郎平 | 网络空间国际秩序的形成机制
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网络空间国际秩序的形成机制
本文转载自《国际政治科学》2018年第1期
互联网是冷战时代的产物。1969年11月，为了帮助美国抵御核袭击而提供通信系统，美国国防部启动了一个名为”阿帕网”（ARPAnet）的军研项目。此后，在诸多科学家的努力下，互联网得以率先在美国和欧洲形成。冷战结束之后，国际环境缓和，互联网随之进入商业化运营，并且开始在全球迅速普及。一般来说，互联网可以分为三个层面：一是物理实体的基础设施层，包括海底光缆、服务器、个人计算机、移动设备等互联网硬件设施；二是由域名、IP地址等唯一识别符和技术标准所构成的逻辑层；三是各种网站、服务、应用、数据构成的内容层。互联网用户的活动以网络为媒介向政治、经济和社会领域扩展，由此构成了更加立体、多维度的网络空间。
对于究竟什么是“网络空间”，目前并没有统一的界定，视角不同，定义的内容也各有侧重。但无论定义有何不同，网络空间所具有的虚拟属性和社会属性为其赋予了与海、陆、空等其他空间域完全不同的特征。首先，互联网是分布式的网络，它的技术特点决定了没有哪个个人、机构或国家能够单独控制互联网，传统的政府控制权被分散，网络空间治理只能依靠各利益相关方之间的协商和合作才得以实现；其次，网络空间的内容可以无视地理因素跨越国家的传统边界，通信规模和种类急剧攀升，网络信息传播具有极强的隐蔽性，传播范围之广、速度之快，很难被彻底切断或遏制；最后，和传统的军事攻击相比，发动网络攻击的门槛很低，而打击目标则更广，一个国家的政治、军事、经济、社会以及个人的安全都会受到不同程度的威胁，由于网络空间安全问题的模糊性、隐蔽性和不对称性，传统维护国家安全的手段很难有效应对。
目前，学界对于网络空间的研究主要集中于治理的模式选择和路径，探讨应采用何种方式对这个新兴的领域进行治理。由于互联网的技术属性，大部分学者是技术领域的学科背景，他们对网络空间治理的思路更多偏向于”去政府化”的跨国治理，其代表人物是美国学者弥尔顿·穆勒（Milton Mueller），他从政治、公共政策和国际关系等方面集中探讨了互联网被民族国家管制而出现的”碎片化”，提出了从国家主权（national sovereignty）转向大众主权（popular sovereignty）的网络空间框架。随着网络空间逐渐成为国际关系和外交层面的核心议题，研究者开始将目光聚焦信息技术和网络空间对国际关系的影响。约瑟夫·奈（Joseph S.Nye）便是其中之一，他特别论述了信息技术发展所导致的传统权力的分散化；结合对全球网络治理活动的观察，提出了一个由深度、宽度、组合体和履约度四个维度构成的规范性分析框架——机制复合体理论。美国外交关系委员会史国力（Adam Segal）是为数不多的从世界秩序的视角来关注网络空间治理的学者，他认为，在数字时代，传统上国家主导的世界秩序已然发生了改变，而网络空间的世界秩序已然被黑客掌控，其观点在很大程度上体现出其捍卫开放、全球、安全、弹性互联网的价值观。
诚然，技术的确可以左右天下大势。以互联网为代表的信息技术逐渐渗透到国家政治、经济、社会活动的方方面面，它不仅改变了人们的生活方式，更引领了社会生产方式的变革。随着网络空间与现实空间的深度融合，网络空间不仅面临着现实空间针对虚拟空间的各种威胁，而且必须应对虚拟空间对现实空间原有国际秩序的冲击。建立网络空间的国际秩序已经成为当务之急，而其目标应包含两个层面：一是确保互联网本身的安全、有效运行，实现全球网络空间的互联互通；二是制定国际规范来抑制与网络有关的冲突升级，维持现实空间的和平与稳定。
一、网络空间国际秩序的界定（略）
在现实空间，国际秩序是“国际体系中的国家依据国家规范、采取非暴力方式处理冲突的状态”，它包含了三个构成要素：价值观、制度安排和国际规范。作为一个新生事物，网络空间尚没有形成以国际规范为核心要素的国际秩序。对于网络空间而言，建立国际秩序其实就是不同行为体通过确立相应的制度安排制定国际规范、解决不同层次的问题和冲突的过程，从而避免冲突升级为不可控的状态。
一般来说，网络空间的冲突可以分为两类：一类是自然性的冲突，这类冲突的发生通常是源于非恶意的动机，例如治理体系的不完善或者缺失、管理机构的人事变动抑或某些不可控因素等；另一类冲突则更具暴力性，例如以人身、财产为侵害目标，通过非法手段，对被害人的身心健康、生命财产安全造成极大损害的行为，而国与国之间的武力冲突或战争则是最高级别的暴力冲突。特别是随着国家对互联网的依赖程度日渐增加，网络空间的脆弱性愈发凸显，安全威胁也更加复杂和多元化，它不仅包含了互联网技术和社会公共政策层面的挑战，也涉及经济层面的数字规则、安全层面的网络犯罪以及网络恐怖主义和网络战、社会层面的个人信息和隐私保护等。
由于冲突的性质不同，冲突的解决方式也有所差别。最为严峻和棘手的网络问题是网络空间对国家安全的威胁。......在网络空间，如何通过非暴力手段抑制冲突的升级，才是建立网络空间秩序的意义所在。
......在这种背景下，网络空间的无序状态持续下去，很可能会导致难以估量的后果，网络空间国际秩序的建立已经迫在眉睫。在网络空间国际秩序的形成过程中，就国际规范而言，一方面，在技术层面已经建立了较为成熟的国际标准；另一方面，传统现实空间的国际规范和原则可以同样适用于网络空间，例如《联合国宪章》的基本原则，但是还有更多的新问题需要制定新的规范来加以约束。就制度安排来看，新机制和旧机制如何在纷繁复杂的治理体系中和谐共存，各自的适用范围如何划分，都是面临的重要挑战。
二、网络空间的治理体系：行为体与机制（略）
网络空间治理体系的形成，特别是达成的一系列制度安排，是构建网络空间国际秩序的前提和基础。随着网络空间的不断发展和扩大，不同类型的行为体先后介入网络空间的国际治理，成为国际规范制定的主体；依托各自不同的利益诉求，各行为体在不同层面上展开了力量博弈，建立了相应的国际制度安排，以应对不同层次的冲突和挑战。回顾网络空间治理体系的发展进程，可以观察到不同行为体之间的互动以及国际制度特征。
※（一）20世纪80年代中期至90年代中期：技术社群主导
※（二）20世纪90年代后期至21世纪初：技术社群与美国政府的博弈
※（三）21世纪初至今：网络空间国际治理体系的形成
三、网络空间的国际秩序：冲突与解决（略）
随着互联网在各领域的无限渗透，网络空间的内涵和外延仍然在不断扩大，涉及的议题跨越技术、社会、经济和安全等各个层次，由此产生的冲突也在各个层次上表现出不同的态势和解决路径。如果国际社会能够确立有效解决冲突的制度安排，那么我们认为，冲突的解决正在向着有秩序的方向发展；如果能够在制度安排框架下达成相应的国际规范，那么我们认为，网络空间的国际秩序已经具备了基本的构成要件。当然，网络空间是否有秩序还要取决于国际规范是否能够有效发挥约束力。
※（一）技术层面
......在技术层面，网络空间国际秩序建立的目标是实现相关社群在技术治理层面的权力分配，有效应对威胁互联网运行安全的隐患，确保全球互联网的互联互通。
※（二）社会公共政策层面
网络空间社会公共政策的核心内容是如何保障网络空间中互联网用户的人权。
......具体而言，网络空间社会公共政策应遵循三项重要原则：一是自由原则，即网络空间信息的自由流动、公民自由接入互联网以及互联网用户的言论自由；二是开放原则，即网络空间应保持开放的属性和开放的政策；三是保护原则，即网络空间的个人信息和隐私同样受到法律的保护。
※（三）经济和国家安全层面
在经济和国家安全层面，与网络空间有关的冲突主要体现在网络议题对传统国际规则的冲击。
综合上述分析，可以看到网络空间的国际秩序在不同层次上的进展态势有较大的差异。在技术层面，已经形成了相对稳定的全球秩序，当前的制度安排能够有效管理和应对不同社群之间的利益纷争，基本形成了私营部门主导下的国际秩序，但在全球层面仍缺乏有效的应对暴力冲突的国际机制；在社会公共政策层面，演进的方向是达成由多方行为体共同主导的国际秩序，不过考虑到冲突的解决在很大程度上受到一国国内政治的限制，要形成统一的国际规范还有相当的难度，因而下一步的目标还是在现有的制度框架下达成一般性原则的国际规范；在经济和安全领域，依托传统的政府间国际机制，如何达成有效应对各种暴力冲突的国际规范目前仍在博弈之中，而其发展的趋势仍然是建立由政府主导的国际秩序。
四、网络空间国际秩序的要素分析（略）
国际秩序可以分解为三个构成要素：首先是行为标准的国际规范，其次要有指导国际规范制定的主流价值观，第三是约束国家遵守国际规范的制度安排。网络空间是一个新兴的领域，目前正处于国际秩序建立的形成时期，在某些领域固然有一些适用的国际法规范，但就网络空间的整体安全和稳定而言，国际规范仍然是一片空白；制度安排已经基本就绪，但就选择哪一个机制作为规范制定的场所，仍然没有尘埃落定；唯有关于主导价值观的争论已基本达成了国际共识。据此，未来网络空间国际秩序的形成主要表现为价值观、制度平台的选择以及规则制定的博弈，而秩序形成背后的作用机制则取决于国家之间、特别是国家与非国家行为体之间的力量博弈。
※（一）价值观的冲突
※（二）制度平台的选择
※（三）行为体之间的力量博弈
五、中美关系与对策建议（略）
当今世界仍然处于信息技术革命的浪潮之中，互联网、大数据、人工智能、云技术甚至很多我们至今未曾想象到的新技术将会不断涌现，越来越多的人和越来越广泛的政治经济生活都将被裹挟其中，网络空间的内涵和外延不断扩大，网络空间面临的安全风险和冲突也必然层出不穷。网络空间的国际治理是从技术领域起步的，随后不断向其他领域延伸；网络空间国际秩序的形成也会基本遵循这一先后顺序，依据不同层次议题的特性，逐渐由技术层向高级政治领域递进。可以预见，在未来较长的一段时期内，网络空间国际秩序的形成将会呈现一种动态的演进过程，新的行为体、国际制度和国际规范将会不断出现，或在某些领域形成新的秩序，或促使已有的国际秩序根据变化的环境作出适应性的调整和改变。
......为了推动建立公正、合理的网络空间国际秩序，中国可以从以下三个方面着手：首先，在价值观层面，以实际行动配合外交理念的推广，将习近平主席提出的”尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序”的基本理念落到实处。结合整体外交战略，中国近几年在全球治理中积极倡导”命运共同体”的理念，在网络空间也提出了建立”网络空间命运共同体”的愿景。但对于国际社会而言，外交理念需要实际行动相配合才更具说服力，例如，我国不妨针对当前国际社会面临的威胁，如勒索病毒的肆虐，倡议建立相应的国际应对机制。
其次，在制度安排层面，中国应保持开放、包容的心态，针对不同的国际制度平台进行理性、客观的评估并制定相应的对策，尽可能实现利益和效率的最大化。例如，对I*等技术层面的机制，中国应积极鼓励政府和私营企业相关技术部门的深度融入，在技术创新和管理上下功夫；对IGF和WSIS等”闲谈”机制，政府部门可以保持适度介入，采取切实举措大力支持私营部门、学术界等其他利益相关方的参与，在其背后掌控大局；对传统治理机制下的网络议题，政府应加强与相关私营部门等其他相关方的信息共享、咨询和沟通，建立以政府为中心的辐射式支持模式。
最后，建立网络空间良好的国际秩序，应在积极参加网络空间国际规则制定的同时，重视国内网络空间秩序的建立，实现内外兼修。外交是内政的延伸，中国参与网络空间国际规范的制定必然会受到国内政策和理念的影响，而网络空间国际治理的趋势和理念也会对中国国内政策产生倒逼效应，从而带动和影响国内秩序的建立。如此，中国应从自身着眼，加强能力建设，理顺部门关系，加强跨学科、跨领域的信息共享机制的建立和全方面人才培养，而内外统筹的根本目的是服务于中国的国家利益，早日实现网络强国和”两个一百年”的奋斗目标以及中华民族伟大复兴的中国梦。
作者郎平，中国社会科学院世界经济与政治研究所国际政治理论研究室副主任、副研究员
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编辑：吉培坤
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