二是农业保险承保、定损粗放。在很多地方，保险公司仅在县政府所在地设置基层分支机构，人员配备较少。农业保险承保主要由村干部代办的情况较为普遍，对农户的保险教育严重不足。同时，发生农业灾害时往往涉及多个农户的定损，即使有地方政府和相关部门协助勘查，查灾定损工作也很难逐户进行。遥感技术应用于定损虽然在技术上可行，但在实践中使用成本较高，因而使用场景有限，往往仅用于大规模种植业的受灾定损。鉴于以上原因，农业保险最普遍的定损方式仍是相关政府部门、保险机构和个别大户等几个利益相关方讨价还价的结果。这直接导致农业保险赔付率居高不下，无法实现在较好或一般年份积累保费后用于较差年份赔付的保险功能。

三是农业保险保障水平总体偏低。当前我国重要农产品保险的保障深度大约为30% ～45%，与发达国家相比差距仍然非常大。以当前最普遍的种植业保险为例，种植业保险原则上为保险标的生长期内所发生的直接物化成本，没有覆盖地租和人工成本。而根据调研数据测算，即使投保农户遭遇绝产，能获得的最大额保险赔偿也不能覆盖其生产总成本的40%，救灾和稳定农户收入的作用都非常有限。尽管三大粮食作物完全成本保险与收入保险试点已在稳步推进，但由于需要省一级财政配套保费补贴资金，而产粮大省往往财政实力薄弱，配套能力有限，试点推进工作可能会遇到较大难度。此外，农险机构在理赔时，对高风险区域业务选择协议赔付、平均赔付，对低风险区域业务选择扩大赔案损失调节赔付水平，从而平衡保费收入与实际风险的不匹配，这进一步增加了农业保险产品的基差风险，导致该赔的没有赔、不该赔的却赔了，导致农业保险无法为农户提供合理保障，降低农户对农险的信心和购买意愿。

三、有关促进完善农业保险机制对策思考

（一）建立和维护农业保险市场竞争秩序

从国内外已有实践及经验来看，以财政补贴为指挥棒的政策性农业保险使农业保险市场不可避免地存在农险资源配给和配置低效问题，要想解决这一问题，就需要推动农业保险机构多元化发展，促进农业保险市场形成有序良性竞争。因此，应着手在农业保险领域借力金融科技引导发展商业保险、合作保险和相互保险创新，引入制度竞争机制，逐步将政策性保险从主导作用转向辅助性支持作用，通时政府可通过加大再保险、税收优惠和对巨灾保险的赔付补助支持农业保险的商业化运作，改变保险公司过度依赖政策性补贴的现状。开放商业保险公司、互助保险组织和互联网金融平台公司在农业保险市场的准入，允许包括外国商业保险公司、相互保险组织等多元保险机构进入农业保险市场。通过开放农业保险市场、引入更多竞争、扩大保险区域跨度和引入更多综合保险的方式降低保险成本，从而降低保费，逐步适度提升农户和新型农业经营主体的自缴保费份额，逐步控制或降低财政补贴保费比例，力争促使农业保险逐步走向市场化运营。

（二）完善和激活农业保险体系创新机制

在农业保险市场需求出现明显转变，新技术为保险科技创新提供良好支撑的背景下，应激发建立以市场需求为导向的农业保险产品服务创新机制。改革现有的以成本保险为主的运作方式，针对各地区、各类经营主体的实际需求，进一步扩大农业巨灾保险、完全成本保险、收入保险和地方优势特色农产品保险试点范围。鼓励保险机构面向农户和新型农业经营主体的差异化需求设计多样的农业保险产品，提高农业保险产品的适配性。通过营造良好的市场竞争环境、制定行业规范、优化经营分配制度，激发农业保险机构的内生发展动力。鼓励农业保险机构积极采纳互联网、物联网、数字信息技术等新技术，提高农业保险信息化服务水平，从而提高农业保险费率厘定的精度，降低农业保险领域在投保、续保验标、查勘定损、理赔等一系列环节的成本，使农业保险能够以合理成本运营，农险产品创新有利可图。

（三）鼓励保险公司跨区域经营综合业务

大数法则是保险行业的基本运营法则，农业保险的可持续运营需要基于大地理跨度的经营覆盖范围和众多农业经营者参保来实现风险分散。因此，一方面应逐步取消对保险公司开展跨区域业务的限制，鼓励其利用移动互联和金融科技实现成本可负担的跨区域经营；另一方面，应大力发展多元化和多层次的农业综合保险，推动积木式、菜单式可组合综合保险发展，使农业经营主体能够根据自身多样化的保险需求选择量身定制的保险产品组合。对保险公司来说，开展综合业务也有利于扩大业务范围，分散风险，降低保险费率，从而实现商业可持续运营，逐步降低对财政补贴的依赖。

（四）营造良好的农业保险运营生态系统

全面、高效、专业的农业保险服务的前提是充分利用气象、植保、价格、历史经验等多维度数据精准厘定费率和确定赔付标准，合理化农业保险保障水平。这考验的是农业保险保障体系的系统综合服务能力。农业保险行业的良好发展需要大量专业化的农业保险咨询机构收集和利用各种数据和信息，沟通和撮合保险公司和农业经营主体的供需对接，协助保险公司创新农业保险产品服务，并帮助保险公司获得和维护客户。因此，应鼓励发展专业化的农业保险咨询机构等中介机构，积极探索建立非保险的农业风险管理机构，优化农业风险防控平台，积极拓展包括作物长势监测、病虫害识别、农业灾害损失风险地图等在内的农险增值服务，综合运用多种风险规避方法，降低农业产业风险，使农业保险能够实现在较好或一般年份积累保费用于较差年份赔付，从而使赔付率处于合理水平，确保农业保险行业的良性可持续发展。

原文载于《农村金融研究》2022年第3期

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