笔谈｜何广文：中国合作金融改革与发展的四大待解之问

【编者按】2022年2月28日，中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过《推进普惠金融高质量发展的实施意见》，提出要“有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用”。本期聚焦“合作性金融”这一农村金融领域的经典话题，邀请多位知名专家撰写文章，纵论新时期农村合作金融健康发展，以飨读者。

中国合作金融改革与发展的四大待解之问

何广文

作者简介：何广文，中国农业大学经济管理学院教授、农村金融与投资研究中心主任。

引用格式：马九杰，何广文，汪小亚，张照新，孙同全，刘西川. 新时期农村合作金融健康发展笔谈[J]．农村金融研究，2022（3）：08-20．

20世纪50年代初期，在中国合作化运动中产生的农村信用社，其初衷是要按照合作金融的模式来运转，其组建和运作遵循了合作制的基本原则，具有合作制的基本特征，较好地将出资者与客户融为一体，有效实现了农村信用社发展的正向激励机制的构建。不过，农村信用社产生以后，基于合作制的发展过程是短暂的，农村信用社走出了一个从合作制到公有制的特殊制度变迁轨迹。尽管20世纪80年代初以后，在中央政府的主导下，农村信用社领域进行了一系列的强制性制度变迁，诸如恢复“三性”、按照合作制原则重新规范等，但是，从国际合作联盟的基本原则出发的合作金融局面没有在中国重新出现。2003年开始试点以及2004年全面启动的农村信用社领域的新一轮改革，其成效是有目共睹的，不过，由于省级联社对县域法人主体的行政性控制以及地方政府的参与，农村信用社实际上成为“地方准国有企业”，并从形式和内容上都彻底丢掉了合作金融。从此，在中国开始了以合作社信用互助为重要内容的新型合作金融探索历程，并产生了中国合作金融改革与发展待解的四大问题。

（一）合作金融在世界范围内广泛存在并取得显著成功，但是，中国作为世界上最大的发展中国家，为什么合作金融发展却还在探索之中？

不论是在欧美还是亚洲其他国家和地区，合作金融机构广泛存在，并且自成体系，德国合作金融系统、荷兰合作金融体系、东亚综合农协，都是公认的典型，已经发展成为现代金融体系不可分割的重要组成部分，是乡村金融的最主要供给者。

国际经验证明，小农经济主导的发展中国家，如果乡村金融供给由市场化和商业化制度安排主导，将产生较为严重的金融排斥现象，农户“借款难”困境不可避免，缓解困境的路径有二：一是金融机构进行组织制度和业务制度创新，构建有利于接近农户需求的本地化的机构体系，以创新的方式开展小额信贷，孟加拉格莱珉银行（Grameen Bank）就是这方面的案例；二是在农户组织化基础上构建内生于乡村的自我金融服务机制，以资金互助、互助担保、互助保险等形式发展合作金融，内部化处理信息不对称和缺乏抵押品导致的负外部性，西班牙蒙德拉贡、以色列和东亚综合农协（日韩模式）都是这方面的案例。

中国的小农经济格局将在一个比较长的时期内存在，乡村金融服务面临的重大难题就是怎么以商业金融模式低成本地服务大量碎片化存在的小农？特别是怎么在信息不对称情况下控制好风险和成本，并实现其“信贷可得性”的提升和服务的规模化扩张？构建和完善合作金融体系，也是中国的理论与实践部门一直试图实现的梦想。

（二）中央政府一直较为重视倡导和推动新型合作金融的发展，但是，为什么合作金融还一直没能正规化推进？

对于要完善中国合作金融制度，构建一个包含商业金融、政策金融、合作金融在内的金融组织机构体系，实际上在中国改革开放之初就已经形成共识。在2004～2022年期间的19个中央一号文件中，有10个中央一号文件里面都强调要“引导”“培育”“推动”“规范”“促进”新型合作金融发展。但是，中国合作金融组织的发展，还一直处于“试点”过程之中，且一直处于非正规式发展的阶段，合作金融一直由民间自发推动和由一些地方政府局部性试点，合作金融没能成为法律意义上的中国金融体系的一个组成部分。

那么，合作金融试点为什么这么长时间还没有修成正果？难道还没有找到可持续发展的中国合作金融模式？一个成功的可复制、可推广的合作金融模式到底是什么？是什么要素阻止了试点成果的推广与复制？等等，不能不引起思考。

（三）对于中国合作金融发展的具体模式，为什么实践中呈现出来的和政府试图实现的总是存在差异？

兹维·博迪（Zvi Bodie）等在其著名的《金融学》教科书中，把“金融”界定为在不确定条件下进行资源的跨期配置，金融机构的主要业务就是提供金融服务和金融产品。尽管金融机构是多元的，服务和产品也是多样的，但是，就世界范围内普遍存在的合作金融制度安排而言，其合作金融机构的主导形式就是合作银行，例如，德国的大众和赖夫艾森银行、日本的农协信用部、中国台湾的农会信用部等，其基本业务就是资金的融通，即存款、贷款、汇兑、结算业务。

在我国地方政府推动的合作金融试点过程中，都一直强调合作社内部信用合作要“吸股不吸储”“不支付固定报酬，分红不保息”“不承诺支付固定回报”“不建资金池”，甚至还出现“承诺出资”制度，极力避免将合作金融界定为银行业务。不过，2006年12月底，原银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发〔2006〕90号），支持和引导农民和农村小企业按照自愿原则，发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织，并在2007年1月印发了《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发〔2007〕7号），将农村资金互助社界定为经银行业监督管理机构批准的“社区互助性银行业金融机构”，各地银监部门在2007～2012年期间仅仅批准筹建50家，其后因为监管过度导致的“守法成本”较高等各种原因，不断有农村资金互助社逐渐退出，到2022年3月中旬仅剩下39家。

对于以合作社内部资金互助、信用担保模式存在的合作金融，中国乡村经济发展中一直存在较高需求。不过，除了地方政府推动的某些局部试点遵循了“吸股不吸储”“不承诺支付固定回报”等限制性机制界定以外，乡村自发创新基础上出现的合作社内部资金互助、供销社部门推动的一些合作社内部资金互助，大多数都演化为以开展存贷款业务为基本业务的银行性金融，甚至有个别地方基于脱贫攻坚目的，在“财政出资+农户入股”基础上产生的贫困村村级互助资金也演化成银行性金融，与商业银行业务网点类似，每天开门营业，在运作机制上，出现对于政府文件政策界定的某些机制的偏离。只不过，为了避免政策风险，吸收存款叫做吸收股金，并分为定期股金、活期股金，提取存款叫提取股金，给付的存款利息叫预付股息，发放贷款叫资金投放，收取的放款利息叫收取资金占用费。这样的创新，实属无奈之举，犹抱琵琶还要半遮面，难道这样就能够避免政策风险吗？

由此，因为没有金融业务许可开展存贷款，缺乏监管，没有法律规则的保护，就没有稳定的发展预期，很自然的，其健康发展受到诸多约束。2021年12月31日，中国人民银行发布了《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《条例》），旨在将游离于金融监管之外的“7+4”类金融组织全面纳入金融监管，开展信用互助的农民专业合作社，有望纳入监管，或者说终于可以有望修成正果，对于中国合作金融的发展无疑犹如是一阵春天里的微风拂面。不过，对于开展信用互助的农民专业合作社，《条例》规定，农村信用互助业务应严格限于社员内部，不得用于合作社自身生产经营和对外投资、放贷，农村信用互助组织不得以任何形式吸储或变相吸储，不得以任何形式承诺支付固定回报。无疑，实践中的合作社信用互助业务的银行性，实际上是被政策研究者、监管条例的制定者有意无意忽视了，如果正式出台的《条例》还是不承认实践中大量存在的合作社信用互助业务的银行性，中国合作金融怎么才能踏上规范发展之路？

（四）一个机构多元化、竞争性的现代商业金融体系已经在中国乡村基本建成，金融竞争激烈，加上金融科技赋能，金融服务可及性的提升无容置疑，合作金融生存空间何在？为适应数字经济金融时代发展的需要，合作金融存在模式和运作机制是否需要转型？

改革开放以来，中国乡村金融供给与需求这对矛盾关系不断发展变化，到目前，由于以下三个方面原因的存在，中国乡村金融供给已经较为充分：

第一，一个机构多元化、商业化、竞争性的乡村金融供给体系基本建成。从县域金融供给机构角度而言，从东部到西部地区，除了一些相对特殊的地区县域外，无论是经济较发达的县域还是欠发达的县域，金融机构服务网点布局基本合理，金融供给竞争格局已经初步形成，金融机构服务和产品在不断创新，客户服务群体在不断下沉，普惠金融服务广度和深度在不断拓展和增加。

第二，政府激励金融机构深化乡村普惠金融服务的财政、金融政策充分。例如，中国人民银行对“三农”、小微企业贷款存量和增量占比达到一定比例要求的银行金融机构，给予优惠利率的再贷款和降低法定准备金率。同时，对于单户授信、单户贷款合同金额且贷款余额小于100万的农户、小型企业、微型企业或个体工商户贷款利息收入，免征增值税，并在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额。

第三，随着数字技术和信息技术在金融领域应用的不断深化，加之乡村居民经济活动和消费支出行为的数字化、产业数字化、数字乡村建设的不断推进，数字金融服务越来越成为无时不在、无处不有和如影随形的一种机制，乡村信贷的可及性大大提高。

由此，在这些背景下，尽管仍然存在乡村居民数字信贷鸿沟，乡村居民信贷排斥也可能仍然存在，但是在逐渐缓解，合作社信用互助受益者群体的商业信贷的可及性在逐渐增加，加之城乡融合和乡村人口的迁移、乡村居民信贷需求的转型、新型乡村经营主体发展带来的信贷需求的提升，以成员为基础、以小微金融服务需求的自我满足为出发点的传统模式下的合作社信用互助，其生存空间是否受到挤压？还有多大的可持续发展生存空间？面对日益深化发展的数字经济和数字普惠金融，合作社信用互助存在模式是否需要转型和怎样转型？不能不值得思考和探索。

笔者认为，尽管随着乡村金融竞争的强化、乡村普惠金融发展的深化，乡村金融服务供求矛盾关系在逐渐缓解，但是，由于乡村金融服务排斥现象、乡村数字金融鸿沟的消除难度较大，还有一个较长的过程，难以通过商业金融模式满足的乡村金融需求特别是信贷需求还比较大，在乡村振兴时期尤其如此，中国乡村合作金融仍然有较大的生存空间。不过，在数字经济和数字金融发展日益深化的时代，合作金融模式也应该有个转型的问题。为了促进中国合作金融的健康发展，对于合作社信用互助，应该及早纠正在认识上的偏差，承认其业务的银行性，并尽快制定出台中国合作金融发展的法律法规，为中国合作金融事业的正规化健康发展创造环境。

原文载于《农村金融研究》2022年第3期

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