唐金成等：粮食安全视角的水稻收入保险创新发展研究

粮食安全视角的水稻收入保险创新发展研究

唐金成 张伟 黎宝鑫

作者简介：唐金成，广西大学经济学院教授、保险研究所所长；张伟、黎宝鑫，广西大学经济学院硕士研究生。

引用格式：唐金成，张伟，黎宝鑫. 粮食安全视角的水稻收入保险创新发展研究[J]．农村金融研究，2022（5）：47-59．

「摘要」粮食安全关乎国计民生和社会稳定，事关国家经济发展战略、安全战略和国际粮食产业竞争战略能否实现。水稻收入保险作为水稻经营主体转移风险的重要工具，能够及时补偿因自然灾害导致的产量下降或市场价格下跌，以及产量价格共同变动导致的收入损失。论文分析了水稻收入保险与粮食安全战略之间的内在联系，通过借鉴国际农业收入保险的发展经验，分析我国水稻收入保险试点的现状，从保险主体、水稻经营主体和政府三方面指出其存在保险产品设计不精确、保险服务水平薄弱、农户投保意愿低、道德风险与保险欺诈频发、政府财政补贴压力大和配套机制不完善等发展问题。最后提出完善险种设计，持续推进“价补分离”改革、提升水稻经营主体投保意愿，积极应用保险科技、打通水稻收入保险全流程服务，尽快优化财政补贴机制，构建多层次保险组织架构等加快我国水稻收入保险发展、保障粮食安全战略实现的发展建议。

「关键词」水稻收入保险；粮食安全；保险科技；保费补贴

一、粮食安全呼唤水稻收入保险创新发展

（一）中国粮食安全状况不容乐观

我国自2003年首次建立支持和保护粮食生产的政策体系以来，粮食总产量的发展主要分为两个阶段：一是2003～2015年的缓速增长阶段，12年间粮食总产量从4.31亿吨增长到6.61亿吨，年增长率约为3.7%。二是2016～2021年的高位稳定阶段，总产量维持在6.60亿吨左右，上下波动范围很小。2012年以来，各级政府实施了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略。此后，我国粮食生产品种结构基本稳定，持续优化。随着农业供给侧结构性改革的推进，小麦、水稻生产规模基本稳定，玉米播种面积有所下降但产量基本稳定，大豆种植规模和产量增长较快。从粮食价格角度来看，2012年以来食品价格市场化改革步伐加快，粮价虽有波动但幅度均处于10%的安全变动范围内，未形成较严重的市场风险。

特别是2012～2014年间，在最低收购价政策和临时收储政策的背景下，政府不断提高粮食支持价格，导致小麦、玉米和大豆价格持续上涨，市场价格接近历史高位。自2015年中央农村工作会议中首次提出农业供给侧结构性改革以来，我国始终着力于推动农业发展改革转型以适应国际农业生产新格局。同时国内粮食供需总体上趋于平衡，但随着改革的持续深入、国内外经济形势变化和耕地资源的持续紧张，粮食供需两端的深层次矛盾显露，对未来我国粮食安全造成了极大风险隐患。国内粮食安全包括粮食供给端和价格端的安全，因此既要在粮食供给层面稳住生产端和进口端，又要在粮食价格安全层面防范因粮价波动带来的市场风险，而在2021年国际粮价大幅上涨背景下，我国粮食进口金额由2020年的508.32亿美元上升至2021年的748.09亿美元，涨幅高达47.2%，粮食价格国际风险激增。在粮食安全供需层面，我国粮食总供求处于高位平衡状态，但也存在着对外粮食价格倒挂、粮食对外依存度变高和国内结构性紧缺矛盾突出等严峻问题。高鸣、魏佳朔（2021）表明，在粮食产量总体稳定的情况下，未来我国粮食安全状况仍不容乐观。

（二）水稻生产是稳定粮食安全战略的龙头

党的十九大报告再次强调了国家粮食安全，要求中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。2019年中央一号文件也指出要切实有效保证粮食生产，将稻谷、小麦作为保险品种进行试点推广，保障谷物基本自足、口粮绝对安全。2022年中央一号文件就三大粮食作物供给安全作出最新指示，要求实现产粮大省三大作物收入和成本完全覆盖。粮食安全及保障问题处于新的复杂背景中，研究当前粮食安全问题也必须置身于此背景下，积极探索创新，有效推进粮食安全保障体制机制改革。

在水稻种植总量方面，2016～2020年我国水稻播种面积和产量趋于平稳，具体数据如图1所示。

在水稻种植地区布局方面，2020年我国水稻种植面积有六个省区超过200万公顷，九个省区超过100万公顷。根据国家统计局数据，具体排序是湖南(399.36万公顷)、黑龙江(387.20万公顷)、江西(344.18万公顷)、安徽(251.21万公顷)、湖北(228.07万公顷)、江苏(220.28万公顷)、四川(186.63万公顷)、广东(183.44万公顷)、广西(176.01万公顷)，这九个省区的水稻种植总面积为2376.38万公顷，占全国水稻种植总面积3007.55万公顷的79.01％。

水稻作为三大主粮之首，近年的统计数据显示，稻谷播种面积占了粮食作物播种面积的四分之一，产量占了粮食总产量的三分之一。可见，水稻种植在保障粮食安全战略中占据龙头地位。

（三）水稻种植业呼唤收入保险的保障

2019年《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出，三大粮食作物的保险地区覆盖率要逐步达到70%，并将收入保险作为重要险种进行试点。2021年中央一号文件再次指出，要进一步开展三大粮食作物的收入与完全成本保险试点与推广工作，鼓励财政状况较好的省级财政主动降低产粮大县对主粮收入与完全成本保险的保费补贴负担比例。可见，我国水稻种植保险尤其是水稻收入保险成为化解水稻经营风险、维护水稻经营主体利益、确保水稻产量稳定、助力粮食安全战略实现的关键保障措施。

庹国柱、朱俊生（2016）提出随着“价补分离”改革的长期持续推进，稻谷最低收购价格对市场价的直接影响继续减弱，收入保险等保障措施的战略地位逐步提升。要在新时代稳定和提高种粮收益，最终发展壮大粮食生产队伍，关键是完善支持保护政策和转变经营方式，提升保险在“成本地板”与“价格天花板”方面的保障作用。在补贴政策方面，要继续发挥耕地地力保护补贴等脱钩收入补贴的基础作用，也要加强水稻收入保险对价格支持制度的替代作用，坚持“价补分离”原则，继续进行风险多方转移，拓宽种粮农民的风险防范手段。水稻收入保险通过对农业经营主体的直接作用，可以达到三个政策目标:一是宏观目标——保障粮食安全，顺应农业现代化和规模化发展的国际趋势；二是微观目标——实现水稻经营主体高水平的收入保障，这也是与传统水稻保险的低水平成本保障目标的区别；三是农业市场化改革目标——进一步提升政府财政补贴的科学性与实用性，协同推动水稻收入保险对稻谷最低收购价格政策的替代。

可见，水稻收入保险的创新发展已成为加快农业保险高质量发展的重要驱动力，也是完善水稻种植风险保障的核心，进而成为保持水稻产量高位安全的压舱石，创新发展水稻收入保险时不我待。

二、国外农业收入保险发展的经验借鉴

我国的水稻收入保险仍处于试点阶段，实践经验不足，运行机制不够明晰，而经过了长期发展，美国、日本的农业收入保险发展水平较高，保险体系完善，对我国农业收入保险的发展具有极强的借鉴意义。本文研究了美国、日本的农业收入保险运行模式，重点针对保险产品设计环节进行分析，并通过对保险运行机制各个环节的横向比较，得出适合我国水稻收入保险发展的经验。

（一）国外农业收入保险的运行模式分析

1.运营机构

日本的农业收入保险目前由2018年新成立的全国农业共济组合联合会（简称全国联合会）进行统一运营和监管。全国农业共济组合联合会由下级47个都道府县的地方农业共济组合联合会（简称地方联合会）共同组成。全国联合会主要有以下五大职能：一是保险委托职能，即将农业主体的收入保险投保申请委托给保险公司、农业共济组合（类似于农业共保体）和农业协同组合，由其进行承保相关工作处理。二是技术合作职能，负责与财政部门、科技部门等农业相关部门进行技术合作，提升收入保险服务质量。三是保险宣传职能，对农业收入保险进行宣传。四是保费补贴职能，对委托的保险承保单位提供保险财政补贴。五是再保险安排职能，对农业收入保险承保后聚集的巨灾风险进行再保险安排。

美国同样采取与日本一致的保险单轨运行机制（由RMA统筹运行），同时形成了相对立体的三维监管机制（RMA、FCIC、AIPs）。《1996年联邦农业完善和改革法案》发布后，美国农业部下设风险管理局（RMA）对农业收入保险进行监管。美国的农业收入保险运行框架涉及三个部分，一是风险管理局（RMA），二是联邦农作物保险公司（FCIC），三是授权农业保险经营机构（AIPs）。RMA的主要职能包括制订保险产品费率、管理保险基金、提供保费补贴，权力层级较高。FCIC逐渐从直接保险业务中退出，主要负责与AIPs共同承担农业收入保险业务损益以及强化联邦农作物保险政策，政策性较强。AIPs获得RMA经营许可，直接经营农业收入保险业务，并与FCIC签订合同承担其再保险业务，商业性较强。

2.产品设计

魏加威、杨汭华（2020）的研究表明，美国农作物保险已实现了低保障的成本保险向高保障的收入保险转变。美国现行农作物收入保险产品种类繁多，按照不同保险标的和保险单元，大致归纳为11类。按照保险标的不同，划分为以作物为标的和以农场为标的两大类产品，前者按照保障范围不同，又划分为以农场平均单产和以区域平均单产为基础的产品。

收入保障保险（RP）承保农作物因自然原因减产，或收购价格低于预期造成的收入损失。农户可按50% ～75%的保障程度为农作物进行投保，少数地区可以达到85%。实际历史收入保险（ARH）保障投保农场因产量降低或价格下降，或二者同时波动造成的实际收入低于保障收入的损失。区域收入保险(ARPI)是基于整个地区(通常是一个县)的经验提供覆盖范围的保险计划，旨在为所有区域规划提供一套通用的政策规定，为区域和个人规划提供统一的定价方法，从而提高效率。全农场收入保险(WFRP)的保障对象为经营种植业、养殖业或种养结合的农场，保险范围为农场的整体业务收入（见表1）。

日本收入保险承保范围包括种植业、养殖业以及粗加工的农产品。日本农业收入保险的保险保障范围十分宽泛，与美国以特定农作物收入、全农场收入等细化指标为承保金额不同，日本农业收入保险的保障额度直接指向农业生产总收入，不区分单个农业收入或区域收入。秉持应保尽保的经营原则，日本农业收入保险的承保范围在实践中不断拓展，保险责任也在不断扩大，从传统的农业自然风险、价格市场风险扩大，将农户伤病、买方违约、仓储运输损失、汇率变动损失等一般的农业保险合同不予承保的风险均纳入保险责任范围。日本收入保险的保额通过投保人农业经营的过去收入进行确定，而不区分生产地区的区域收入。

3.赔付机制

中美农业收入保险的赔付机制确定具有较高的一致性，其赔付较为简单，赔付金额为实际收入与保障收入的差额，而保障收入的确定标准主要涉及预设产量、预设农产品价格和保障程度三个因素，一般为这三者的乘积。依托于美国发达的农产品期货市场，预计农产品价格一般以农产品期货市场价格为准，而预设产量和保障程度的确定方式在美国农业收入保险的不同险种间存在较大差距。在预期产量的计算方面，除区域收入风险保险（ARP）按照县级产量数据进行计算外，收入保险（RP）、实际历史收入保险（ARH）和全农场收入保险（WFRP）等收入保险产品均以投保标的自身的历史产量数据进行计算，在缺乏历史数据累积的情况下可暂由县级数据进行替代。预计产量并非通过对历史产量的简单平均取得，而是根据实际农业生产情况加入趋势调整因子进行确定，确保预计产量的精确性。在保障程度方面，不同的收入保险险种提供不同的保障范围以供农户选择，以收入保险（RP）为例，保险企业一般以每5%为一个档次，提供50% ～75%（部分地区达到85%）的范围以供选择。

日本的农业收入保险赔付机制稍显复杂，通过保险方式和储备方式的组合进行保险赔付。实际上是通过消费型财产保险加储蓄型保险账户的方式实现对农业收入损失的补偿功能。其中消费型财产保险是指通过缴纳保险费购买与农业生产周期一致的定期农业收入损失保险，在保险期限内发生的任何农业收入损失，优先由这一保险部分进行补偿。而储蓄型保险账户是指在消费型财产保险之上的额外风险安排，农户可以选择加入这一储蓄计划，储蓄金用于补偿剩余的部分农业收入损失，在这一账户期满时，储备金在扣除收入损失补偿部分后如有结余则返还给投保人。日本农业收入保险可以概括为“保险+储蓄”模式，王鑫、夏英（2021）研究表明这一赔付模式具有较强的灵活性。

（二）国际农业收入保险发展的经验借鉴

基于农业精细化程度较高、农业保险制度较为完善、农业信息收集较为全面的前提下，日本的农业收入保险保障范围广泛、保障程度较高。而我国的农业保险仍处于起步阶段，水稻收入保险更是处于试点推广阶段，并不具备与日本一致的发展前提。而美国的农业收入保险在机构设立、产品设计、赔付方式等方面与我国较为相似，其高度发达的农作物收入保险的成熟经验有助于我国水稻收入保险制度的进一步完善。本文通过借鉴美国农业收入保险的发展经验，同时参考我国农业收入保险与日本农业收入保险的发展差异，提出对我国水稻收入保险发展具有实际意义的改进建议。

1.提升保险费率设计及其分摊比例的灵活性

以美国收入保障保险（RP）为例，对其收入保险的费率设计进行分析，总结得出促进我国水稻收入保险发展的经验借鉴。在费率设计方面，目前我国的水稻收入保险采取固定比例承保、固定政府补贴和固定产品费率的“三固”保险条款设计，严重缺乏灵活性，无法适应农户多样化的保障需求，降低了部分农户的投保积极性。而同样在费率设计方面，美国油菜收入保障保险设计了不同的保障覆盖比例，并针对每一比例，对政府和投保户双方进行了对应的费率分摊。在此保险模式下，农户选择的保障覆盖比例越低，政府补贴比例越高，则这一保险计划的政府保障更充分，体现了政府对农业生产政策的兜底效应；农户选择的保障覆盖比例越高，农户自担比例越高，则这一保险计划的风险保障更充分，体现了农险企业对农作物种植的高额收入保障作用。这对我国水稻收入保险的多层次保障设计，以及政府补贴比例设计具有重要借鉴意义。

2.提高保险金额设计的科学性与适用性

以美国实际历史收入保险（Actual RevenueHistory， ARH）和日本农业收入保险为例，对其保险金额的设计进行分析，总结得出促进我国水稻收入保险发展的经验借鉴。美国实际历史收入保险（ARH）承保农场因产量、价格波动造成实际收入低于保障收入的风险。实际历史收入保险是对收入保障保险的保险金额部分进行修正后，形成的农作物收入保险模式。日本收入保险的保险金额设定为投保人过去5年的平均农业收入，同时在农户显著调整生产规模时通过特定算法对其保险金额进行同步调整。

在保险金额设计方面，我国水稻收入保险主要依靠各地区近期的水稻收获信息及灾害数据（数据积累较好的地区一般采用3年左右的短序列县级平均产量数据）来进行保险金额拟定，一定程度上缺乏科学性与适用性。拟定较高的保险金额加重了各级政府部门的财政补贴压力，而拟定较低的保险金额则削弱了政策性农业保险的收入保障功能。美国实际历史收入保险（ARH）的保险金额由批准收入、保障水平和预期收入指数三部分的乘积组成。当前我国水稻收入保险处在试点阶段，一般拟定较高的保险金额（以武进区1800元/亩为例）与固定的保障程度，并由国家和地区财政补贴兜底。在后续的水稻收入保险全国性推广过程中，考虑到我国水稻种植的地区差异、地方财政水平差异以及水稻经营主体的风险自留考虑，我国水稻收入保险同样可以通过承保地区、农业主体意愿、当期预计收入三个因素灵活设计保险金额，同时加入特定算法对水稻经营规模的变动进行及时调整，以适应各地区不同水稻经营主体的差异化保障需要。

3.促进水稻种植保险与其他作物保险交叉统保

以美国区域收入保险 (ARPI)为参照，可拟定我国区域农作物交叉统保的实际计划。我国水稻生产主要集中在湖南、湖北、黑龙江等几个产区，可以根据每一产区不同的生产条件和人文因素制定相应的区域收入保险计划，实现水稻种植保险与其他作物保险交叉统保。以湖北为例，2019年湖北农作物播种面积排名分别是谷物（404.60万公顷）、油料（127.86万公顷）、蔬菜（125.79万公顷）。以湖北省沙洋县为例，中国太保产险公司在沙洋县部分乡镇推行油菜种植保险，在2017～2021年共承保油菜30万亩。同时，中国太保产险公司从2019年开始承办沙洋县水稻完全成本保险，为10万余参保农户提供了20多亿元的风险保障。借鉴美国区域收入保险以县域为整体设计保险计划的经验，可以以沙洋县为单位，为当地水稻、油菜等作物设计区域收入保险并进行试点，试点后根据实际情况向国内各地区进行推广，保障农业经营主体的整体收入风险，提高农险整体经营效率。

4.鼓励农作物多样化以对冲自然风险，降低农场保险总费率

以美国全农场收入保障（WFRP）和日本农业收入保险为参考，可制定我国全农场收入保险的实际方案。总结美国全农场收入保险和日本农业收入保险的具体实施经验，对我国农业保险发展主要有两点启示。一是农作物多样化问题，农作物多样化是对冲自然风险的一种有效手段，在减少自然风险暴露的功能上对保险产品具有一定替代性，但不具有对农作物市场风险的保障功能。多样化农作物经营对比单一作物经营更具有稳定性，这是最简单的风险管理理念。随着我国农业供给侧结构性改革进程的推进，政府推动粮经饲统筹、农牧渔结合、种养加一体，实际上鼓励了农作物多样化经营以对冲自然风险，为我国实施全农场收入保险提供了政策条件。二是多作物农场参保的投保条件和保障水平问题，多样化农作物参与保险计划，可以获得更高的保障额度和保费补贴，同样是通过农作物多样化降低自然风险，从而降低保险企业的经营风险，提高其承保意愿，同时获得政府更大额度的补贴。

三、我国水稻收入保险试点现状及其存在的问题

前文分析了国外农业收入保险的运行模式，将国际运行模式与我国的试点情况进行比较有利于发现我国水稻收入保险存在的现实问题，从而进一步提升我国水稻收入保险服务粮食安全的风险保障能力。本文选取了2016～2020年度内五个水稻产区的水稻收入保险试点情况进行研究，收集了投保亩数、保额、费率、保费分摊比例等数据，并以江苏省常州市武进区与河南省信阳市的实施情况为切入点，分析水稻收入保险的主要经验做法。

（一）多地水稻收入保险试点情况

表2为全国五地区水稻收入保险实施情况。

兹以常州市武进区与信阳市的水稻收入保险实施情况为例，对水稻收入保险试点情况进行分析。

1.江苏省常州市武进区水稻收入保险实施情况

2016年6月，江苏银保监局正式通过了武进区水稻收入保险的审核，武进区水稻收入保险正式开始试点。在投保主体和投保面积方面，2016年试点前保险公司选定了4个水稻种植专业合作社共计投保1690亩，2017年11个水稻种植专业合作社共计投保3691亩，2018年共计21个水稻经营主体参与试点，共计投保6612亩，2019年共有57个水稻经营主体参与试点，共计投保13978亩。在保险金额方面，2016年试点首年，水稻收入保险的保额设置为1800元/亩，2017年保额1800元/亩不变，2018年、2019年降低到1600元/亩。在保险费率方面，2016～2019年运行期内，水稻收入保险的费率始终为6%。在保费补贴比例方面，2016～2019年期间，试点地区区县两级提供了80%的保费补贴，以1800元/亩的保额和6%的保险费率进行计算，亩均保费为108元，其中由区县两级财政补贴86.4元，水稻经营主体承担21.6元。林乐芬等（2019）通过实地调查证实试点的水稻收入保险提升了水稻种植户的风险保障能力，发挥了政策性农业保险的收入补偿功能。

2.河南省信阳市水稻收入保险实施情况

信阳市水稻收入保险的试点地区为潢川、固始、光山三个水稻生产大县。2017年水稻收入保险的试点承保面积为46万亩，2018年扩大到了50万亩。在投保对象方面，一是专业的水稻经营大型主体、水稻专业种植农户及水稻种植合作社等大型主体；二是贫困村集体；三是建档立卡贫困户。保险金额的确定包括两方面：一是预设产量，根据投保地区近三年的产量数据进行拟定；二是预设水稻收获价格，根据当地水稻最低收购价进行设置，水稻的亩保额一般不低于1300元；在保险费率方面，信阳市水稻收入保险的费率为7.5%，建档立卡贫困户的照顾费率为6%。在保费补贴比例方面，试点地区的保费分摊划分较为详细，保额具体划分为基本保额部分（487元/亩）和剩余部分（超出487元的部分）。基本保额部分按照现行的多级财政补贴制度，由中央财政承担45%，省级财政承担30%，市级财政承担5%，投保人自担20% ；剩余部分由市、县财政分担，其中建档立卡贫困户的个人负担部分由县级财政负担。

（二）多地水稻收入保险的试点经验

这些地区水稻收入保险的成功试点经验对其他产粮大县的试点推广具有极强的借鉴意义，龙文军、刘琳（2021）提出要深入总结试点地区的成功经验，加快推进以完全成本保险和收入保险为主的粮食作物高保障保险。以下是笔者总结的水稻收入保险成功试点经验：

一是建立监办机构协作模式。地方财政部门、农业部门、银行保险监管部门建立水稻收入保险工作组，完善职责分工。在保费分担方面，争取省级财政支持，完善保费分担机制。张宝海等（2021）建议将财政部门作为牵头部门，联合有关部门开展试点工作，加强部门协作，优化工作机制，统筹推进水稻收入保险试点。

二是采取多渠道宣传手段。地方政府部门充分发挥引导机制，利用官方网站、报纸等媒体广泛开展宣传和政策解读。相关保险机构将传统线下宣传模式与最新线上推送模式相结合，向村、户投放宣传素材，利用手机APP进行定向投放和需求沟通，多渠道并行，提高了农民参保意识。

三是利用科技赋能保险流程管理。保险承办机构积极利用保险科技开发各种适用于农业保险承保和理赔流程的应用工具。利用“3S技术”、物联网和人工智能等新兴技术，实现农田信息收集和测产、理赔服务终端的连接互通，实现了整个保险理赔流程的线上管理，利用人工智能等技术让农民足不出户就可以随时了解保险理赔进度等信息，增强其参与感和信任感。

四是提高保险监管考核标准。基层财政部门以保费补贴资金的监督检查和绩效考核为重心，加大对保险企业虚构投保套取财政补贴的监察力度，实现对水稻收入保险的全流程和深层次监管，全面落实水稻收入保险政策落地。加强对后续问题的监督整改，优化完善水稻收入保险运行机制，持续提升水稻收入保险的规范化管理水平。

（三）水稻收入保险试点中存在的问题

1.保险主体方存在的问题

险种设计缺乏数理支撑，固定保额无法满足多层次需要。播种数据及灾害数据的缺乏和低时效性，给险种精确设计造成很大困难。根据不同地区推行水稻收入保险中水稻收入的复杂情况，保险产品设计环节主要存在两方面问题。一是由于无法科学整合以往的风险和巨灾数据，保险人无法准确、科学地衡量所承担的风险；二是由于实际产量数据收集于水稻收获时，而价格数据收集于水稻上市后，在实际定损理赔过程中，二者之间的时间间隔使自然灾害造成的损失数据缺乏时效性和权威性，严重影响了保险理赔的精确性，“滥赔”导致保险理赔支出增加，而“惜赔”则削弱了该保险的损失补偿功能。同时，保障程度和固定保额浪费了价格风险防范机制的灵活优势。水稻收入保险以稻谷最低收购价作为约定价格，水稻种植存在的价格波动幅度较小；水稻收入保险设置固定的保额，不利于各类型水稻经营主体不同程度的风险保障需要，也不利于提升政府财政补贴的灵活性。

保险服务水平不高，无法适应复杂多变的水稻种植情况。保险企业人力投入不足加大了科学测产难度。保险基层工作艰苦且难度大，需要大量的人力投入，但公司农险部门人力投入不足，每村仅1～2人负责农业保险且身兼数职，承担繁重的水稻人工测产任务及繁琐的鉴定保险责任、确定赔偿处理方式的工作。复杂的保险条款也容易引致理赔纠纷，由于保险条款的拟定工作全部由保险公司完成，因此具有天然的信息不对称性，尽管保险公司履行了保险条款说明义务，但在农险实践中依然普遍存在经营主体无法理解条款的情况，经办公司和水稻种植户在查勘理赔过程中容易产生意见分歧，引致理赔纠纷。

2.农业经营主体存在的问题

水稻种植的地区差异性和价格支持政策降低了投保意愿。由于水稻种植收入保险仍处于试点探索阶段，而我国的水稻种植区域特征较强，以湖南与黑龙江两大产区为例，两地的气候、人文、经营模式差距很大，必须根据其实际风险情况进行生产，因此保险条款的设计复杂多变，影响了水稻经营主体的投保积极性。同时，由于一些水稻产区享有价格支持政策，导致稻谷最低收购价仍高于收获时的市场均衡价格。价格支持政策的存在加重了地方政府财政负担，也削弱了水稻收入保险在市场价格风险方面的保障功能。价格支持政策的存在只能一定程度上管控水稻种植的市场风险，而无法处理水稻种植的自然灾害风险，这部分风险只能通过保险进行转嫁。这一矛盾具体体现在农业经营主体的投保意愿上，自然风险发生前，经营主体投保意愿很低，而灾害发生后投保意愿急剧上升。

水稻经营主体方存在道德风险和保险欺诈行为。由于水稻灾害事故成因的复杂多变性，保险公司难以准确鉴定事故的责任归属，尤其是难以鉴定事故发生中道德风险因素的影响。从农业经营主体来看，保险事故发生后无差别理赔，可能会降低投保后新型农业经营主体保产的积极性，出现“出险专业户”。同时，由于缺乏先进的测产技术，保险公司着重采用人工抽样定损，无法精准厘定损失，导致保险理赔产生漏洞。在农户主导的农业保险欺诈案件中，农户借助损失信息的不对称性，利用水稻收入保险理赔漏洞，虚报或者冒用水稻受灾的面积和产量，虚构受灾事实骗取保险赔款。从保险业总体来看，经营农险业务利润微薄，且在灾年可能存在大量亏损，这要求其审慎经营，完善赔付支出制度；但道德风险的发生增加了保险理赔支出，甚至有可能突破保险企业农险业务板块的盈亏平衡点。长期来看，道德风险的发生挫伤了保险企业经营农险业务的积极性。

3.政府方存在的问题

高额补贴支出导致沉重的地区财政压力。相比成本保险，水稻收入保险在保额设置和费率厘定方面都有大幅度上升，这也导致了单位面积保费的同步上升。基于保障粮食安全以及实现乡村振兴的现实需要，考虑到农业经营主体有限的保险购买力和意愿，各级政府财政需要承担较高的保费补贴水平，这对地区财政水平提出了较高的要求，为满足农户对收入保障的需求，需要在更多地区实施收入保险试点。何小伟等（2019）研究表明，由于东西部不同地区的财政水平存在较大差异，而政府财政补贴拨款呈现平均化的趋势，使得大部分财政水平较差的地区难以长期负担大规模保费补贴；若降低保费补贴比例，高额保费超出了农业经营主体有限的投保能力，最终造成投保数量不足，无法形成大数法则要求的承保规模。收入保险作为政策性保险，世界上许多国家将其纳入农业政策保险范围。例如美国的收入保险十分发达，细分为11个门类，保费部分实行从国家到地区财政的多级补贴制度。但目前中国的收入保险没有形成多级补贴机制，以河南信阳水稻收入保险为例，其保额中除去保基本部分的剩余部分（488元～1300元）由市、县级财政进行补贴。同样，在水稻收入保险试点过程中，只有各试点地区对收入保险运行提供地方财政补贴。在试点初期，试点地区受到国家财政以及省级财政的重视程度较高，市县级财政足以承担大规模保费补贴。但随着试点时间的推进以及试点规模的扩大，何小伟等（2017）研究表明，如果仍未形成多级财政补贴机制，地方政府难以长期维持大量增加的保费补贴规模，可能导致收入保险的试点陷入停滞。甚至可能出现高保额高补贴的水稻收入保险被低保额低补贴的传统成本保险挤出保险市场的情况。

配套机制不健全，降低了政府补贴效率。试点地区将最低收购保护价作为约定赔偿价格，缺乏精确性和灵活性，存在一定的政策风险，赔偿价格采集与发布机制有待完善。为防范化解产量、价格风险与系统性风险，除建立多层级大灾风险分散机制外，仍需再保险与期货市场共同参与。龙文军、刘琳（2021）研究表明“目标价格保险+期货”通过发挥市场作用，简化了政府操作、提高了补贴效率，能够解决价格变动对财政补贴造成的不确定性问题、合理安排补贴预算。但我国试点地区对“保险+再保险+期货”模式的探索研究还不深入，风险管理机制有待健全。我国农业市场的集约化程度低于发达农业市场，同时受限于农业经营主体较低盈利水平及较差的风险意识，我国农业保险补贴比例相对较高。叶朝辉（2018）研究证实我国农业保险财政补贴费用长期占保险公司农业保险业务收入的70%以上，保险企业以赚取高额的保费补贴为经营农险主要目的，严重影响了其经营管理效率，甚至产生保险企业套取财政补贴的风险。2009年某财险公司就因虚构投保套取财政补贴，被查处违规资金达19.45亿元。只有符合我国水稻收入保险发展实际的财政补贴制度，才能提高保险企业经营效率，规避套取保费风险，实现试点的全面推广。

四、创新水稻收入保险、保障粮食安全的政策建议

（一）努力完善险种设计，精准命中参保农户的风险需要

针对险种设计缺乏数理支撑，固定保额无法满足多层次需要的问题，为确保水稻收入保险的粮食安全保障目标真正落地，各省要总结试点经验，根据各试点地区实际情况与数据积累进行险种再设计与完善工作。一是提升保额与费率设定的科学化与精细化。农业部门与保险机构应探索建立水稻种植成本、产值、价格等相关数据的实时采集、截取、归类以及共享机制，使保额设定依据更加符合实际且满足费率精算需要，同时可根据不同年度的自然情况与市场情况对保额进行动态调整。此外，依据自然条件、理赔风险、投保对象差异等因素，进一步细化费率厘定方式。

二是针对水稻收入保险的险种设计和理赔机制，进一步细化价格设置标准。水稻收入保险设计完善的关键在于产量和价格指标的精确化。产量指标的精确化需要水稻产量数据的历史累积，价格指标的精确化需要传统的历史价格数据收集与水稻期货市场等价格发现机制。在农作物产量数据的历史累积上，美国农作物收入保险是依托于其农作物经营长期、完善的历史数据积累，同时依托于大农场经营模式和完备的农业数据采集机制，使得农作物产量和灾害数据相对客观完整。在价格发现机制方面，依托美国发达的农作物期货、期权市场以及严格的农产品质量标准体系，使得收入保险产品设计中的价格数据满足了科学性与精确性的要求。与美国相比，我国水稻收入保险仍处在试点阶段，不具备大量的产量和数据积累。一是有别于大农场经营模式，我国小农户经营模式缺乏微观层面对农业数据的收集与管理意识，仅依靠政府机构进行调查收集，数据真实性、准确性较差；二是我国农产品期货市场成熟的农作物品种少，就大宗作物而言，仅有玉米和大豆符合收入保险产品设计标准，这就使得包括水稻在内的作物价格发现机制较弱。水稻收入保险设计需要收集稻谷的现货价格及历史价格，而由于农产品价格支持政策和托市收购政策的影响，稻谷市场价格波动的敏感性受到削弱。因此，应考虑我国水稻收入保险起步较晚的情况，借鉴美国在数据收集和产品设计方面的经验，提升我国水稻产量的数据统计能力和水稻价格发现能力，着力推动水稻期货市场发展和水稻收入保险数据科技发展，从而支持水稻收入保险精准命中参保农户的风险保障需要。

（二）着力提高服务水平，应对复杂多变的水稻种植情况

随着国家粮食安全战略的实施，对农业风险保障的重视程度逐渐提高，中央及地方财政对农业保险的补贴力度不断增大，农险市场规模实现了高速增长。在此背景下，保险企业经营农业保险尤其是经营水稻收入保险等新型险种的积极性逐渐提高。但与此同时，随着水稻收入保险的进一步试点与推广，许多新试点地区的保险公司仍保持针对传统的低保额成本保险的低效服务水平，这显然无法应对水稻收入保险中复杂的承保、测产、查勘与理赔环节。

为了解决此问题，实现水稻收入保险高质量发展，保险企业应着力提升服务水平，具体措施如下：一是积极应用高素质复合型人才。水稻收入保险的发展离不开保险科技的支持，而保险科技的应用离不开复合型人才的投入，例如技术人员应用无人机技术进行产量测定与理赔初筛可以大大减少理赔争议和保险欺诈的发生，并且节省保险经营各环节所消耗的人力与时间。二是加强水稻收入保险条款与政策解读。针对大部分农业经营主体由于保险条款复杂性而产生对水稻收入保险投保的消极与抗拒心理，保险企业应加强对农村基层的保险知识普及以及水稻收入保险方案和条款的宣传解读，打消农业经营主体的投保顾虑；保险企业应主动寻求与政府机构的政企联动，进行水稻收入保险财政补贴政策的宣传解读，以便增强水稻经营主体的投保积极性，加快国家和地方制定的惠农政策落地实施。三是加快农险经营组织机构建设。在水稻收入保险的试点推广过程中，过去以价格为竞争导向的经营模式不再能适应复杂多变的水稻种植形势，而通过专业化的组织机构建设可以形成保险服务方面的巨大优势，可以增强水稻经营主体的投保体验，提高保险企业农险业务的核心竞争力，实现保险企业与水稻经营主体的互利共赢。

（三）持续推进“价补分离”改革，提升经营主体投保意愿

国家对水稻种植十分重视。从2004年开展粮食最低收购价格政策以来，国家一直通过价格兜底方式来保障水稻种植主体的利益，从而支持水稻种植业的发展。但是，在近年来粮食价格市场化和我国粮价对外倒挂的新趋势下，最低收购价格政策呈现了一定缺陷。最低收购价格政策只有大米种类差价，没有大米等级差价，难以体现优质优价，不利于粮食结构调整。而且最低收购价执行范围广，收购量偏大，部分取代了市场机制的作用。

为解决最低收购价格政策的局限性问题，国家持续推动“价补分离”在水稻种植领域的改革，释放农业经营主体的投保积极性。水稻收入保险作为政策性农业保险，其保费财政补贴比例一般可达80%以上，其根本目的是保障我国水稻种植业的稳定，保证稻谷产量和结构的稳定、维护水稻经营主体的利益。过去的最低收购价格政策是水稻经营主体被动接受的风险管理措施，而水稻收入保险是水稻经营主体自主选择的风险管理措施，有利于提升其主动风险防范意识，也有利于推进水稻价格市场化，从而调整粮食结构，最终保障国家粮食安全战略的稳定实施。

（四）积极应用保险科技，打通水稻收入保险全程服务

物联网技术在我国农业经营管理中运用历史较长。在水稻收入保险层面，物联网技术可以有效提高其保险工作的标准化和流程化程度，有效控制保险道德风险。通过土壤类传感器（包括水势、水分、温度传感器等）、气象类传感器（包括风速、风向、雨量、温湿度、蒸发传感器等）、植物生理类传感器（包括叶面温度和茎秆微变化传感器等）和控制系统（设施农业控制柜）等了解水稻实际生产过程，控制水稻种植生产风险，实现对水稻种植的有效监管及对水稻收获期实际价值的鉴定等，可以为保险机构与被保险人提供公开透明的水稻数据监视与管理系统，从根源上减少保险欺诈的发生。唐金成、李笑晨（2020）的研究表明，物联网技术的应用对信息传输速率和延迟以及连接提出了更高要求，因此也离不开5G技术支持，“物联网＋5G”的结合成为水稻收入保险的一大发展助力。

“按图承保、按图理赔”是种植类保险的最佳承保理赔模式。但受限于耕地面积分散、小农户比例高、土地信息不明确与流转制度不健全等客观问题，按图承保缺乏数据支撑。3S技术可以实现对空间信息进行感知、采集、传输、初步处理的全流程作业。随着3S空间技术的不断成熟，可以实现在水稻收入保险各环节的高效应用。一是在承保环节，其难点和核心是确定水稻种植面积，通过3S技术结合作物多光谱特征，在承保前实施非现场非接触水稻种植农田识别，将结果与当地农业部门记录的基本农田结果叠加，生成农户实际水稻播种地图，从而有效防范水稻种植面积造假问题。二是在理赔环节，其难点和核心是理赔事故的成因与损失测定，借助“3S技术”，应用水稻生长模型，对水稻种植农田受灾后开展非现场非接触式损失情况预测，按照损失程度划分标准对预测结果进行损失预登记，保险理赔员再根据损失评估预登记结果对受损农田进行损失核对，实现水稻收入保险的精准快速理赔；在保险查勘定损环节，遵循按图理赔理念，对投保人与查勘人提供的事故与损失照片在后台应用理赔数据库筛查重复照片，规避投保人与查勘员串通骗赔，防止保险欺诈行为的发生。唐金成、杜先培（2018）的研究发现，区块链技术可以实现对保险标的实际损失情况、理赔和处理情况等信息的加密储存，为反保险欺诈工作提供了客观性及公正性。“3S＋区块链”的结合成为解决水稻收入保险欺诈问题的关键科技手段。

应用大数据技术可以实现农业生产的系统化、个性化管理，从而实现地区性差异化定价。利用政府部门公开披露数据与地区农业信息报告等合规手段，获取水稻种植、承保数据，再通过对这些历史积累数据进行深度挖掘、归类分析，制定符合各水稻产区具体情况的风险预防管理举措，为水稻收入保险的风险预测与控制打下数据基础。以中国人保财险公司2018年建立的风险减量管理实验室为例，其通过采集市场交易、气象监测、权威发布等各种数据，基于历年承保理赔积累的保险数据，形成对保户、标的、地区、时期等相关维度的风险判断，为承保与理赔工作提供指导性意见，实现对风险的预测与把控。目前这一风险减量管理系统主要应用于仓储险、建工险等成熟领域，将来在农险领域的拓展应用将为水稻收入保险的风险减量管理持续赋能。

（五）尽快优化财政补贴机制，缓解农户与地方财政的压力

水稻收入保险的保费补贴涉及到地方政府财政部门和水稻经营主体双方的经济关系。不断优化保费补贴机制，完善保险成本的合理分摊，是促进水稻收入保险发展的关键。对水稻经营主体而言，为调动农户投保积极性，不断拓宽保险承保数量，张峭（2020）建议中央财政基于不同地区的农业与经济发展水平适当加大保费补贴力度，以便减轻地区财政补贴压力，保证补贴真正落地，同时降低农户自交保费比例，提高其投保积极性。我国农业保险的政策性强，需要国家进行统一安排并补贴保费。随着粮食安全战略与乡村振兴战略的不断推进，在2008～2018年间，政府提供的总体保费补贴比例从76%最高提升至81%左右，农业保险保障杠杆率从19.2倍提升至46.6倍，这体现了保险以低成本实现高保障的风险分散作用，为我国农业发展提供了坚实的风险保障。政策性农业保险制度下的各级财政补贴机制有效提升了我国农业保险发展水平，提升了农民的风险保障水平。这对水稻收入保险的试点推广具有重要借鉴意义。我国水稻收入保险的试点大多依靠市、县级财政补贴，探索从中央财政到省级财政、到市县级财政的财政部门保费分担机制，具有极大的现实意义。

对于政府财政部门而言，随着试点政策的逐步推进，保费压力也逐步加大。区别于专项拨款的财政保费补贴制度，尝试探索建立各类财政支农资金的统筹协调机制，通过优化财政补贴支出结构，建立多元化的保费补贴模式。在农险业务板块，国家提供了相当优惠的中央财政补贴政策。具体到保费补贴机制，中央政府在保费补贴方面进行了省区级的差异安排，但具体到不同险种和不同的保险保障水平则没有具体划分，在农业保险政策由中央传导至地方的过程中，地方政府肩负重要的细化落实责任。庹国柱(2021）研究表明中央层面设计的农险制度和政策，要靠地方政府细化落实，如果“最后一公里”有“梗阻”，就很难实现顺畅的运行和良好的政策效率。在此问题上应该借鉴美国的集中补贴模式，对收入保费和运营成本提供双向财政补贴、差异化补贴。以美国油菜收入保障保险（RP）中的财政补贴制度为例，差异化保费补贴政策体现在对农业经营主体自主选择的不同保障比例实行差异化补贴，对选择较低保障比例的参保农户提高补贴率（选择50%保险保障比例的农户可以取得67%的保费财政补贴比例），反之，则降低补贴率（选择85%保险保障比例的农户仅能取得38%的保费财政补贴比例）。

（六）不断完善配套机制，构建多层次保险组织架构

在政策性农业保险组织架构方面，美国形成了联邦农作物保险公司（FCIC）、风险管理部（RMA）和授权农业保险机构（AIPs）三方协同合作的组织架构。该组织架构实现了对保险单元划分、保险对象选取、保障水平设置、财政补贴分担、再保险安排等方面的精细设计，最大程度地实现因地制宜的风险管理服务。我国政策性农业保险的制度体系构建由财政部牵头进行，有利于提高农业生产经营效率，是保障农业经营稳定的重要顶层制度设计，但实际运行过程中仍存在组织架构不够立体与配套机制不全面等问题。为此，各级政府与保险企业应立即采取改进措施。一是通过进一步推进“联办共保”，由各家保险企业合作共保，共同经营水稻种植风险，实现对风险的横向分摊。二是通过建立健全水稻收入保险再保险分散机制，实现从业务前端的保险企业到业务后端的农业再保险公司之间的风险纵向分摊。三是通过完善农业巨灾准备金制度，实现应对水稻种植巨灾风险的总体统筹安排。通过这些针对性措施，能够实现水稻收入保险组织架构的建设和科学运作，使其更好地服务于乡村振兴、保障国家粮食供应安全。

原文载于《农村金融研究》2022年第5期

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