袁桂林：农村学校教师队伍建设需要制度保障和体制创新
编者按
2018年1月20日，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》正式颁发。教育部普通高校人文社会科学重点研究基地北京师范大学教师教育研究中心与华东师范大学学报（教育科学版）于2018年2月5日联合举办座谈会，专题学习和研讨。在此次座谈会的基础上，由朱旭东教授主持，形成了本期"新时代教师队伍建设"笔谈。
袁桂林
北京师范大学教育学部教授、博士生导师
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原文发表在华东师范大学学报（教育科学版）2018年第四期“新时代教师队伍建设”笔谈
基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目"‘国培计划’实施的项目模式构建经验、问题及其对策实证研究"（15JJD880005）
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《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(以下简称“《意见》”)对新时期教师的社会地位非常重视，希望教师成为令人羡慕和向往的职业，特别是把教师职业和公务人员岗位责任并列，极大增强了教师队伍建设的动力。在农村教师队伍建设方面，《意见》也有很多新的内容。
(一) 城乡一体化设计
过去的政府政策文献在谈到教师队伍结构时，一般会涉及到教师的身份、年龄、职称、学历、学科、性别等方面，这些要素反映了校际之间教师队伍的存量。《意见》谈到了教师队伍“城乡结构”分布的不合理性，为农村教师队伍建设指明了方向。一般而言，对教师队伍各项结构的分析只有在具体的学校教育场域内才有意义，而以县级行政区域为单位关注教师队伍的城乡结构，更有其特殊意义。2016年7月2日，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》(国发〔2016〕40号)明确了县域内城乡义务教育一体化发展的根本保障是城乡义务教育均衡发展的切入点，因此，在县域内通盘考虑城乡教师队伍建设势在必行。只有解决了县域教师队伍存在的城乡结构性矛盾，才能实现县域学校合理规划布局，合理配置城乡教育资源，消除“城镇挤、农村弱”的现象。
改革开放以来，国家各级政府对农村教师队伍建设的倾斜政策很多，但是，在实施过程中存在一些落实不到位的问题。《意见》指出了要全面提高中小学教师质量，建设一支高素质专业化的教师队伍；要提高教师培养层次，提升教师培养质量；要推进教师培养供给侧结构性改革，为义务教育学校培养素质全面、业务见长的本科层次教师，为高中阶段学校培养专业突出、底蕴深厚的研究生层次教师；要大力推动研究生层次教师培养，增加教育硕士招生计划，向中西部地区和农村地区倾斜。这些明确而又具体的规定揭示了城乡维度教师队伍存量结构的差距，为农村教师队伍建设提供了良好的机遇。
(二) 完善农村教师队伍补充制度
1.多种途径增加农村教师的供给。《意见》为传统的教师职前教育提出了定向培养本土化教师的办法，鼓励地方政府和相关院校因地制宜采取定向招生、定向培养、定期服务等方式，为乡村学校及教学点培养“一专多能”的教师，优先满足“老少边穷”地区教师补充的需要。《意见》还提出要实施“银龄讲学计划”，鼓励支持乐于奉献、身体健康的退休优秀教师到乡村和基层学校支教讲学，这为农村学校开拓了一个新的教师资源渠道，为农村教育提供了新的力量。此外，《意见》还肯定了农村学校教师采用班师比和生师比相结合的编制计算方式，对校均规模小、班额少的农村学校比较有利；充分考虑了增加教师编制的因素(二胎政策)，以及根据教师周课时上限和课程门类来调整教师编制，使之更加符合教育规律。
2.调整了免费师范生政策。用“公费教育”取代“免费师范生教育”，这在表述上更加凸显了该政策的含义。免费师范生政策由国家出资上学，其中“免费”的表述，容易使人误解为是一项资助政策。《意见》谈到的“到岗退费”值得肯定，这有利于保证免费师范生的到位率，对乡村教师队伍的补充也是有利的。当然免费师范生政策还有很多不足之处，我们不仅要免费师范生毕业后到农村去工作，更应该鼓励所有有志青年去广大农村为国家教育做贡献。
3.特岗计划。《意见》提出，逐步扩大农村教师特岗计划实施规模，适时提高特岗教师工资性补助标准。特岗计划的扩大，对农村教师补充意义非凡。但是，该计划如何与县管校聘制度衔接，还需要精细设计。我们在调研中发现，特岗计划教师在第三年转为正式编制时有些阻碍。因此，特岗计划的制度设计要服从供给关系的变化趋势，并作适时调整，与时俱进，不能僵化，要保障学校的聘任权利。
4.推进教师交流轮岗。2013年党的十八届三中全会提出了建立教师、校长交流轮岗制度，现在《意见》对交流轮岗给予了进一步的肯定，提出要深入推进县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗，实行教师聘期制、校长任期制管理，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动。
在长期的帮扶济困方面，我国形成了对口支援的模式，其基本特征是单向的，是少数人参与的行为。而教师交流轮岗有两个特点：一是全员参与，二是双向交流。教师轮岗不单纯是城市好的学校派出教师到农村薄弱学校去工作，而是说，农村学校的老师能不能也参与交流轮岗，这才是问题的关键。全员和双向，这是判断交流轮岗的两个重要标准。如果这两点做不到，就很难彻底解决农村教师队伍的建设问题。农村教师没有参与交流，农村学校岗位进得去但出不来，或者个别人通过靠关系、走后门以及辞职的方式，才能走出来，这样的农村教师队伍是不能建设好的。值得庆幸的是，各省级政府在颁布的文件中都没有限制农村学校教师参与交流轮岗，这为农村教师队伍建设起到了积极的促进作用。例如，浙江省明确提出，交流轮岗的老师原则上是指教师到另外一个学校工作，是调转工作，而不是为了评职称、晋级、涨工资的镀金过程。如果把农村学校视为新教师入职初期练手的地方或中年教师升迁的桥梁，那么农村教师队伍建设永远也摆脱不了滞后的状况。
在国际上，有一些经验也值得借鉴。例如，日本就将教师的城乡交流转化为校际交流，且根据学校的交通条件和艰苦程度，将学校分为A、B、C、D几类，鼓励大家选择。如果能够借鉴这种做法，那么中国农村教师队伍建设的这一盘棋就活了。
(三) 管理体制有所创新
1.激发乡镇(学区)的活力。农村学校规模一般都较小，且受编制的影响较大，很多课程没有专任教师。近年来各地农村学校实施校际之间“走教”的方式，在很大程度上缓解了教师学科结构存在的矛盾。《意见》明确提出，要以乡镇为主，实行学区(乡镇)内走教制度，地方政府可根据实际给予相应补贴。这个规定切合实际。我们在调研中发现，有的地方以县或者以城区为主成立教师中心，将音乐、体育、美术、外语、计算机等学科的教师集中管理，专门安排班车送他们到农村学校去上课。这类做法取得了一定成效，但是，没有发挥乡镇教科研联合体的优势。因此，以乡镇(学区)为主的走教，应使责权利更加明确，任务更加具体，这样才更有利于乡村学校的发展。在乡镇为主(学区)层面，如果各个门类的老师都齐全了，才更有利于开全、开足国家规定课程，才有利于保障教育质量的提高。
2.管理体制要发挥激励教师的作用。《意见》进一步重申了中央和地方政府在提高农村教师待遇方面的责任。在这个方面，近年来各地方政府创造了很多经验。其中，湖南省泸溪县从2009年就启动了县级财政对农村教师生活的补贴政策，效果显著。中央财政对贫困地区乡村教师的生活补贴，实行配套奖励。有的地方县级政府以财政拮据为由没有行动，因此中央财政奖励也不配套；如果县级政府给予教师生活补贴的标准很低，中央财政配套的补贴也很低。这样的状况直接挫伤了乡村教师工作的积极性。这种财政体制需要反思。按照机制设计理论，激励相融和降低信息成本是两条根本原则。一方面，激励相融首先要明确，激励的对象是乡村教师，其次才是中央政府和地方政府。如果在中央和地方政府之间持互相观望的态度，显然不利于政策目标的实现。另一方面，考虑到信息成本的问题，如果让中央政府逐一调查县级财政的“家底”，成本太高，也不具有现实操作性。因此，如果能让老师在这方面有一定的知情权，再辅之以舆论监督，则可能会有一定推进作用。
另外，一项惠及农村教师的政策如果仅仅考虑管理上方便，而不考虑具体实情，那么也很难达到预期的效果。比如在提“乡村教师”这个说法时，为了管理上的方便，就把镇属学校的教师排除在外。其实，乡和镇之间的差距，主要是人口多少的区别。人口多的称镇，否则称乡，两者之间并不存在实质性的经济发展上的差距。现行教育财政是以县为主的体制。除了国家专项扶贫政策外，在县域内将乡镇区分开来制定不同的教师生活补贴制度是没有意义的。西南某省给乡村教师的生活补贴就没有把镇区内的学校教师包括在内，致使镇区学校老师怨声载道。仅因相隔一条街道，待遇就有很大差别。此类现象出现的根源是政府管理者没有从实际激励教师出发来设计制度，他们为了管理上的方便，仅仅根据行政管辖区域来划分补贴标准。如果有教师参与制度设计，如果在制度设计中充分发挥教师的话语权，那么“政府办好事，教师还抱怨”的状况就不会再发生了。正如《意见》所讲的，现代学校制度要落实教师的知情权、参与权、表达权和监督权。
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