笔谈｜张照新：​我国新型农村合作金融试点实践评析

【编者按】2022年2月28日，中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过《推进普惠金融高质量发展的实施意见》，提出要“有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用”。本期聚焦“合作性金融”这一农村金融领域的经典话题，邀请多位知名专家撰写文章，纵论新时期农村合作金融健康发展，以飨读者。

我国新型农村合作金融试点实践评析

张照新

作者简介：张照新，农业农村部农村经济研究中心二级研究员。

引用格式：马九杰，何广文，汪小亚，张照新，孙同全，刘西川. 新时期农村合作金融健康发展笔谈[J]．农村金融研究，2022（3）：08-20．

农村合作金融是农村金融的一种重要形式。进入新世纪以来，国家在推动原有农村信用社改革的同时，积极探索发展以农村资金互助社和农民专业合作社信用合作为主要形式的新型农村合作金融组织。2007年，原银监会在全国批准设立农村资金互助社，2014年“一省（山东省）三县（安徽省金寨县、河北省玉田县和湖南省沅陵县）”承担新型农村合作金融改革试验任务，探索农民合作社内部信用合作。总的看，受制于合作组织规范性不足、农村金融体制性抑制，以及自身功能定位不够精准等多重因素影响，无论是农村资金互助社，还是合作社内部信用合作，试点试验范围都未能扩展，总体上仍处于探索阶段。未来需要从发展定位、约束机制、发展路径等方面取得突破，才能真正推动新型农村合作金融组织持续发展。

（一）新型农村合作金融组织试点仍处于探索阶段

国家把农村合作金融作为农村金融体系的重要组成部分，一直在积极推动农村新型合作金融组织的发展。党的十七届三中全会明确提出：“加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”。2009年中央一号文件要求抓紧出台农民专业合作社开展信用合作试点具体办法。2012年、2013年和2014年中央一号文件都对发展新型农村合作金融提出了明确要求。正是在这种背景下，2007年和2014年金融监管部门分别批准开展了农村资金互助社试点和农民专业合作社信用合作试验，探索新型农村金融组织发展模式制度建设。从目前进展看，无论是农村资金互助社，还是农民专业合作社信用合作，试点都未能取得明显进展。

首先，试点范围没有扩大。从农村资金互助社试点看，自2007年原银监会批准第一批农村资金互助社后，江苏、山东、河南等部分县市自行开展了试点，批准了一批农村资金互助社。但2012年以后，随着一些地方出现农村资金互助社运营问题，甚至负责人跑路事件，地方政府态度趋冷，农村资金互助社发展陷入停滞，原银监会也暂停对农村资金互助社的批准许可，一些资金互助社甚至关门。从农民专业合作社内部信用合作试点看，自2014年批准“一省三县”试点后，2017年原银监会明确表示试点范围暂不扩大，表明其试点没有取得明显进展。

其次，没有探索出成熟的新型合作金融组织运行模式。农村资金互助社和合作社内部信用合作，其基本属性是比较明确的。2014年中央一号文件明确提出了“社员制，封闭性，不对外吸储放贷，不支付固定回报、属地管理”等基本原则，但是在运行管理、风险防范、外部监管等方面，现有试点没有能够取得突破。农村资金互助社自成立以来就面临着风险有效防范与监管成本偏高之间的难题，至今没有得到有效解决，这也是导致部分农村资金互助社难以维持的一个重要原因。山东省的农民专业合作社信用合作试点，省和市相关部门出台了相对健全的管理办法，但由于与合作社实际不符，导致很多获得开展信用合作资格的合作社基本没有开展实质性业务，从而试点处于名存实亡的境地。

最后，农村合作金融立法没有进展。纳入相关法律是新型农村合作金融的立法保障，但是农村资金互助社和农民专业合作社内部信用合作都没有纳入正式法律条款。目前，农村资金互助社仍然是执行2007年原银监会印发的《农村资金互助社管理暂行规定》。2017年《中华人民共合作国农民专业合作社法》修订稿，也没有将农民合作社内部信用合作纳入其中。相关法律的滞后也反映了主管部门对于当前农村新型合作金融发展实践的看法和态度。

（二）农村新型合作金融组织试点受到内外多重因素制约

目前农村新型合作金融组织试点难以突破，原因是多方面的，既与自身功能定位不够精准有关，也与合作社发展规范性不足、我国农村金融体制改革不到位有密切关系。

首先，定位不清晰制约农村合作金融组织优势的发挥。能否精准定位自身的功能和发展空间，充分发挥自身的优势，是农村新型合作金融组织成为农村金融体系重要组成部分的重要前提。无论是农村资金互助社，还是农民专业合作社内部信用合作，其宗旨都是满足成员的融资需求，不是为了获取盈利或者持续扩大规模。因此，合作社开展信用合作，要依据成员的融资需求而成立，结合成员融资需求的特点确定信用合作的可行模式；成员资金入股，也是为了近期或者未来能够获取融资，而不是为了获取资金利息或者分红。在实践中，合作社理事长或者领办人并没有对成员需求进行深入分析，仅仅觉得是大方向就匆忙成立。同时，为了吸引农民资金入股，大多数农村资金互助社都承诺给予有吸引力的分红或者股息，大大抬高了资金成本，也偏离了办社的方向。

此外，值得指出的是，随着信息技术的加快普及应用，农村合作金融原有的独特优势弱化，客观上降低了其吸引力。较之商业性金融和政策性金融，基于地缘和业缘的农村合作金融具有信息对称和服务便利的特点，在服务农户、家庭农场等小微主体的零散、应急的资金需求方面具有独特优势。在实践中，随着信用村、信用户在一些地区的推广，相当比例的农户能够比较便捷地获取5万元以下的小额贷款。同时，各类商业银行也充分利用数字化手段来降低为农户金融服务成本，尤其是在发达地区，金融服务水平大幅度提高，也挤压了合作金融组织的发展空间。

其次，农民专业合作社规范性不足导致信用合作的内在监督约束机制难以奏效。农村合作金融组织本质上一个互助性组织，由于所有者和利用者的一致性，可以通过民主管理、民主监督形成内在监督约束机制，不但成本低，而且也更加有效，是农村合作金融组织最为根本的风险防范保障。但从我国农民专业合作社发展实践看，尽管数量超过220万家，但是绝大多数合作社不够规范，相当比例的农民专业合作社，其理事长或者核心管理层占有很大股份比例，具有明显的家庭农场或者合伙企业的性质，普通社员参与积极性不高。农民专业合作社这种所谓异质性，虽然在当前具有现实合理性，但是也导致内在的监督约束难以真正形成。特别是农村资金互助社，互助合作特征不明显，缺乏内在监督约束机制，只能参照银行建立监管制度，不但增加了成本，而且容易导致办社宗旨发生偏离，带来较大的经营风险。

最后，农村金融市场抑制导致农村合作金融组织形式极易被冒用。长期以来，为了防范金融风险，我国对农村实行较为严格的金融管制，导致农村金融供给和需求失衡，这为各类非法集资带来潜在机会。而农民专业合作社门槛比较低，注册也非常便利，导致一些个人或者组织便假借农民专业合作社名义，变相开展吸储放贷，甚至以高息揽储借贷。2012～2014年间，河北、江苏等地的一些案例就是这种典型，给农民造成很大损失，也给农村社会带来不稳定因素。农民专业合作社量大面广，给地方政府监管带来很大难题。正是这种较大的风险成为相关部门和地方政府对发展农村新型合作金融组织顾虑重重的一个重要原因。

（三）推进农村新型合作金融组织试点的思考和建议

未来应在总结实践经验的基础上，深化对农村新型合作金融功能定位的研究，形成共识。同时，继续在实践中探索有效的发展模式和风险防控机制，为完善农村新型合作金融政策和法律制度提供基础。

一是深化研究，凝聚共识。一方面，需要立足乡村振兴的大背景，结合农村分工分业发展趋势和数字化技术加速推广应用趋势，探讨农村合作金融在不同区域，对不同类型农户群体的功能作用，研究其发展空间；另一方面，也要看到农村合作金融发展与农民的合作意识、合作社规范化水平有密切关系，因此其探索和发展要经历一个长期过程，不可能一蹴而就。既要坚定信心，同时又要有历史耐心。

二是强化对农村新型合作金融试点的指导和服务。目前一些地方出现了一些值得关注的典型。如四川仪陇县成立民富中心，健全对当地扶贫资金互助社的监管和指导，对于这些资金互助社的规范发展发挥了显著作用，也为各地提供了有益参考。应充分利用科研院所和高校研究力量，组建农村合作金融指导团队，在总结这些试点经验的同时，对各地农村合作金融组织提供点对点的辅导和技术支持，推动新型农村合作金融更加有效地开展试点和探索。

原文载于《农村金融研究》2022年第3期

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