学术写作 | 《上海市推进智慧城市建设行动计划（2014—2016）》·S-CAD政策分析系列（三）【连载终】
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1 政策背景
《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》指出，到2020年，上海市信息化整体水平要继续保持国内领先，部分领域达到国际先进水平，初步建成以泛在化、融合化、智敏化为新特征的智慧城市。经过上一轮（2011—2013）智慧城市建设行动计划，上海市信息化整体水平保持全国领先，第二轮（2014—2016）行动计划更加注重智慧应用，以需求为导向，将建设重心由网络设施转向智慧应用。下文运用S-CAD政策评估法对《上海市推进智慧城市建设行动计划（2014—2016）》进行评估。
2 S-CAD政策评估
2.1 主导观点分析（S-subjectivity）
2.1.1 立场（V-value）
《上海市推进智慧城市建设行动计划（2014—2016）》（下称《计划》）由上海市经济和信息化委员会主持编制，并向复旦、同济等知名大学以及阿里巴巴公司等相关机构的专业人士征求意见，将上海的实际情况与信息化发展潮流相结合，在上海市政府的引导下，凝聚社会力量，推进智慧城市建设。
基于以上背景，上海市政府为主导观点方，《计划》的立场主要有以下两方面：一，在上一轮智慧城市建设三年行动计划（2011—2013）的基础上，进一步提升信息基础设施能级，推动信息化与城市发展全面融合，即推动信息化建设（V1）；另一方面，上海市作为创新发展先行者，应当创建面向未来的智慧城市，率先迈入国际领先行业，即建设社会主义现代化国际大都市（V2）。
2.1.2 目的（G-goal）
《计划》指出，三年内上海市以基本构建起便捷、高效的信息感知和智能应用体系为重点，将建设重心由网络设施转向智慧应用，加强顶层设计。因此，该政策的目的主要有以下两点：一是强化信息感知（G1），二是扩大智能应用（G2）。
2.1.3 手段（S-strategy）
《计划》指出，实施“活力上海”五大行动，推动建设28个重点专项：着眼城市宜居（livable），营造普惠化的智慧生活；着眼产业创新（innovative），发展高端化的智慧经济；着眼运行可靠（viable），完善精细化的智慧城管；着眼透明高效（efficient），建设一体化的智慧政务；着眼区域（district）示范，围绕社区、村庄、商圈、园区、新城，打造智慧城市新地标。因此，政府主要从以下五个方面提供政策支持：一是营造智慧生活（S1），二是发展智慧经济（S2），三是完善智慧城管（S3），四是建设智慧政务（S4），五是打造智慧城市新地标（S5）。
2.1.4 预期结果（R-result）
为了对智慧城市建设进行全面评估,展现上海智慧城市建设的整体水平，上海市经济和信息化发展研究中心制定了上海市智慧城市发展水平体系，分别从网络就绪度（信息基础设施）、智慧应用（信息感知与智能应用）、发展环境保障（工作制度建设）三个方面展开评估。因此，本文选取构成上海市智慧城市发展水平指数的3个一级指标作为政策的预期结果，即网络就绪度指数（R1）、智慧应用指数（R2）与发展环境指数（R3）。
指标具体公式详见《上海市智慧城市发展水平评估报告》
http://www.sheitc.gov.cn/res_base/sheitc_gov_cn_www/upload/article/file/2017_4/12_18/g9jrjbblpwgx.pdf
2.2 一致性分析（C-consistency）
2.2.1 建立逻辑结构图
图1 关于上海市智慧城市建设的S-CAD分析逻辑结构图
2.2.2 逻辑分析
《计划》中推进的智慧城市建设，政策逻辑结构清楚，各要素之间相关性较强，未出现矛盾与非常矛盾的情形（图2）。
图2 各要素的逻辑性分析图
而政策实施的成功与否很大程度上还依赖于政策的充要性与可行性分析，下面将对此进行分析。
2.3 充要性分析（A-adequacy）
2.3.1 目的对于体现前提立场的必要性和充分性分析
表1 目的对于前提立场的必要性分析表
鉴于强化信息感知（G1）、扩大智能应用（G2）都是实现推动信息化建设（V1）、建设社会主义现代化国际大都市（V2）的关键所在，因此G1 、G2 对于立场都是非常必要的。
表2 目的对于前提立场的充分性分析表
强化信息感知（G1）、扩大智能应用（G2）是推动信息化建设（V1）更进一步，更具体的方式，所以目的对于推动信息化建设（V1）非常充分。建设社会主义现代化国际大都市（V2）不仅体现在信息感知的完善和智能应用的推广，更体现在经济、政治和文化交流等方面具有全球性影响力，因此对于V2来说，目的充分性有所欠缺。
由此看来，目的对于体现政策的前提立场是十分必要的，但是充分性有所欠缺。
2.3.2 手段对于实现目的的必要性和充分性分析
表3 手段对于目的的必要性汇总表
由于S1、S2、S3和S4中任何一个一旦删除，政策的两个目的实现都会受到影响，因此S1、S2、S3和S4均为必要的，但必要的程度有所不同。
表4 手段对于目的的充分性汇总表
“活力上海”五大行动，推动建设28个重点专项对于强化信息感知（G1）是较为充分的，上海市建设智慧城市的重心逐步由网络设施转向智慧应用，但是仅仅靠政府的28个重点专项行动并不能充分反映智慧应用的方方面面，还应当重点从市民和企业的角度，建设以普通市民和企业的实际需求为主导的“智慧”项目，因此手段对于扩大智慧应用（G2）是不充分的。
2.3.3 预期结果反映手段效果的必要性和充分性分析
表5 预期结果对于手段的必要性汇总表
政策的三项结果是反映手段的实施效果的必要指标，因此必要性良好。
表6 预期结果对于手段的充分性汇总表
网络就绪度指数（R1）、智慧应用指数（R2）以及发展环境指数（R3）较为充分地反映了营造智慧生活（S1）、发展智慧经济（S2）、完善智慧城管（S3）以及建设智慧政务（S4）四个方面，对于打造智慧城市新地标（S5）需要形成一批有示范性和推广效应的智慧区域，因此充分性较为缺乏。
由此看来，预期结果反映手段的必要性表现良好，充分性整体表现也良好，只是在打造智慧城市新地标（S5）方面略有欠缺。
2.4 可行性分析（D-dependency）
表7 利益相关者对于政策的认同度
2.4.1 中央政府
中央政府对智慧城市建设高度支持，积极推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，进一步释放政策红利。
2.4.2 各区政府
智慧城市建设对于提高区域竞争力、促进经济结构调整和产业转型升级具有重要意义，受到中央政府、上海市政府的大力倡导，各区政府会积极支持、响应。但是智慧城市建设需要投入大量的资金，并且建设过程中涉及部门较多，统筹协调不易，容易出现重复建设等问题，因此各区政府在实施过程中可能会遇到一些阻力。
2.4.3 银行等金融机构
《计划》指出，积极引导金融机构信贷投放向智慧城市建设相关领域倾斜，完善贷款贴息、资本金注入、服务外包补贴、融资担保等政府资金支持方式，因此智慧城市建设行动会受到银行等金融机构的支持。
2.4.4 高新技术企业
《计划》指出，应当依托企业主体，推进关键技术研发创新和应用，形成具有核心竞争力的自主技术、自主产品和自主企业，积极承担国家相关科技攻关任务，加快相关创新成果的应用和产业化。力争到2016年上海高端软件经营收入达4000亿元，云计算软件服务及硬件产品收入突破1200亿元，培育形成一批具有较高集成水平、较强市场能力的大数据解决方案提供商。因此智慧城市建设行动也会受到高新技术企业的高度支持。
2.4.5 城市居民
智慧城市建设旨在构建和谐稳定，安全、环保、宜居的城市，营造更加美好的城市生活，因此会受到城市居民的支持。但是由于我国目前缺乏完善的标准规范，智慧城市标准规划的不健全及信息安全保障体系的不完善，使得整个智慧城市建设受到了巨大挑战。
3 结论与建议
综上所述，《上海市推进智慧城市建设行动计划（2014—2016）》的逻辑结构清晰，政策目的明确，政策要素并无矛盾之处。与此同时，各评估要素间一致性与必要性较强，保证了政策的实施效果，根据上海市发布的数据显示，2016年智慧应用指数值为105.7，相比2014年提高6.56％；2016年发展环境指数值为88.43，相比2014年提高26.71％，政策的效率较高。但是也存在一些问题：一方面，措施充分性略有不足，公众真实需求的反馈渠道与机制尚未形成，市民所享有的信息技术服务与市民的需求匹配度不高，应当将满足广大民众的应用需求作为重中之重；另一方面，虽然政策的可行性整体较好，但也存在一定的阻力，由于意识、体制和技术等原因，上海各行业、各部门间信息“孤岛”现象仍然突出，信息资源的整合和协同共享问题尚未解决，应当积极推进跨部门、跨产业链的合作机制建设。
作者：刘志彬，中央财经大学管理科学与工程学院，房地产经济与管理专业，2017级硕士生
编辑：张祎娴
排版：赵大伟
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