郑庆宇 管洪彦：新型农村集体经济发展主体的政策选择及制度设计

新型农村集体经济发展主体的政策选择及制度设计

郑庆宇 管洪彦

作者简介：郑庆宇，农业农村部农村经济研究中心助理研究员 ；管洪彦，吉林大学法学院教授、博士生导师。

引用格式：郑庆宇，管洪彦. 新型农村集体经济发展主体的政策选择及制度设计[J]．农村金融研究，2022（2）：29-37．

「摘要」 目前新型农村集体经济的内涵和外延尚未得以清晰界定，其发展更是面临着主体不明晰、主体职能不明确等问题。农村集体产权制度改革为新型农村集体经济提供了组织载体。新型农村集体经济的发展主体在延续了公有制、社区性、全员性等传统特征的基础上，也呈现出主体地位明确、产权及成员边界清晰、组织机构健全等新特征。新型农村集体经济发展主体的政策选择应以集体土地的再合作为基础、以集体成员利益为目的、以实践中新型农村集体经济的不同发展模式为支撑。制度设计应该重点关注农民集体所有制本质特征和市场经济发展基本要求之间的平衡，并从农村集体经济组织的法律定位、成员制度、内部运行机制、优惠支持措施等方面强化农村集体经济组织立法。

「关键词」 新型农村集体经济；发展主体；农村集体经济组织；政策选择；制度设计

2016 年中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革意见》首次提出“新型集体经济”的概念，明确“科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济”。此后，习近平总书记在不同场合也提出了要“发展壮大新型集体经济”。2018年，习近平总书记在中央政治局第八次集体学习时指出“要把好乡村振兴战略的政治方向，坚持农村土地集体所有制性质，发展新型集体经济，走共同富裕道路”；2019年，习近平总书记参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时再次强调，要“完善农村集体产权权能，发展壮大新型集体经济，赋予双层经营体制新的内涵”。2021年中央一号文件和“十四五”规划中都明确提出要发展壮大新型农村集体经济。中央提出发展“新型集体经济”的政策考量正是基于农村集体产权制度改革所带来的积极成效，即通过清查核实集体资产、科学民主确认成员身份、合理设定集体资产收益分配依据，逐步构建起归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格、彰显中国特色的农村集体产权制度，进而推动农村集体经济“由旧向新”的转变与发展。问题在于，在农村集体经济“由旧向新”的转变过程中，其内涵与外延也在不断地调整与变化，在农村集体产权制度改革过程中所建立或改制的农村集体经济组织，是否为新型农村集体经济的唯一发展主体？其与新型集体经济的关系如何？具有集体经济成分的其他组织可否成为新型农村集体经济的发展主体？新型农村集体经济的发展主体问题成为关系到新型集体经济发展方向及模式选择的重要问题，亟需探求其理论基础，并在制度设计层面进行构建。

新型农村集体经济发展主体的演变及定位

（一）主体演变：基于多形态的农村集体经济

1.现有法律视域内的多样态发展主体

农村集体经济的概念在政策文件中被反复使用，但在法律中却没有明确界定。1982年《宪法》首次提出了“集体所有制经济”，其中第8条明确规定，“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。结合当时的历史背景及该条的规范内容，农村集体所有制经济，应包含社区性集体经济组织统一生产经营、专业性合作经济组织合作经营以及农村供销合作社合作经营等多种具体实现形式。反映到不同类型的集体经济发展主体上，社区性集体经济组织、农民专业合作社、农村供销合作社、农村信用社分别对应生产、合作、供销、信用四种形态，并且随着经营方式和发展路径的不断演变，合作、供销、金融三种集体经济形态的发展主体分别由2006年出台的《农民专业合作社法》、正在制定的《供销合作社条例》、2015年修订的《商业银行法》予以规范。而利用集体土地开展农业生产的最为基本的集体经济形态，自人民公社体制废除之后，却一直缺乏明确的法律对其发展主体予以规范，这也是新型农村集体经济内涵与外延难以厘清的问题根源。

2.特定历史阶段下的发展主体

从法律视角看，农村集体经济是一个较为宽泛的概念，所有具有集体因素的经济形态均可纳入集体所有制经济的范畴。但是，从农村经济社会发展的历史进程看，利用集体土地进行农业生产的社区性集体经济应为新型集体经济的始源，并作为明晰新型集体经济发展主体的主要切入点。有学者以改革开放、家庭联产承包责任制、乡镇企业、产权制度改革四个阶段对集体经济的发展历程进行了梳理（ 仝志辉、陈淑龙，2018）；也有学者将农村集体经济划分为构建期、调整期、转型期、激活期四个阶段（高鸣、芦千文，2019）。这些划分或以特定历史事件，或以特定历史时期为节点，均不无道理。但从农村集体经济发展主体演变视角看，农村集体经济发展大致经历了统一经营阶段、二元的双层经营阶段、发展主体多元的主体阶段。

首先，发展主体统一经营阶段。以 1956 年全国人大常委会通过的《高级农业生产合作社示范章程》为标志，农业生产合作化运动广泛开展。随后，1958 年中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社的决议》明确“小社并大社”指导思想。绝大多数农户加入人民公社，为 1962 年《人民公社条例》的出台奠定了基础。自此，“三级所有、队为基础”的集体所有并统一经营模式在全国展开。农村集体经济的发展主体包括生产队、生产大队和人民公社，其主要利用集体所有的土地开展农业生产，也包括一些以社队企业形式开展的手工、运输等非农产业经营活动。在这个阶段，生产队、生产大队、人民公社统称为农村集体经济组织，并主要以土地为生产资料，以农业作为经营类型，职能清晰，业务明确。

其次，发展主体二元的双层经营阶段。以改革开放作为该阶段的起始，家庭联产承包责任制逐步在全国农村推开。以家庭经营为基础，统分结合的双层经营体制事实上形成了农户、集体双层经营发展主体，但利用未承包到户土地开展农业生产经营的主体却由于人民公社体制的废除而长期缺位。同时，1983年中共中央、国务院印发的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求在原生产队基础上建立村民委员会，职能是办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府做好本村的行政工作和生产建设工作，并在1998年《村委会组织法》中予以明确。我国在相当长的一段时期内，尽管从形式上实现了“政社分开”，但由于没有设立单独的农村集体经济组织，集体经济的发展主体由村委会代为行使，进而造成事实上的“政经不分”。这也是导致二元发展主体并不完善的主要原因。

最后，发展主体多元阶段。这个时期覆盖面广，与发展主体二元阶段有一定交叉，体现为在集体统一经营层面发展主体的多元变化。上世纪 80 年代左右，家庭承包经营的显著成效带来了农业经济的剩余增加以及劳动力剩余状况凸显，加上城乡分割二元结构对劳动力转移的抑制，社队企业迎来了蓬勃发展时期（张晓山等，2018）。1984 年中共中央、国务院转发农牧渔业部的《关于开创社队企业新局面的报告》同意将社队企业转为乡镇企业为标志，乡镇企业历经热、缓、改三个阶段。这一阶段，集体经济的发展主体主要是集体和农户联合兴办的企业，以及后期改制成的市场化股份合作制公司。伴随城市化进程的逐步加快，一些城郊、城中村土地被征占，城市化的红利惠及了这些村庄，集体经济的模式多为购置房产发展物业，发展主体多为村委会。

（二）基本定位：基于产权改革及产权关系的特殊性

特定历史时期，不同的集体经济形态，其发展主体也随之变化。主要原因在于，“从国家层面，集体所有制既被当做增强国家动员能力、汲取农业剩余价值的工具，也被当做改造小农和实现农业社会化大生产的制度安排”（刘守英、程果，2021）。因此，在以效率为主的特定历史背景下，其在法权层面并未得以充分展开与表达。进入新时期，尤其是农村集体产权制度改革以来，激活农村资源要素、释放农村内生发展潜能成为全面推进乡村振兴、促进农民农村共同富裕的重要手段，效率优先兼顾公平的发展理念成为主基调，这就要求在制度层面通过明晰产权、健全主体、构建紧密的利益联结机制和收益共享机制，发展新型集体经济，其核心关键在于发展主体要明确，功能定位要清晰。

在集体所有、集体经营的人民公社体制退出历史舞台之后，由于长期缺乏相应制度安排，农村集体经济的发展主体一直处于模糊、缺位状态。农村集体产权制度改革为明确农村集体经济的发展主体提供了制度基础，并开启了发展新型集体经济的新篇章。2016年中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确，“在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权”。即要通过改革，明确农村集体资产的所有权主体是农村集体经济组织成员集体，而农村集体经济组织并非所有权主体，而是集体所有权的代表行使主体。这一政策与2007年《物权法》第 59 条、第 60条保持一致，并且 2021年颁布实施的《民法典》也沿用了《物权法》的原有表述。

农村集体产权关系的特殊性主要体现在，新型农村集体经济的发展主体并非实际拥有产权的成员集体，而是获得法律授权，代行集体所有权的农村集体经济组织。经过农村集体产权制度改革建立或改制的农村集体经济组织，与人民公社时期的三级农村集体经济组织并非同一概念，其仅为集体所有权的代行主体。其发展主体应具体表达为：组织本集体范围内的全部成员，利用集体所有的资源资产，通过合作与联合的形式，与外部主体独立开展活动，符合社会主义市场经济要求的现代市场主体。其产权关系的特殊性还要求，新型农村集体经济具体形态应在农村集体产权制度改革背景下展开，包括但不限于资源出租、物业租赁、投资入股等模式，同时还要以集体所有制为坚守，以保障农民权益为根本目的。新型农村集体经济发展主体的上述要求都需要在政策选择和制度设计上予以规范和明晰。

新型农村集体经济发展主体的政策选择

自2016年中央文件明确提出要发展新型农村集体经济以来，不同地区根据各自资源禀赋，在“新”方面作了有益探索，呈现出多点开花的繁荣景象。在发展模式上，有经营型、联营型、租赁型、服务型、党建型等不同类型（高鸣等，2021），在实现形式上，有村集体统一经营、土地股份合作制、成员股份合作制、联合社会资本的混合所有制等多种形式（苑鹏、刘同山，2016）。这些新的路径和形式拓宽了新型农村集体经济的发展空间，但随着农村集体产权制度改革的深入，对新型集体经济发展主体的关注需要进一步加强，有必要对新型农村集体经济发展主体政策选择的一系列基础问题进行探究。

（一）基础及目的

1.以集体土地为基础的再合作

关于集体经济，当前理论存在集体经济与合作经济的分歧，韩俊（1998）从二者是否承认私人产权角度进行了区分，认为合作经济是交易的联合，承认私人产权；集体经济是财产的合并，否认私人产权。国鲁来（1987）从组织表现上进行了区分，认为集体经济是就组织的所有制性质来说的，合作经济是就组织的运行方式来讲的，从范围讲两者是交集关系。从《宪法》第 8 条关于集体所有制经济的条款表述看，多种形式的合作经济应当均属于集体所有制经济范畴。张驰（2020）认为，马克思和恩格斯分析的合作经济发展路径是从劳动合作逐步过渡到财产合作，再发展为生产资料公有制条件下的劳动合作。按照马克思恩格斯的观点，在合作经济发展历程中，尤其是在人民公社时期，必然存在实质上与集体经济内涵统一的过渡时期，但随着改革的演变和深入，合作经济的基础发生了变化，其内涵及定位也逐渐清晰，与集体经济逐渐剥离，载体也相应固定下来。

典型的如《农民专业合作社法》所规范的农民专业合作社并不要求以利用集体土地来发展合作经济，这从根本上区别于主要通过利用集体土地发展集体经济的集体经济组织。从现有法律看，《中华人民共和国宪法》第10条第1款将国家所有之外的农村和城市郊区的土地，明确为集体所有；《中华人民共和国民法典》第262条明确农村集体经济组织依法代表农民集体行使集体所有权；中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》也明确了农村集体经济组织为集体所有权的依法代表行使主体。这些法律和政策均表达出农村集体经济组织是集体土地的依法代表行使主体，并通过利用集体土地资源，开展对外合作，发展壮大集体经济。因此，鉴于在以土地为基础方面的一致性，新型集体经济应以农村集体经济组织作为其有效载体。

2.以全体成员利益为目的

从中央文件看，经过农村集体产权制度改革建立的组织应当具有社区性和全员性。社区性主要体现在以集体所有的土地为边界，全员性要求覆盖范围为社区范围内的全体村民。需要注意的是，利用集体土地进行再合作以及以全体村民的利益为目的的新型集体经济发展并非毫无限制，对其全员性的考虑需要结合一些具体条件。前者主要是新型农村集体经济的类型与方式，此为后文探讨的内容；后者主要是参与收益分配的人员范围，为本节讨论的重点。新型集体经济的“新”很重要的一个体现就是成员边界清晰，过去的集体经济组织只要是成员家庭新增人口，无条件成为集体成员，集体成员是不断变化的，但对资产的占有是模糊的，农户之间的产权关系并不清晰。因此，没有财产关系的不能成为新型集体经济惠及的对象。

关于农村集体经济组织成员，农村集体产权制度改革要求统筹考虑户籍、土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，在充分尊重群众意见的基础上，明确成员确认的具体办法。各改革试点按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则开展成员身份确认工作，虽然实践中的确存在一些本村村民没有被确认为成员的情形，但这与新型集体经济要体现的全员性并不相悖。原因在于，随着新型城镇化以及户籍制度的改革，很多农村村民由于子女上学或外出务工等原因将户口迁入城市，但实际上和农村还存在某种关联，在农村居住、承包农村耕地等，对于这些人群，应认定为集体经济组织成员。因此，经过这些条件的筛选，没有被确认为成员的村民自然应认定其丧失了与农村的紧密联系，自不属于全员性所统筹的范围。因此，新型集体经济发展主体是以全体成员利益为目的，有其特定的时代背景和现实诉求，其表述虽然有所变化，但其内涵及功能依然如故。

（二）实践表现

关于新型农村集体经济的发展主体，实践中并不像理论上一样具有基础同一性与目的一致性，其多基于地方探索，表现出不同的形态和模式，存在多头并进的发展趋势。如前所述，实践中的新型集体经济通常是在产权明晰、成员明确的基础上，以产业发展为导向具体展现的，在发展主体方面并未过多强调。主要有以下几种模式。

1.物业带动型模式

随着城镇化的快速推进，许多农村的土地被大量征收，这些村庄为了实现集体资产的保值增值，利用征地补偿款购置或建设房产，提供了城市扩张及要素容纳所需要的基础保障，同时也享受了城市化进程所衍生的红利。这种集体经济发展模式始于本世纪初，集中在长三角、珠三角以及特大城市郊区农村，主要由农村集体经济组织作为其发展主体组织开展经营活动。如广东省2016年修订的《广东省农村集体资产管理条例》第3条规定“农村集体资产由农村集体经济组织代表本组织全体成员行使所有权，并以本组织的名义依法自主经营管理”。这种经营模式风险小、收益稳，可一劳永逸享受物业经济所带来的收益，但同时也限制了集体经济的发展空间，制约了集体经济组织的内生发展动力。作为集体经营资产股份合作制改革的先行示范区，虽然明确了集体经济组织是集体经济的发展主体，但对于如何利用集体资产发展集体经济，以及如何分配集体经营性资产收益等并不明晰。

2.股份合作型模式

与物业带动型模式不同，股份合作型模式所依赖的资源禀赋并非靠近城市，而是在传统农村或山区，如在贵州六盘水探索的农村“三变”改革（资源变资产、资金变股金、农民变股东）模式。这种模式主要指农民集体利用土地等资源的经营权或使用权、房屋或设备等固定资产使用权，以及政府帮扶资金或集体积累资金等，与外部主体开展股份合作，共同发展休闲、旅游、民宿、康养等多形态产业，从而带动集体增收。实践中探索形成了资金股、土地股、生态股、风景股等各种股份形式，也探索形成了入股参股、联合抱团、“飞地”经济等不同做法。在股权设置上，以土地等资源性资产入股普遍采用“保底收益+效益分红”形式，以财政投入到村集体的扶持资金入股，一般采取“保本金+固定分红”形式。这些股份设置和分配方式明确了集体在股份合作中的角色及定位，但实践中对发展主体并未明确和统一，存在党支部、村委会、农民专业合作社、农村集体经济组织多头选择的局面。

3.服务创收型模式

不同于前两种模式，服务创收型模式不限定地域和区位，普遍适用于广大农村地区。该种模式主要利用熟悉社区群体和环境的优势，领办创办多种形式的服务实体，为社区居民或经营主体提供劳务介绍、土地流转中介、农业社会化服务等，增加集体收入。在类别上，当前服务型模式主要有两种：一种是农业生产服务型，一种是社区生活服务型。在发展主体上，两种服务型模式存在差异。实践中，农业生产服务型面向小农户开展生产托管，多由村集体入股或领办的具有农业经营资质和经营能力的专业合作社具体经营，对提高粮食生产效能成效显著；社区型服务面向集体成员开展日常服务，多由集体入股或出资设立的中介组织、劳务公司经营，既能服务集体成员，也能增加集体收益。服务创收型模式在路径探索上还存在很大空间，也基本适应当前农村的生产生活现状，可作为新型集体经济的主要发展方向之一，但现实中存在发展主体不明确的问题，有的由村委会投资合作，有的直接在专业合作社和农户之间建立关系，在强化新型集体经济发展主体方面稍显不足。

（三）本源回归

以新型集体经济发展主体的选择，应该以新型农村集体经济发展的基础和目的为原则，通过观察实践中新型集体经济发展主体的具体表现形式，在理论和实践之间相互对照，对实践中的具体表现形式进行理论重塑，使新型集体经济发展主体回归到政策选择范围之内，以坚守集体所有制公有制属性。

1.明确农村集体经济组织在新型集体经济发展中的主体地位

股份合作型模式、服务创收型模式存在发展主体不明确、集体经济组织管理集体资产、集体经济职能无法体现的问题。以股份合作模式为例，村集体通过利用集体资产资源与外部主体合作，并建立利益联结机制。有些地方以村委会作为村集体的代表，在选择产业项目，确保产业项目符合法律法规、国土空间规划和国家产业政策方面发挥集体经济发展主体功能。在完成农村集体产权制度改革、建立集体经济组织的地方，如果依然由村委会作为对外合作的主体，在发展乡村旅游、康养休闲产业等不同形态集体经济的过程中，一旦发生违规占用耕地挖湖造景和占用耕地从事非农建设的行为，将出现项目的负责主体并非集体所有的依法代行主体的情形，易引发责任主体无法明确的法律困境，也不利于村集体对外开展合作的稳定性和可预期性。所以，在建立了集体经济组织的村组，应明确农村集体经济组织在发展新型集体经济中的主体地位。

2.明晰集体经济组织在新型集体经济发展中的具体职能

以物业带动型模式为例，这在集体资产量大的地区基于保值增值的目的，先行开展了集体经营性资产股份合作制改革，建立了股份经济合作社、经济合作社等集体经济组织，承担了管理集体资产、发展集体经济的职能，基本能够保证集体经济组织的主体地位，但也存在职责不清的问题。在实际运营中，通常采用自主经营、租赁经营、参股经营三种模式发展物业经济，自主经营和参股经营受宏观经济环境的影响较大，随着市场起伏波动，风险难控，加之网络经济对实体经济的挤压，收益不稳定。基于这种不稳定预期，大多数村组会选择较为稳定的租赁经营，这种模式在保资产、稳收益、供就业等方面固然有得天独厚的优势，但存在经营模式过于单一、保值增值压力大等问题。特别是受疫情等不可控因素影响，门市房和楼宇的租户会提出减免租金的要求，加之外部经济形势不景气，可能导致租户无法继续经营，出现空租情况。为切实促进新型集体经济发展，保障本集体及其成员的稳定收益，应明晰集体经济组织的相应职责，如可通过积极探索资本市场化运作途径，开展安全性较高的风险投资，从而激发集体经济经济组织的内生发展动力。

新型集体经济发展主体的制度设计

从新型集体经济的发展实践看，其总体上处于起步探索阶段，仍面临着诸多堵点和痛点，如集体经济发展区域间不够平衡、空壳村薄弱村比例仍然较大，内生动力不足、过于依赖政府帮扶、可持续发展能力弱等。主要原因在于，新型集体经济的发展主体缺乏应有的法律制度安排。目前，农村集体经营性资产股份合作制改革即将完成，全国大多数地区已建立了相应层级的集体经济组织，但由于规范调整农村集体经济组织的法律尚未出台，使得其在获得平等主体地位等方面存在障碍，新型集体经济在发展过程中面临基本原则不明晰，发展定位、服务对象不明确，在制定针对性支持措施、提供经营管理人才政策保障等方面缺乏相应法律依据等问题。这些制约新型集体经济发展的制度性难题亟需通过农村集体经济组织立法予以解决。

（一）制度设计中需要坚持的两项原则

农村集体经济组织是以土地为基础的社区性经济组织，经历了初级社、高级社、人民公社的演变，一般为在农村集体产权制度改革中改制或新设。综合其历史延续性及新时代使命，农村集体经济组织立法既要坚守集体所有制本质特征，也应体现市场经济发展的基本要求。

1.应保持集体所有制的本质特征

集体经济组织立法应重点在下列几个方面体现集体所有制的本质特征。一是形成的财产不可分割。成员集体所有财产本质上是一块属于公共的不可分割的资产（陈锡文，1992），无论是改革开放前的生产队所有、统一经营，还是当前的新型农村集体经济组织依法代表行使集体所有权，其成员都不能以退出为由，要求分割带走集体资产。二是以促进共同富裕为根本目的。新型集体经济组织建立的主要目的是通过发展新型集体经济，带动集体及农民增收，缩小群体收入差距，弥补非公有制经济可能带来的群体间收入差距扩大等不足。三是以按劳分配为基本原则。农村集体经济组织的收益分配应坚持公平优先、成员共享、多劳多得，同时兼顾资金、技术、人才等要素贡献。实践中，绝大多数村组集体经济组织以人口股、劳龄股为收益分配的主要依据，体现了鲜明的公有制经济特征。四是以社区封闭性为主要特征。农村集体经济组织是在社区范围内以农民土地集体所有制为基础，具有社区性、地域性的特征（何宝玉，2021），其成员进出并不按照一般合作组织所遵循的自愿原则，而是有严格的条件和程序。

2.应体现市场经济发展的基本要求

在推动农村集体经济组织有效参与市场竞争的过程中，应按照一般民事主体的要求对其进行制度构建。一是要明确成员边界。按照中央文件要求，新型集体经济组织成员的确认要统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，在民主协商基础上确定成员确认程序、标准和管理办法，严格成员确认标准，明确成员主体地位。二是要明晰产权关系。以改变村委会代行职能情况下村、社财产边界不清、集体资产归属不明的现状为契机，理清集体资产的范围和种类，明确不同层级的农民集体所有权主体和代行主体，以及农村集体经济组织成员享有集体经营性资产收益分配权的依据。三是要建立健全有效的运行机制。在新型集体经济组织内部普遍设立成员（代表）大会、理事会、监事会，探索按生产要素贡献分配的收益分配制度，对内统筹分配与积累、兼顾集体福利与成员增收，对外坚持村集体与各类市场主体，建立紧密的利益联结和收益共享机制。四是明确市场主体地位。《民法典》明确农村集体经济组织为特别法人，全国绝大多数地区已成立不同层级的新型农村集体经济组织，应规范开展登记赋码，赋予其应有的市场地位和主体资格。

（二）制度设计中需要重点把握的几个问题

农村集体经济组织是《民法典》规定的区别于营利法人和非营利法人之外的一类特别法人，应将其特别性贯穿于立法始终，重点明晰其调整范围和功能定位，更好区别于其他组织；建立健全成员制度和内部运行机制，搭建起参与市场竞争的组织外壳；加强政策支持和外部指导监管体系建设，保障新型集体经济的更好发展。

1.立法调整范围

明确农村集体经济组织立法的调整范围是确保法律起草针对性的重要前提。本法的调整应仅指，通过农村集体产权制度改革形成的乡、村、组三级社区性经济组织，而不包括从事同类农产品生产、销售等业务的农民组成的跨社区专业合作社，从事城乡商品流通、开展农业社会化服务的供销合作社，以及为农民和农村经济发展提供金融服务的农村信用社，他们应当由《农民专业合作社法》《供销合作社条例》《商业银行法》分别予以规范。

2.法律基本定位

确定农村集体经济组织立法的功能定位是明确法律草案基本框架的基础。本法为组织法，应有所为、有所不为，重点规范集体成员管理制度、符合市场经济和现代企业制度要求的内部运行机制、集体经营性资产管理及收益分配、优惠扶持政策，以及构建保障有力的管理服务机构体系等，对有关农民集体所有的各类资产资源的产权关系、管理经营机制等并非本法重点规范的对象，应主要由《农村土地承包法》《土地管理法》及《农村宅基地管理办法》等相关法律和规章规范。

3.成员制度

建立成员制度是农村集体经济组织立法的核心。本法所规范的成员具有财产权利和民主权利，前者包括土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等；后者包括选举权、被选举权、知情权、决策权、管理权、监督权等。《2020年中国农村政策与改革统计年报》显示，经过农村集体产权制度改革，目前全国已确认集体成员约 9 亿人，对此争议不大。改革后，随着成员家庭新增人口的增多，其对成员身份和民主、财产权利诉求不同。这些新增人口是否为成员？如何取得成员身份？能否享有与初始成员同等的民主和财产权利？等等。这些内容构成了中国特色成员制度的关键，是本法的重点和难点。

4.内部运行机制

农村集体经济组织法是具有私法性质的组织法，参照《公司法》《专业合作社法》，应建立相应的内部管理机构，如行使决策权的成员（代表）大会、行使执行权的理事会，以及行使监督权的监事会，也要明确组织的设立、登记、变更的条件和内容。同时，基于农村集体经济组织的特别法人属性，本法也作了一些特别规定，如集体财产不可分割、集体成员社区相对封闭、资产权益以户为单位分享、集体土地所有权不能对外承担责任、不适用破产终止等。

5.优惠支持措施

农村集体经济组织是特别法人，除了参与一些市场经营活动外，还承担了一定的农村公益事业和公共服务支出，以及为农村集体经济组织成员分红的功能（郑庆宇，2021）。该法虽为组织法，但也具有促进法特征。为保障农村集体经济组织健康有序发展，体现国家大力扶持的政策导向，立法中要体现农村集体经济组织在财政、税收、用地、人才等方面应享受的优惠扶持，要做好与现有相关政策的衔接，以原则性规定为主。

6.管理服务机构体系

管理服务机构体系的建立是确保集体资产规范管理、有效监督的重要手段。《2020年中国农村政策与改革统计年报》显示，截至2020年末，全国共约6.7万亿集体资产，52.5万个村集体经济组织完成了登记赋码，这些资产和组织在实践中并不能得到有效的管理和监督，有必要成立专门的工作机构，承担指导集体资产管理和集体经济组织运行的职能。该法应明确在县级以上人民政府农业农村主管部门设立农村集体资产监督管理服务机构，并承担农村集体资产清产核资指导、财务会计指导、经济合同管理、产权交易服务、审计监督以及土地纠纷调解。

原文载于《农村金融研究》2022年第2期

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