“什么是好的教育政策研究”笔谈②｜卢晓中：对教育政策研究的若干思考

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编者按

为进一步加强教育政策研究，更好服务新时代中国特色社会主义教育事业发展，在教育部－上海市人民政府共建的教育经济宏观政策研究院和华东师范大学国家宏观教育政策研究院的支持下，我们特别邀请全国知名教育政策研究专家围绕“什么是好的教育政策研究”展开笔谈。笔谈按作者姓氏笔画排序。

卢晓中,华南师范大学教授、教育科学学院院长，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授

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原文发表在华东师范大学学报（教育科学版）2018年第二期“什么是好的教育政策研究”笔谈

基金项目：华东师范大学国家宏观教育政策研究院委托项目“学界有影响力研究成果评判”。

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教育政策研究是教育研究的应用性的重要体现，也是一种特殊的教育研究，在研究的问题性质、组织形式、分析框架、方法工具及文本类型等诸多方面都有其自身的特点。按照卢乃桂、柯政等学者的分类，教育政策研究通常包括以下两种类型：一种是有关政策和政策过程的研究，即以教育政策为分析因素，来对一定的教育现象进行分析；另一种是教育政策研制，人们也称之为“为政策”的教育研究，这种研究主要有两种情形，一种是对备择的教育政策方案进行分析和选择，另一种则是直接研制教育政策的备择方案。实际上许多“为政策”的教育研究常常融合了这两种情形。本文从科学性、适切性的角度，对教育政策研究中三个密切相关的问题作一探讨。

 (一)教育政策研究的问题导向

一项教育政策的出台无疑是针对确定的教育问题的，而教育问题通常包括两大类：一类是现状性教育问题，即在现行教育中业已存在的问题，比如义务教育发展不均衡问题；另一类是发展性教育问题，指的是教育未来发展可能出现或遇到的问题，尽管这类发展性问题在目前教育领域并不一定出现或特别突出，比如，新时代的新需求、新目标给教育带来的新挑战、新压力,显然就是典型的发展性问题。所以，从这一意义上讲，“问题导向”实际上也是“需求导向”和“目标导向”。

在教育政策研究的实际过程中人们往往比较重视现状性问题，而对一些发展性问题关注不够，这导致教育政策研究的前瞻性不强。比如，普及化高等教育问题便是属于这种发展性问题。当前，无论是国家政策规划还是一些省市的政策规划，尽管也提到了高等教育毛入学率将会达到或超过50%，高等教育将在“十三五”期间进入普及化时代（国家预计时间2019年），但多数只是轻描淡写，在政策规划上尚未见到具体详细的应对举措，特别是缺乏对即将到来的普及化可能带来的高等教育质变的准确预判。如果没有准确的预判，当普及化高等教育到来的时候我们很可能会措手不及，这会影响我国未来高等教育发展的全局。而要准确预判，值得探讨的问题又有很多，比如：普及化时代高等教育毛入学率到底多少才是比较适当的？普及化给高等教育带来的变化究竟有哪些？当年特罗教授谈及的普及型高等教育的十大变化在高等教育普及化的新时代有哪些变化，我们又该如何应对？普及化高等教育时代给招生考试将带来哪些挑战和冲击？普及化高等教育时代给精英教育与大众教育的共生发展将带来哪些挑战和冲击？普及化高等教育时代给高等教育办学模式将带来哪些挑战和冲击？所有这些发展性问题，都亟需相关教育政策研究给予应有的关注和预判。

（二）教育政策研究的分析框架

教育政策研究的分析框架通常包括三个研究视角：第一是科学预测的视角，第二是国际国内比较的视角，第三是现状分析的视角。实际上,在教育政策研究过程中时常需要对以上三个视角综合考量。

基于数据的科学预测。对标社会经济发展的需要和趋势，准确预测教育发展的基本态势，并将其作为教育政策研究的重要依据，对于保证教育政策研究的科学性极其重要。尤其是在大数据时代，更应充分运用好大数据及其相关技术来确保教育政策的科学研制。

基于借鉴的比较分析。我们在教育政策研究过程中，通常要通过比较的方式根据其他国家或区域教育发展的状况来确定本国或本区域的教育政策目标。在进行国际国内比较分析时需注意两个问题。第一个是比较参照标准的普适性与特色化的问题。一方面要厘清楚哪些是具有普适意义的国际通行标准，另一方面要搞清楚哪些是需要根据国情进行本土化的标准（比如各国财政体制、税收制度不一样）。比较研究要审慎、科学地选择比较参照对象，确保不同对象间的可比性。值得特别注意的是，两个或多个对象的比较可能会出现在经济等其他领域具有可比性，但在教育领域又未必具有可比性的情况。第二是比较参照标准的实然与应然的问题。在比较参照的过程中经常碰到的一个现象是，用一个国家或地区教育的实然状态数据，作为确立目标的一个参照标准（即应然参照），很多这样的比较并没有对这一实然状态数据本身进行全面、深入的比较分析。比如，分析国外或其他地区的教育实然状态数据是基于一个什么样的国情、区情，这种实然状态数据是一种理想状态，还是一种发展中状态。如果是理想状态，其普适意义如何？如果是发展中状态，其比较参照的意义又在哪里？这些问题都是我们在使用比较参照标准时必须进行深入分析的。尤其是在进行教育政策目标定位时，更不能简单地用某个国家或区域的教育已达到的水平，来确定本国或本区域相应的目标水平。

基于问题的现状分析。这包括两方面意蕴：一是在动态分析的基础上，通过国际国内的比较，进一步发现和确定教育的现状性问题；二是如前所述，要更关注寻求教育的发展性问题，并关注教育现状性问题与教育发展性问题的内在关联，在进行教育政策研究时将解决两类问题紧密结合起来。

（三）教育政策研究的政策分类

教育政策可划分为教育改革政策与教育发展政策两类。对这两类教育政策进行的研究既有差异性又有相关性，教育政策研究兼具两类政策研究的性质。教育改革政策研究，侧重于教育现状性问题，政策着力点为体制机制的创新。如果将“改革”和“发展”视作一个概念，模糊了改革与发展的区别，把一些正常的教育发展问题甚至做法当成是教育改革问题，就会消弭改革的创新度，降低改革的难度预期，从而影响教育改革政策研究的适切性和可行性。而教育发展政策研究，侧重于教育发展性问题，着力点则是教育未来目标的设立和达成。如“中国教育现代化2035”的研制，首先要明确适当的中国教育现代化2035年的目标及相关指标，然后才是确立达成目标的策略、措施及保障条件。

教育改革政策研究与教育发展政策研究很多时候也难以截然分开。教育发展政策的落实措施往往涉及教育改革政策，而教育改革政策的着眼点往往又与教育发展政策密切相关。许多围绕着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》所做的政策研究，就体现了两类研究交互影响的特征。确保“改革”与“发展”的高度一致，应当是当今教育改革发展一个重要的时代特征，也是教育政策研制的一个重要趋向。

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