武漢大學 魯西奇 教授 ‖ 漢官威儀：中國古代官府的權力
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漢官威儀：中國古代官府的權力
魯西奇
[作者簡介]魯西奇，1986 年、1989 年、1995 年在武漢大學分別獲得歷史學學士、碩士和博士學位，先後任教於武漢大學、廈門大學；現爲武漢大學歷史學院教授，主要從事中國古代史與歷史地理研究，代表性著作有《區域歷史地理研究：對象與方法》《城牆內外：古代漢水流域城市的形態與空間結構》《中國古代買地券研究》《中國歷史的空間結構》等。
摘 要
中國古代王朝國家的權力體系分爲國家權力與官府權力兩部分。國家權力是王朝國家的“主權”，主要由君主爲中心的朝廷所代表並行使，其核心是代表並宣示王朝國家權力的正當性，通過軍事征服、政治控制、經濟剝奪等強制性手段等，實現對統治疆域內土地與人民的控制。官府權力是王朝國家對其疆域與人民的管控、治理權，是國家統治權力的具體實施，其本質是由王朝國家自上而下逐級授予的，建立在對人民、土地、財富的佔有與支配基礎上的統治權力。官府權力的主要表現形式是：官威與官儀。官府的地位和威權主要來自朝廷(代表國家權力)的授予與制度性規定，亦包括未經朝廷授予或溢出制度性規定的威權。官府主要通過展示其地位與威權，以履行其職責，達到統治的目標。暴力是官府威權的極端方式。官府儀禮在本質上是建立君臣身份與秩序、展示並行使政治權力的可視化形式，包括宮室衙署、乘輿鹵簿與旌旗裝備、衣冠服飾、璽印綬帶以及諸種官方儀式性活動。官儀在本質上是一種儀式標準和行爲規範，發揮着形塑社會、規範民衆行爲的作用。官府主要通過賞譽與刑罰兩種方式行使權力，基本原則有三：“奉職”即奉行職守，行使所任官職賦予自己的權力，承擔相應的責任；“守法”即遵守律令規定，依法規行事；“循理”即在行政治理過程中適當地考慮人情物理。官府權力的內涵主要包括：確立社會制度、秩序與行爲規範的“建制與教化權”，維護統治秩序的“治安與司法權”，向民衆徵收賦稅與徵發力役的“動員民衆權”，以及控制民衆身份的“人身控制權”。官府的權力絕非來源於民衆的“委託”或“讓渡”，與所謂“民心所向”並無直接關聯。而對人民、土地、物質財富的佔有與支配，是王朝國家及其官府之所以掌握權力、並得以施展權力的基礎。官府權力是王朝國家統治體系的組成部分，既是通過暴力獲取、也是以暴力爲後盾的，因而運行的目標是爲王朝國家及其統治服務和效力的。
關鍵詞
官府 政府權力 治理 統治權 王朝國家
引 言
從權力結構及其層次的角度看，中國古代王朝國家的權力系統分爲朝廷與官府兩部分。前者以君主(皇帝)爲中心，主要包括中央決策機構和軍事機構，製造、代表並宣示王朝國家權力的正當性，通過軍事征服、政治控制、經濟剝奪等強制性手段等，實現對其統治疆域內土地與人民的控制；後者則是王朝國家的管控、治理機構，包括從中央到地方的諸種政務機構，根據朝廷的授權，代表朝廷具體實施其統治區域內各種人群的治理，建立並維護政治經濟與社會文化秩序，獲得諸種人力物力資源，並維持政權體系的運作。朝廷所展示並行使的權力是王朝國家的“主權”，也是王朝國家最高形式的權力，大致相當於現代政治學所說的“國家權力”；官府所擁有並行使的權力是王朝國家對其疆域與人民的管控、治理權，是國家統治權力的具體實施，亦即“統治過程的參與”，大致相當於現代政治學所說的“政府權力”。雖然在實際過程中，國家往往通過政府行使其權力，並藉此製造、宣示其權力及其正當性，朝廷本身也是官府最重要的組成部分，但總的說來，朝廷更關注政權合法性及其所統治的疆域、國家的政治構造及其經濟、社會秩序的建構，追求王朝國家的“長治久安”，而官府(政府)則更關注對其統治地域與人群的具體管控或治理，追求官僚體系自身的利益，並著意維護政治經濟與社會文化體系的穩定與正常運行。王朝國家朝廷權力的核心是“君權”(皇權)，最爲關鍵的是君主權力的合法性(正當性)以及君主專制制度的建立、運行與維繫；官府權力的核心是“統治權”或“治理權”，最爲關鍵的則是對土地、人民的掌控和對人力、物力資源的佔有、控制與使用。
在王朝國家創建之初，王朝統治的合法性及其制度體系的建立是核心目標，故朝廷著意創造、力圖代表並宣示的是國家主權，亦即王朝國家統治的正當性及權力體系的完整性；官府主要由朝廷設立並賦予權力，在這個意義上，官府從屬於朝廷。當王朝國家的統治趨於穩定，國家權力的正當性基本確定，其政治經濟與社會文化體系均漸次建立並穩定運行後，朝廷越來越多地參與到具體的統治過程中，越來越多地行使其治理功能，更主要地表現出“官府”色彩，在這個意義上，朝廷“變身”爲官府。儘管如此，官府也並不完全等同於朝廷。當君昏臣弱、朝政混亂時，朝廷中的日常政務機構與地方官府仍能維持其基本功能，並保持運行；在王朝更替之際，王朝國家權力的合法性已徹底喪失，其政務機構和地方官府仍能維持最基本的政務運作與社會管理。凡此均說明，在中國古代王朝國家的統治體系中，官府對於朝廷具有某種相對獨立性。
站在被統治的大衆立場上，朝廷高遠，官府纔是擁有並行使權力、在實際生活中需要直接面對的統治者。在杜甫的《石壕吏》中，老翁老婦面對的是來石壕村“捉人”的“吏”：“吏呼一何怒，婦啼一何苦。”“吏”所代表的自然是官府；在《垂老別》裏，老者投杖從軍，披上介冑，“長揖別上官”，所揖別的“上官”也來自官府。所以，當大衆與直接面對的官府產生不滿或反抗時，就將官府與朝廷(特別是皇帝)分離開來，官府被視爲諸種貪婪、殘暴與不公的根源，而天子(皇帝)爲核心的朝廷則往往被想象爲公平、正義的化身，遂形成“衹反貪官，不反皇帝”的局面。在這個意義上，朝廷與官府的分離是一種政治觀念或政治想象，但它確實深刻影響着中國古代王朝國家的權力結構，並在歷史進程中發揮了重要作用。
學術界對中國古代王朝國家權力結構及其運行的考察，多站在王朝國家立場上，將朝廷與官府作爲王朝國家整體性的統治機器，把君權爲核心的國家權力與政府具體掌握並實施的管控權力看作整體性的國家統治權力，並將君權置於官僚體系的中心位置或頂端，從而在總體上分析中央集權的層級、運行及其實質。此種分析理路，雖深刻地揭示出中國古代中央集權的本質、特徵，以及王朝國家統治制度的基本結構、功能及其局限，但由於將政府權力與國家權力視爲一體，忽略了王朝國家政治進程中權力的正當性訴求、權力體系構造與日常統治過程中具體的行政管控、治理之間的區別，在很大程度上掩蓋了官府之於朝廷的相對獨立性，更與被統治大衆觀念中的朝廷、官府認知不相吻合。因此，本文試圖將中國古代王朝國家的國家權力與政府權力區分開來，將王朝國家的國家權力(最高主權)暫時擱置起來，主要考察中國古代王朝國家的官府(政府)擁有怎樣的權力、如何表現並施展權力、具體效果或影響如何，分析中國古代官府(政府)權力的根源(它何以會有力量)及其本質，以進一步明晰官府及其權力在古代王朝國家整體權力體系中的地位與作用。
一 官威
《後漢書·光武帝紀》記王莽敗亡後，更始帝決定建都洛陽，以劉秀行司隸校尉，“使前整修宮府。於是，置僚屬，作文移，從事司察，一如舊章。時三輔吏士東迎更始，見諸將過，皆冠幘，而服婦人衣，諸於繍镼，莫不笑之，或有畏而走者。及見司隸僚屬，皆歡喜不自勝。老吏或垂涕曰：‘不圖今日復見漢官威儀！’由是識者皆屬心焉”。更始諸將包着頭巾(幘)，衣衫不整，並無“威儀”，故三輔吏士見而笑之，未視爲其爲有威權的政府。劉秀所部，則根據規章制度，置立僚屬，行文各縣，並委任“從事”督促文書，察舉非違，其部伍嚴整，行爲規範，所以，三輔吏士見之歡喜，視其爲“漢官”，有識之人皆“屬心”劉秀。顯然，老吏所說的“漢官威儀”，並非僅指漢朝官吏的“容止”。《左傳》魯襄公三十一年(前542)十二月記北宮文子回答衛侯“何謂威儀”之問時說道：
有威而可畏謂之威，有儀而可象謂之儀。君有君之威儀，其臣畏而愛之，則而象之，故能有其國家，令聞長世。臣有臣之威儀，其下畏而愛之，故能守其官職，保族宜家。順是以下皆如是，是以上下能相固也。《衛詩》曰：“威儀棣棣，不可選也。”言君臣、上下、父子、兄弟、內外、大小皆有威儀也。《周詩》曰：“朋友攸攝，攝以威儀。”言朋友之道，必相教訓以威儀也。……故君子在位可畏，施舍可愛，進退可度，周旋可則，容止可觀，作事可法，德行可象，聲氣可樂，動作有文，言語有章，以臨其下，謂之有威儀也。
“君臣、上下、父子、兄弟、內外、大小皆有威儀”，“是以上下能相固也”，國家、官府、社會、家庭都是建立在威儀之上，並靠威儀維繫、運行的。《說文解字•女部》釋“威”：“姑也。從女，從戌。《漢律》曰：婦告威姑。”註引徐鍇曰：“土盛於戌。土，陰之主也，故從戌。”《釋名·釋言語》：“威，畏也，可畏懼也。”《呂氏春秋·蕩兵》謂：“凡兵也者，威也；威也者，力也。”則“威”的含義，是指擁有較高地位和強制力、使人畏懼而服從。儀，《說文解字·人部》：“度也。從人，義聲。”其本義蓋指人的容貌、外觀，引申爲規範、法度。“有儀而可象”，是說有範本可供模仿。所以，“儀”的核心是做出表率，可供垂範、教化。按照北宮文子的說法，威是征伐、壓服，也是地位；儀是以言行做出規範，使人可以效法。換言之，“威”是由其地位而衍生出來的強制性權力，“儀”則是由其言行容表而衍生出來的教導性權力。前者可稱爲“威權”，後者可稱爲“禮教”。所謂官府(政府)權力，亦即主要表現爲官威與官儀。
官威即官府的威權，有三重含義：一是“立威”，即佔有或樹立較高的地位，擁有使用諸種強制性手段的權力與能力；二是“恃威”，即以威權相威脅，把“用威”作爲可能性選擇，造成恐怖性氣氛，迫使他人服從；三是“用威”，即實施各種強制措施，其核心是實施暴力。
官府的地位和威權主要來自國家的授予與制度性規定。《國語·晉語》記晉平公六年(前552)陽畢對平公論及治國之策說：“圖在明訓，明訓在威權，威權在君。”意謂國是大政在於有明確的治國綱領(“明訓”)，以“威權”執行“明訓”，威權的執行者則是“君”。在這個意義上，“君”是政府的最高長官、首腦。秦始皇泰山刻石云：
皇帝臨位，作制明法，臣下修飭。二十有六年，初併天下，罔不賓服。親巡遠方黎民……治道運行，諸産得宜，皆有法式，大義休明，垂於後世，順承勿革。皇帝躬聖，既平天下，不懈於治。夙興夜寐，建設長利，專隆教誨。訓經宣達，遠近畢理，咸承聖志。貴賤分明，男女禮順，慎遵職事。昭隔內外，靡不清淨。施於後嗣，化及無窮。
皇帝平天下與治國的基礎，在於“制”與“法”；皇帝“夙興夜寐，建設長利，專隆教誨”，“訓經宣達”，分明貴賤，昭隔內外，並“親巡遠方黎民”，顯係政府首腦。中國歷代王朝的君主，均在不同程度上承擔了政府首腦的責任；其作爲官府長官的地位與威權，則來自“天子”與“皇帝”的身份，亦來自王朝國家的國家權力(最高主權)。
《通典·職官》總敍歷代官制，其中述及周秦之制時說：
周成王既黜殷命，參改殷官，制爲周禮，以作天地四時之名，謂之六卿。立天官冢宰掌邦治，地官司徒掌邦教，春官宗伯掌邦禮，夏官司馬掌邦政，秋官司寇掌邦刑，冬官司空掌邦事。各有徒屬，周於百事。歲終，天子齋戒受諫，六卿以百官之成質於天子。百官齋戒受質，然後休老勞農，成歲事，制國用。……暨秦兼天下，建皇帝之號，立百官之職，不師古。始罷侯置守，太尉主五兵，丞相總百揆。又置御史大夫，以貳於相。
所言雖未盡合於歷史事實，然六卿百官皆天子、皇帝所命，需向後者負責，而其職掌範圍亦由朝廷所確定。
以不同形式“受命於朝”，是各級官府官員擁有威權的根源。《續漢書·百官志》說，郡、國置太守(相)、丞(或長史)。在述及郡國守長職責時謂：“凡郡國皆掌治民，進賢勸功，決訟檢姦。常以春行所主縣，勸民農桑，振救乏絕。秋冬遣無害吏案訊諸囚，平其罪法，論課殿最。歲盡遣吏上計。並舉孝廉，郡口二十萬舉一人。”郡國所屬之縣、邑、道、侯國，各置令、長、相，“皆掌治民，顯善勸義，禁姦罰惡，理訟平賊，恤民時務。秋冬集課，上計於所屬郡國”。縣、邑又分置鄉、里，“鄉置有秩、三老、遊徼”，有秩或嗇夫“掌一鄉人”，“皆主知民善惡，爲役先後，知民貧富，爲賦多少，平其差品。三老掌教化。凡有孝子順孫，貞女義婦，讓財救患，及學士爲民法式者，皆扁表其門，以興善行。遊徼掌徼循，禁司姦盜。又有鄉佐，屬鄉，主民收賦稅”；“里有里魁，民有什伍，善惡以告”，“里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相檢察。民有善事惡事，以告監官”。凡此，無論其級別高低、職權大小，均由王朝國家(朝廷)根據制度予以確定，並逐層向上級官府負責。各種各級官府均由王朝國家(朝廷)根據制度建立、確定其等級地位、並授予其不同的權力。王朝國家(朝廷)的授權確保各種各級官府均得以王朝國家的合法性與國家機器(特別是軍隊與法律)作爲行使其包括暴力在內的諸種強制權力的基礎，從而將官府與王朝國家(朝廷)“捆挷”在一起，甚至以官府“代表”或“代替”王朝國家(朝廷)。“擅威權”則是未經王朝國家(朝廷)授予或溢出制度性規定的威權。《韓非子·人主》云：“人主之所以身危國亡者，大臣太貴，左右太威也。所謂貴者，無法而擅行，操國柄而便私者也。所謂威者，擅權勢而輕重者也。”大臣、左右不遵守法律而擅自行事、違反制度規定擅自改變權力的大小，就是“擅威權”。《史記·屈原賈生列傳》說，漢文帝時，賈誼爲太中大夫，“以爲漢興至孝文二十餘年，天下和洽，而固當改正朔，易服色，法制度，定官名，興禮樂。乃悉草具其事儀法，色尚黃，數用五，爲官名，悉更秦之法。……諸律令所更定，及列侯悉就國，其說皆自賈生發之。於是，天子議以爲賈生任公卿之位”。當政諸公周勃、灌嬰之屬皆以爲非是，乃短賈生曰：“洛陽之人年少初學，專欲擅權，紛亂諸事。”周勃等批評賈誼“專欲擅權”，並非指其獨攬權力，而是說他逾越了本職權力範圍，擅自更定律令，及違反舊制，建議遣列侯就國。《後漢書·耿弇傳》說：“王莽敗，更始立，諸將略地者，前後多擅威權，輒改易守、令。”諸將攻佔郡縣，即改易其令、長，並未得到授權，故稱其“多擅威權”。對“擅權”“擅威權”行爲的否定，正說明官府、官員的威權需要得到王朝國家(朝廷)的授予，並且需要遵守相關制度的規定。
“恃威”即展示並依靠其地位與威權，建立並維護統治秩序。在日常統治過程中，官府主要通過展示其地位與威權，以履行其職責，達到統治的目標。《呂氏春秋·用民》說：“凡用民，太上以義，其次以賞罰。”“用民有紀有綱，壹引其紀，萬目皆起，壹引其綱，萬目皆張。”故官府治民、用民之要旨，在於通過義(倫理)、賞罰，將“民”納入紀綱之中，建立官府所主導的統治秩序。其《適威》篇說：“古之君民者，仁義以治之，愛利以安之，忠信以導之，務除其災，思致其福。故民之於上也，若璽之於塗也，抑之以方則方，抑之以圜則圜；若五種之於地也，必應其類，而蕃息於百倍；此五帝三王之所以無敵也。”所謂“君民者”，即根據仁義、愛利、忠信等原則，規範民衆，形塑社會，並確定、引導其發展方向。桓譚《新論·王霸》說：“王道之治，先除人害，而足其衣食，然後教以禮儀，而威以刑誅，使知好惡去就。是故大化四湊，天下安樂，此王者之術。霸功之大者，尊君卑臣，權統由一，政不二門，賞罰必信，法令著明，百官修理，威令必行，此霸者之術。”王、霸之道，雖路徑不同，然皆恃威權而君萬民，“其實一也”。
暴力是威權的極端方式。《呂氏春秋·論威》曰：“凡兵，天下之凶器也；勇，天下之凶德也。舉凶器，行凶德，猶不得已也。舉凶器必殺，殺，所以生之也；行凶德必威，威，所以懾之也。敵懾民生，此義兵之所以隆也。故古之至兵，才民未合，而威已諭矣，敵已服矣，豈必用枹鼓干戈哉？故善諭威者，於其未發也，於其未通也，窅窅乎冥冥，莫知其情，此之謂至威之誠。”所以，在日常統治中，暴力主要表現爲威懾力，對於民衆來說是一種潛在的威脅；殺人威人，均是“凶德”，乃不得已而爲之；威權表現的最高境界(“至威”)，是持權而不用，恃威而不發，使人畏權懾威而服從。過度使用強制力，並不足取。“威愈多，民愈不用。亡國之主，多以多威使其民矣。故威不可無有，而不足專恃。”《新語·無爲》說：“秦始皇設刑罰，爲車裂之誅，以斂姦邪。……事逾煩天下逾亂，法逾滋而天下逾熾，兵馬益設而敵人逾多。秦非不欲治也，然失之者，乃舉措太衆、刑罰太極故也。”將刑罰作爲日常統治的基本手段，涉刑受罰者衆，刑罰反而失去其正當性與威懾力。《新書·過秦》批評秦政之下，“蒙罪者衆，刑僇相望於道，而天下苦之。自群卿以下至於衆庶，人懷自危之心，親處窮苦之實，咸不安其位，故易動也”；是以陳涉“奮臂於大澤，而天下響應者，其民危也”。人懷自危之心，各不安其位，則社會必陷於動亂之中。
暴力當然亦不可無，更不能免。王符批評不用刑殺、獨任德化之論：“上聖不過堯、舜，而放四子；盛德不過文、武，而赫斯怒。”“君子之有喜怒也，蓋以止亂也。故有以誅止殺，以刑禦殘。”仲長統說：“德教者，人君之常任也，而刑罰爲之佐助焉。古之聖帝明王所以能親百姓，訓五品，和萬邦，蕃黎民，召天地之嘉應，降鬼神之吉靈者，實德是爲，而非刑之攸致也。至於革命之期運，非征伐用兵，則不能定其業；姦宄之成群，非嚴刑峻法，則不能破其黨。時勢不同，所用之數亦宜異也。”德教雖然是“人君之常任”，但在鼎革之際，卻非征伐用兵，不能成就大業；對於諸種豪猾姦宄之輩，亦非嚴刑峻法，不能糾治其非。《史記·酷吏列傳》記漢景帝時郅都爲濟南太守，“濟南瞷氏宗人三百餘家，豪猾，二千石莫能制”；郅都至，“族滅瞷氏首惡，餘皆股栗。居歲餘，郡中不拾遺。旁十餘郡守畏都如大府”。郅都升任中尉，“行法不避貴戚，列侯宗室見都側目而視，號曰‘蒼鷹’”。郅都之徒固然執法嚴酷，然對付強宗豪族與宗室貴戚，亦確惟其是賴，故太史公評價他們說：“其廉者足以爲儀表，其污者足以爲戒，方略教導，禁姦止邪，一切亦皆彬彬質有其文武焉。雖慘酷，斯稱其位矣。”
威權的目標，在於使人服從。無論是立威、恃威還是行威，官府使用威權，核心目的在於確立其統治地位，建立並維護政治秩序。在中國古代，經濟資源的佔有及其分配基本上是由政治權力決定的，政治秩序是經濟秩序的基礎與前提，所以，經濟秩序也主要是由官府威權所決定並造就的。
二 官儀
官儀，即官府禮儀，包括官府的儀容、儀表等外在的表現形式，以及官府展示行使權力、開展諸種政治活動的儀式。《史記·禮書》序云：緣人情而制禮，依人性而作儀，其所由來尚矣。……人體安駕乘，爲之金輿錯衡以繁其飾；目好五色，爲之黼黻文章以表其能；耳樂鐘磬，爲之調諧八音以蕩其心；口甘五味，爲之庶羞酸鹹以致其美；情好珍善，爲之琢磨圭璧以通其意。故大路越席，皮弁布裳，朱弦洞越，大羹玄酒，所以防其淫侈，救其彫敝。是以君臣朝廷尊卑貴賤之序，下及黎庶車輿衣服宮室飲食嫁娶喪祭之分，事有宜適，物有節文。
以金輿錯衡繁飾駕乘，以黼黻文章表能五色，以鐘磬八音調諧蕩心，以庶羞酸鹹致美五味，以琢磨圭璧通意珍善，都是以可視聽聞知的物質形式標識使用者的身份，彰顯其地位，展示其權力。“大路越席，皮弁布裳，朱弦洞越，大羹玄酒”，乃王公顯貴祭祀時所用，所謂“救其彫敝”，正說明“彫敝”乃是其所“救”民衆之常態。換言之，金錯駕乘，五色文章，八音鐘磬，五味庶羞，珍善圭璧，都是用於修飾王公顯貴、達官高士的“儀容”的；大路(平板車)越席(草席)，皮弁布裳(未染色的布衣裳)，朱弦洞越(質樸粗陋的弦樂器），大羹(不加鹽或調料的肉湯)玄酒(水)則是庶民的標準配置。顯然，“儀”首先是用來區分官貴與庶民的。從君臣到黎庶，無論是車輿、衣服、宮室、飲食等行、衣、住、食所用，還是嫁娶、喪祭等人生大事的活動程序與使用的器物，均按照尊卑貴賤的等級，各有規定，不得逾越。
因此，儀、禮的核心目標，是確立並標識君臣官民的身份，明確人際差別，建立政治與社會秩序。“夫威儀，所以與君臣，序六親也。若君亡君之威，臣亡臣之儀，上替下陵，此謂大亂。”所說之威儀，包括君威、臣儀，可概稱爲“官儀”，是儀、禮的核心部分。《史記·劉敬叔孫通列傳》記漢王五年(前202)，劉邦於定陶稱皇帝，“高帝悉去秦苛儀法，爲簡易。群臣飲酒爭功，醉或妄呼，拔劍擊柱，高帝患之。”叔孫通頗採古禮，與秦儀雜就之，製成漢朝儀。漢七年(前200)，長樂宮成，舉辦歲首朝會，乃使用新定朝儀：儀：先平明，謁者治禮，引以次入殿門，廷中陳車步騎卒衛宮，設兵張旗志。傳言“趨”，殿下郎中俠陛，陛數百人。功臣列侯諸將軍軍吏以次陳西方，東向；文官丞相以下陳東方，西向。大行設九賓，臚傳。於是皇帝輦出房，百官執職，傳警，引諸侯王以下至吏六百石以次奉賀。自諸侯王以下莫不振恐肅敬。至禮畢，復置法酒。諸侍坐殿上皆伏抑首，以尊卑次起上壽。觴九行，謁者言“罷酒”，御史執法舉不如儀者輒引去。竟朝置酒，無敢喧嘩失禮者。於是，高帝曰：“吾乃今日知爲皇帝之貴也。”
顯然，朝儀及其實行，核心目的就是建立、展示君臣身份與秩序，以可視化的方式表現政治權力。衆臣“莫不振恐肅敬”，“皆伏仰首，以尊卑次起上壽”，“無敢喧嘩失禮者”，正是朝儀所要達致的效果。
《續漢書·禮儀上》於總序“故記施行威儀，以爲《禮儀志》”句下劉昭註補引謝忱《後漢書》曰：“太傅胡廣博綜舊儀，立漢制度，蔡邕依以爲志，譙周後改定以爲《禮儀志》。”《續漢書•百官志》序“故新汲令王隆作《小學漢官篇》，諸文倜說，較略不究”句下引胡廣註王隆《小學百官篇》曰：前安帝時，越騎校尉劉千秋校書東觀，好事者樊長孫與書曰：“漢家禮儀，叔孫通等所草創，皆隨律令在理官，藏於几閣，無紀錄者，久令二代之業，暗而不彰。誠宜撰次，依擬周禮，定位分職，各有條序，令人無愚智，入朝不惑。君以公族元老，正丁其任，焉可以已！”劉君甚然其言，與邑子通人郎中張平子參議未定……顧見故新汲令王文山《小學》爲《漢官篇》，略道公卿內外之職，旁及四夷，博物條暢，多所發明，足以知舊制儀品。
則知高帝時叔孫通所制朝儀，實百官禮儀。
王隆所撰《漢官篇》，重在定位分職，使百官各有條序。胡廣之詁解則除“綴續後事，令世施行”外，尤重各職之尊卑上下，頗及衣飾印綬之別。如謂前、後、左、右將軍，金印紫綬，位在諸卿上；太常，掌社稷郊畤，“事重職尊，故在九卿之首”；都尉“與太守俱受銀印部符之任，爲一郡副將，然俱主其武職，不預民事。……皆絳衣戎服，示揚威武，折衝厭難者”；列侯“金印紫綬，以賞其有功，功大者食縣邑，小者食鄉亭，得臣其所食吏民”；“車駕巡狩幸其國，諸侯衣玄端之衣，冠九旒之冕，其盛法服以就位也。今列侯自不奉朝請、侍祠祭者，不得服此，皆當三梁冠，皂單衣，其歸國流黃衣皂云”；“棁，梁上柱也。諸侯藻[棁]，爲藻文也”。胡廣獨撰《漢制度》今存十條，概以儀制爲主。如謂皇帝下書，有策書、制書、詔書、誡敕四種，其中，“策書者，編簡也，其制長二尺，短者半之，篆書，起年月日，稱皇帝，以命諸侯王。三公以罪免，亦賜策(書)，而以隸書，用尺一木，兩行，惟此爲異也。制書者，帝者制度之命，其文曰制詔三公，皆璽封，尚書令印重封，露佈州郡也”。又記天子寢廟之制，謂：“人君之居，前有朝，後有寢。終則制廟以象朝，後制寢以象寢。”凡此，都是可視化的官府儀表。
要之，可視化的官府權力，主要表現在五個方面：一是宮室衙署。《史記·高祖本紀》記蕭何營建未央宮，立東闕、北闕、前殿、武庫、太倉。劉邦從平城之圍中脫困回到關中，見宮闕壯甚，怒謂蕭何曰：“天下匈匈苦戰數歲，成敗未可知，是何治宮室過度也？”蕭何回答說：“天下方未定，故可因遂就宮室。且夫天子以四海爲家，非壯麗無以重威，且無令後世有以加也。”劉邦轉怒爲喜。崇侈宮室，正所以威天下。班固《西都賦》說長安宮室“體象乎天地，經緯乎陰陽。據坤靈之正位，仿太紫之圓方”，則宮室又通過賦有寓意的佈局、建築，展示王朝得之於天命的觀念及其權力的合法性。歷代王朝均致力於營造宮室、殿宇、壇廟等大型建築，極盡宏大壯麗、威嚴崇高，主要意圖皆在展示其權力及其合法性。都城、各級官府駐在城市的營構，以及各級官府衙門的營建，除其實用功能外，宣示權力也是其重要目標。唐大順二年(891)，刁尚能在所撰《唐南康太守汝南公新創撫州南城縣羅城記》中說，南城縣增築羅城後，“於是，崇墉截漢，昆陽不足以爲堅；峭崿淩雲，金城不足以爲壯。控五嶺封疆之要，扞七州寇徼之虞。覬覦者不得動其心，眦睚者無以運其智。可以拒鸛鵝之陳，可以拔烏合之徒。內則軌轍齊驅，堪敷權略；外則民人側目，愕以堅勞。護吾君租稅之封，授黎庶安居之業”。“護吾君租稅之封，授黎庶安居之業”固然是增築羅城的目的之一，而藉之以使“民人側目”，覬覦、眦睚者畏懾，也是其重要動因。明成化十二年(1476)，分鄖、上津縣置鄖西縣，首任知縣侯爵蒞縣之初，即營造縣城，建立縣衙，“首事於成化丙申冬，卒事於戊戌春。正廳三間，典史廳一間，儀門五間，譙樓一座，庫房一間，東西吏厢房各五間，倉廒公廨吏舍囹圄循序而成，以及學校儀從藩臬府署神壇廟宇鋪舍民屋街坊道路，靡所不備。自內及外，堂室渠渠，垣墉屹屹，所以聳民之觀瞻，一民之心志者，至矣”。建設城垣衙署，除藉之以防守、辦公之外，更在於“聳民之觀瞻，一民之心志”。
二是乘輿鹵簿與旌旗裝備。從皇帝到各級官員，出行都是展示威權的重要方式，故出行的乘輿是官儀的重要部分。胡廣《漢制度》記天子出行車駕謂：“天子出，有大駕、法駕、小駕。大駕則公卿奉引，大將軍驂乘，太僕御，屬車八十一乘，備千乘萬騎。法駕，公不在鹵簿，唯河南尹、執金吾、洛陽令奉引，侍中驂乘，奉車郎御，屬車三十六乘。小駕，太僕奉駕，侍御史整車騎。”即不同性質的出行，隨從車駕各不相同。衛宏《漢官舊儀》記天子出行警蹕導引及乘輿裝飾之制謂：“輦動則左右侍帷幄者稱警，車駕則衛官填街，騎士塞路。出殿則傳蹕，止人清道，建五旗，丞相、九卿執兵奉引。乘輿冠高山冠，飛羽之纓，幘耳赤，丹紈裏，帶七尺斬蛇劍，履虎尾絇履，諸王歸國稱從。”公侯百官，亦各依等序規定車輅鹵簿及衛從，以顯其尊榮，示其威赫。例如，漢時丞相“出入大車駟馬，前後大車、駢車，中二千石屬官以次送從”；“公卿以下至縣三百石長導從，置門下五吏、賊曹、督盜賊功曹，皆帶劍，三車導；主簿、主記，兩車爲從。縣令以上，加導斧車。公乘安車，則前後並馬立乘”。後世天子百官的乘輿警蹕之制，愈加繁複，寓意越來越豐富，故其象徵、展示權力的作用也愈來愈重要。旌旗也是彰顯官府威儀的重要象徵物。《周禮·春官宗伯》說：“司常掌九旗之物名，各有屬，以待國事。”其中，王建太常，諸侯建旗，孤卿建旜，大夫、士建物，師都建旗，州里建旟，縣鄙建旐，道車載旞，斿車載旌，皆畫其象，“官府各象其事，州里各象其名，家各象其號。凡祭祀，各建其旗。會同、賓客，亦如之”；“凡軍事，建旌旗；及致民，置旗，弊之。甸亦如之”。根據漢人的解釋，“龍旗九斿，七仞齊軫，以象大火；鳥旟七斿，五仞齊較，以象鶉火；熊旗六斿，五仞齊肩，以象參、伐；龜旐四斿，四仞齊首，以象營室；弧旌枉矢，以象弧也”。北周仿周禮，定制“太常畫三辰，旗畫青龍，旟畫朱鳥，旌畫黃麟，旗畫白虎，旐畫玄武，皆加云氣。……旌節又畫白虎，而析羽於其上”；“諸公方輅、碧輅建旗，金輅建旟，象輅建物，木輅建旐。諸侯自金輅而下，如諸公之旗。諸伯自象輅而下，如諸侯之旗。諸子自犀輅而下，如諸伯之旗。諸男自篆輅而下，如諸子之旗。……孤卿以下，各以其等建其旗”。後世旌旗制度雖歷有變化，然各級文武官員各以其等第分職建旗立威，卻並無分別。
基層官吏並無乘輿鹵簿之設，故多以裝備示其職權。《漢官儀》說：“尉、遊徼、亭長皆習設備五兵。五兵：弓弩，戟，楯，刀劍，甲鎧。鼓吏赤幘行縢，帶劍佩刀，持楯披甲，設矛戟，習射。”“亭長持二尺板以劾賊，索繩以收執賊。”“備五兵”與“帶劍佩刀，持楯披甲，設矛戟”大致相同，其所裝備的武器既用於其履行職責，更用以展示其權力與地位。
三是衣冠服飾。《通典·禮典》錄《歷代沿革禮》引《冠義》云：“冠者，禮之始也。凡人之所以爲人者，禮義也。禮義之始，在於正容體，齊顔色，順辭令，而後禮義備，以正君臣，親父子，和長幼。故冠而後服備，服備而後容體正，顔色齊，辭令順。古者聖王重冠，所以爲國本也。”正容體、齊顔色，以正君臣之序，正是衣冠服飾之制的根本要義。孔子曰：“君子正其衣冠，尊其瞻視，儼然人望而畏之。”又說：“不莊以涖之，則民不敬。”正衣冠的目的，在於使民“敬”，“望而畏之”。蓋先秦時期冠爲“君子”所著，“卑賤執事不冠者”則服幘，故冠、幘即大致可視爲官、民之區分。至秦，“加其武將首爲絳帕，以表貴賤，其後稍稍作顔題”。漢孝文帝以後，“上下群臣貴賤皆服之。文者長耳，武者短耳，稱其冠也。尚書幘收，方三寸，名曰納言，示以忠正，明近職也。迎氣五郊，各如其色，從章服也。武吏常赤幘，成其威也。未冠童子幘無屋者，示未成人也。入學小童幘句卷屋者，示尚幼小，未遠冒也”。這是用幘的形狀、顔色表示服用者的身份、地位乃至年齡。歷代君臣官民服章制度，在原則上亦皆遵從尊卑之序。以唐代爲例，“貞觀四年制：三品以上服紫，四品、五品以上服緋，六品、七品以上綠，八品、九品以上青。婦人從夫之色，仍通服黃。至五年七月敕，七品以上，服龜甲雙巨十花綾，其色綠。九品以上，服絲布及雜小綾，其色青”。對不同品級官員的衣服花色與布料，都有明確的規定。
當然，衣冠服飾最重要的分別，是官民之別。歷代王朝，對庶民的衣冠服飾均有嚴格規定，不得逾制。例如，明洪武三年(1370)令：“庶民男女衣服，不得僭用金綉、錦綺、紵絲、綾羅，止許䌷、絹、素、紗。其靴不得裁制花樣，金綫妝飾。首飾、釵、鐲不許用金、玉、珠、翠，止用銀。”至六年，又規定：“庶民巾環不得用金、玉、瑪瑙、珊瑚、琥珀，未入流品者同。庶民帽不得用頂帽珠，止許水晶、香木。”特別規定庶民不得用者，當然是品官所得獨用。特別規定庶民的衣冠服飾，自是爲了突顯官員衣冠服飾的特殊性，用以彰顯官員地位之重要。
四是璽印綬帶。璽印是最重要的權力象徵物。《續漢書·輿服志》謂：“古者君臣佩玉，尊卑有度；上有韍，貴賤有殊。”《通典·禮典》說：“周制，天子佩白玉而玄組綬，公侯佩山玄玉而朱組綬，大夫佩水蒼玉而緇組綬，世子佩瑜玉而綦組綬，士佩瓀玫而縕組綬。”雖然未必是歷史真實，但印綬均按等級使用，則是基本原則。衛宏《漢官舊儀》謂皇帝六璽，皆白玉螭虎紐，文曰“皇帝行璽”“皇帝之璽”“皇帝信璽”“天子行璽”“天子之璽”“天子信璽”，分別用於封命、賜諸侯王書、發兵、征大臣、策拜外國、事天地鬼神等。諸侯王則用黃金璽，橐駝鈕，文曰璽；丞相、列侯、將軍皆金印紫緺綬，中二千石、二千石銀印青緺綬，龜紐；六百石、四百石至二百石以上官吏，皆銅印鼻鈕，文曰印。應劭《漢官儀》曰：“綬者，有所受，以別尊卑，彰有德也。”據《續漢書·輿服志》記載，綬有黃赤、赤、綠、紫、青、黑、黃、青紺等諸色，長度從二丈九尺九寸到一丈二尺不等。五是諸種官方禮儀活動。《史記·樂書》擬孔子之言，謂：“散軍而郊射，左射《狸首》，右射《騶虞》，而貫革之射息也；裨冕搢笏，而虎賁之士稅劍也；祀乎明堂，而民知孝；朝覲，然後諸侯知所以臣；耕藉，然後諸侯知所以敬。五者，天下之大教也。”郊射、冠冕、明堂、朝覲、藉田等五端，被列爲“天下之大教”，都是王朝國家與官府宣示其權力的重要儀式性活動。郊祀祭天地，所以明天道，示君權天授；明堂祀五帝，以祖宗配享，所以溯根源，明朝代正統，皆屬於國家權力正當性建設的範疇。宗廟敬祖追親，序世代，辨昭穆，所以立宗法，明承繼之序，嚴君臣之分、上下之別；祫禘之享，合祀先祖之神，申先君逮下之慈，成群嗣奉親之孝，亦所以序尊卑、立誠孝之道；功臣配享，皆依生前尊卑之敍，以爲位次，所以尊崇其德，明其勛，以勸嗣臣。凡此，都屬王朝國家權力體系建構之範疇。而社稷祭土穀之神，祈萬物生長、五穀豐登，是爲萬民求福報功；藉田以事天地、山川、社稷、先祖，示種類孳息之祥，所以求國泰而民富，則屬官府履行其職能之範疇。漢文帝二年(前178)春正月詔曰：“夫農，天下之本也。其開藉田，朕親率耕，以給宗廟粢盛。民謫作縣官及貸種食未入、入未備者，皆赦之。”《續漢書·禮儀志》曰：“正月始耕。晝漏上水初納，執事告祠先農，已享。耕時，有司請行事，就耕位，天子、三公、九卿、諸侯、百官以次耕。力田種各耰訖，有司告事畢。”劉昭註引干寶《周禮註》曰：“古之王者，貴爲天子，富有四海，而必私置藉田，蓋其義有三焉：一曰以奉宗廟，親致其孝也；二曰以訓於百姓在勤，勤則不匱也；三曰聞之子孫，躬知稼穡之艱難無違也。”這是天子藉田之禮。《續漢書·禮儀志》：“立春之日，夜漏未盡五刻，京師百官皆衣青衣，郡國縣道官下至斗食令史皆服青幘，立青幡，施土牛耕人於門外，以示兆民，至立夏。唯武官不。”這是各級官府勸農之儀。天子藉田與百官勸農，都是要展示官府對於農業的重視，屬官府實施其統治、治理權力的範疇。先蠶之祀由后妃命婦主祭，享先蠶而躬桑，以勸蠶事，其喻意功能與藉田大致相同。
無論宮室衙署、乘輿鹵簿與旌旗裝備、衣冠服飾、璽印綬帶，還是諸種官方儀式性活動，其主旨都是宣示官府的權力，並起到表率、提倡的作用，以引起民衆向慕、模仿、學習，從而達致教化的目標。劉賈說：“夫王者之都，南面之君，乃百姓之所取法則者也，舉措動作，不可以失法度。……故上之化下，猶風之靡草也。王者尚武於朝，則農夫繕甲兵於田。故君子之御下也，民奢應之以儉，驕淫者統之以理；未有上仁而下賊，讓行而爭路者也。”所謂“上行下效，期謂之教”。因此，官儀在本質上是一種儀式標準和行爲規範，它在很大程度上發揮着形塑社會、規範民衆行爲的作用。
三 賞善刑惡與循理奉法
劉向《說苑·政理》曰：政有三品：王者之政化之，霸者之政威之，強者之政脅之，夫此三者各有所施，而化之爲貴矣。夫化之不變而後威之，威之不變而後脅之，脅之不變而後刑之。夫至於刑者，則非王者之所得已也。是以聖王先德教而後刑罰，立榮耻而明防禁，崇禮義之節以示之，賤貨利之弊以變之；修近理內，政橛機之禮，壹妃匹之際，則下莫不慕義禮之榮，而惡貪亂之耻。其所由致之者，化使然也。
此言王政、霸政、強政爲政之三品，然“漢家自有制度，本以霸王道雜之”，當融會兼用。故化、威、脅、刑實可視爲爲政之四步驟：“化”指以德教使民衆響應而服從，“威”指以王朝國家的合法性及與官府的地位使民衆各安其位，“脅”是指以實施刑罰的可能性脅迫民衆聽從，“刑”是對不聽命及違犯法規的民衆直接使用刑罰。官府施展其權力，大抵亦不出此四途。劉向又說：“德者，養善而進闕者也；刑者，懲惡而禁後者也。故德化之崇者至於賞，刑罰之甚者至於誅。夫誅賞者，所以別賢不肖，而列有功與無功也。故誅賞不可以繆，誅賞繆則善惡亂矣。”《商君書·禁使》謂：“人主之所以禁使者，賞罰也。賞隨功，罰隨罪，故論功察罪，不可不審也。”故賞、罰又是官府實行其權力最重要的方式。
根據頒賞原則，賞可別爲兩種：一是賞功。《韓非子·定法》謂：“商君之法曰：‘斬一首者爵一級，欲爲官者爲五十石之官；斬二首者爵二級，欲爲官者爲百石之官。’官爵之遷與斬首之功相稱也。”是以軍功作爲官爵之賞的根據。《漢書·百官公卿表》“序”述二十等爵制謂：“皆秦制，以賞功勞。”《商君書·農戰》曰：“凡人主之所以勸民者，官爵也。國之所以興者，農戰也。”是以官爵賞功之目的，在於勸民；勸民之目的，在於興國。《三國志·魏書·武帝紀》建安三年(198)八月己酉下裴註引《魏書》載《庚申令》曰：“明君不官無功之臣，不賞不戰之士。治平尚德行，有事賞功能。”勞勤苦，賞有功，乃是歷代王朝興邦救危的重要手段。二是賞善。“治平尚德行”，崇尚德行，貴重賢善，乃治平之世的賞譽之法。《後漢書·安帝紀》記元初六年(119)二月乙卯詔書，賜貞婦有節義者穀十斛，“甄表門閭，旌顯厥行”。李賢等註云：“節謂志操。義謂推讓。甄，明也。旌，章也。里門謂之閭。旌表者，若今樹闕而顯之。”《宋書·孝義傳》記會稽永興人郭世道“孝道淳備”，“仁厚之風，行於鄉黨”。元嘉四年(427)，“遣大使巡行天下，散騎常侍袁愉表其淳行，太祖嘉之，敕郡牓表閭門，蠲其稅調，改所居獨楓里爲孝行焉”；同年，會稽山陰人嚴世期亦以義行，縣令何晏之表之，有司奏榜門曰“義行嚴氏之閭”，復其身徭役，蠲租稅十年；吳興烏程人潘綜，守死孝道，全親濟難，“有司奏改其里爲純孝里，蠲租布三世”。沈約謂，晉宋以後，“孝立閨庭，忠被史策，多發溝畎之中，非出衣簪之下”。旌表以賞善，意在激勵忠義之風，以禮教而治天下。《說文解字·刀部》：“刑，剄也。從刀。”“罰，罪之小者，從刀，從詈。未以刀有所賊，但持刀駡詈，則應罰。”故刑重而罰輕，刑罪而罰惡。《漢書`刑法志》說，古之聖人“因天討而作五刑。大刑用甲兵，其次用斧鉞；中刑用刀鋸，其次用鑽鑿；薄刑用鞭撲。大者陳諸原野，小者致之市朝”。甲兵、斧鉞、刀鋸、鑽鑿、鞭撲均爲殺戮、殘虐之具，施之皆爲重典。《漢書·刑法志》又說，戰國之世，“韓任申子，秦用商鞅，連相坐之法，造參夷之誅；增加肉刑、大辟，有鑿顛、抽脅、鑊亨之刑”。故刑的本質，乃是以殺戮、殘虐作爲手段，迫使被統治者順從聽命，其所處置者多爲大罪。而刑罪的方式，則大抵以肉刑爲主(墨、劓、宮、刖、殺等，所謂“五刑”)。“罰”所處置者，則多爲小罪。《周禮·秋官·職金》“掌受士之金罰、貨罰”句下鄭玄註曰：“罰，贖也。”則罰蓋指以金、貨之屬贖免其罪責。張家山漢簡《二年律令》“賊律”即規定了諸多處以罰金的條款。如“賊燔城、官府及縣官積冣，棄市；燔寺舍、民室屋廬舍、積冣，黥爲城旦舂。其失火延燔之，罰金四兩，責所燔。鄉部、官嗇夫、吏主者弗得，罰金各二兩。”棄市、黥爲城旦舂、罰金三種處罰的輕重程度依次遞減，罰金最輕。“黥爲城旦舂”是處以有期徒刑，並降低其身份。衛宏《漢官舊儀》說，秦制二十爵，“男子賜爵一級以上，有罪以減”；“凡有罪，男髡鉗爲城旦，城旦者，治城也；女爲舂，舂者，治米也，皆作五歲。完四歲，鬼薪三歲。鬼薪者，男當爲祠祀鬼神，伐山之薪蒸也；女爲白粲者，以爲祠祀擇米也，皆作三歲”。《漢書·刑法志》謂：“罪人獄已決，完爲城旦舂，滿三歲爲鬼薪白粲。鬼薪白粲一歲，爲隸臣妾。隸臣妾一歲，免爲庶人。隸臣妾滿二歲爲司寇，司寇一歲，及作如司寇二歲，皆免爲庶人。”城旦舂、鬼薪白粲、隸臣妾、司寇等都是因罪受貶罰的身份，其地位低於庶人。故刑殺、罰金、貶黜，乃是官府實行刑罰的三種主要方式。 賞、罰既各據其功善、罪惡之大小而定，又關涉受者之身份及其政治經濟地位之升降，故賞罰之公正公平與否乃成爲官府權力施展之關鍵。《韓非子·主道》曰：“功當其事，事當其言，則賞；功不當其事，事不當其言，則誅。誠有功，則雖疏賤必賞；誠有過，則雖近愛必誅。”是以事功是否合乎言辭爲賞罰之根據，強調賞罰不當論近愛疏賤。《商君書·開塞》說：“過有厚薄，則刑有輕重；善有大小，則賞有多少。”根據過之厚薄、善之大小確定刑之輕重、賞之多少，即“壹刑賞”，亦即統一刑賞的標準。《商君書·賞刑》謂：“聖人之爲國也，壹賞，壹刑，壹教。壹賞則兵無敵，壹刑則令行，壹教則下聽上。”所謂“壹賞”，就是完全按照軍功之大小，頒賞利祿官爵，“無有異施”。所謂“壹刑”，就是“刑無等級”，“自卿相將軍以至大夫庶人，有不從王令、犯國禁、亂上制者，罪死不赦。有功於前，有敗於後，不爲損刑；有善於前，有過於後，不爲虧法”。在這個意義上，善善而賞之，惡惡而刑之，無論貴賤官民，賞刑面前一律平等，即爲“善治”；“有功而不賞，則善不勸，有過而不誅，則惡不懼”，是爲“惡政”。因此，如何使用賞、刑，就成爲爲政善惡的重要標準。《史記·太史公自序》述及其所以撰《循吏列傳》謂：“奉法循理之吏，不伐功矜能，百姓無稱，亦無過行。”在《循吏列傳》序裏進一步闡釋說：“法令，所以導民也；刑罰，所以禁姦也。文武不備，良民懼然身修者，官未曾亂也。奉職循理，亦可以爲治，何必威嚴哉？”據此，奉職、守法、循理，當是官府在“日常治理”中使用賞刑、實施權力的三個基本原則。“奉職”即奉行職守，行使所任官職賦予自己的權力，承擔相應的責任。《新序·節士》說晉文公時，李離爲大理，過殺不辜，自繫論死，曰：“君量能而授官，臣奉職而任事，臣受印綬之日，君命曰：‘必以仁義輔政，寧過於生，無失於殺。’臣受命不稱，壅惠蔽恩……且理有法，失生則生，失殺即死。君以臣爲能聽微決疑，故任臣以理。今離，刻深不顧仁義，信文墨不察是非，聽他辭不精事實，掠服無罪，使百姓怨。”大理之職，掌審理案件，須以法律爲準繩，而輔之以仁義之心，究事實，察是非，決疑論罪。李離自論失職，是“無能以臨官，藉污名以治人”，故伏劍而死，太史公目爲奉職之典範。“守法”即遵守律令之規定，依法規行事。《漢書·循吏傳》記黃霸爲潁川太守，“時上垂意於治，數下恩澤詔書，吏不奉宣。太守霸爲選擇良吏，分部宣佈詔令，令民咸知上意。使郵亭鄉官皆畜雞豚，以贍鰥寡貧窮者。然後爲條教，置父老、師帥、伍長，班行之於民間，勸以爲善防姦之意，及務耕桑，節用殖財，種樹畜養，去食穀馬。米鹽靡密，初若煩碎，然霸精力能推行之”。《史記·張丞相列傳》記漢武帝朝征和以後諸丞相事跡，說黃霸“治潁川，以禮義條教喻告化之。犯法者，風曉令自殺。化大行，名聲聞”。黃霸嚴格遵照詔命的規定，以禮義條教爲準繩，是依法治理的典範。“循理”即在行政治理過程中適當地考慮人情物理，亦即李離所說“以仁義輔政”。《漢書·循吏傳》記漢宣帝初年渤海等郡歲饑，盜賊並起，龔遂受命擔任渤海太守，要求丞相御史“無拘臣以文法，得一切便宜從事”，“至渤海界，郡聞新太守至，發兵以迎，遂皆遣還。移書敕屬縣，悉罷逐捕盜賊吏。諸持鉏鈎田器者皆爲良民，吏毋得問，持兵者乃爲賊。遂單車獨行至府，郡中翕然，盜賊亦皆罷。渤海又多劫略相隨，聞遂教令，即時解散，棄其兵弩而持鈎鉏。盜賊於是悉平，民安土樂業”。龔遂在渤海郡的做法，已經逾越了“奉法”的範疇，而專一強調“循理”，即按照事理當所爲而爲。龔遂在應召時，曾問漢宣帝：“今欲使臣勝之邪，將安之也？”顔師古註：“勝，謂以威力克而殺之也。安，謂以德化撫而安之。”龔遂將“勝之”與“安之”對立起來：“勝之”則以武立威，據法誅之，必殺人盈野，而民未必安；“安之”則以德化之，以仁愛待民，則盜賊不誅而沒，社會自安。
四 官府權力的內涵及其根源
徐幹《中論•民數》云：
民數者，庶事之所自出也，莫不取正焉。以分田里，以令貢賦，以造器用，以制祿食，以起田役，以作軍旅，國以之建典，家以之立度，五禮用修，九刑用措者，其惟審民數乎？
分田里、令貢賦、造器用、制祿食、起田役、作軍旅、建國典、立家度、修五禮、措九刑等十個方面，乃是中國古代王朝國家及其政府權力的基本內涵。其中，作軍旅(建立軍隊並防守、征戰)、建國典(制定國家典章制度)基本上屬政權建設的範疇，其所實施的是國家權力；分田里、令貢賦、造器用、制祿食、起田役、修五禮(制定祭祀、喪葬、軍旅、賓客、冠婚等方面的禮儀規範)、措九刑(制定並實行諸種法律制度)，則基本上屬日常統治與政府治理的範疇，其所實施的是政府權力。
五禮中的嘉禮(冠婚禮)、凶禮(喪葬禮)、吉禮(祭祀禮)，除了展示國家權力、構建統治秩序外，亦發揮着確立社會秩序與規範的作用，故“修五禮”與“立家度”(確定家庭之倫理)共同構成中國古代官府(政府)構建、確立社會秩序與規範的權力。《周禮•春官宗伯》謂，宗伯“帥其屬而掌邦禮，以佐王和邦國”，鄭玄註：“宗伯，主禮之官。”又謂，大宗伯“掌建邦之天神、人鬼、地示之禮，以佐王建保邦國”；小宗伯“掌建國之神位，右社稷，左宗廟。兆五帝於四郊，四望、四類亦如之。兆山川、丘陵、墳衍，各因其方”，故禮官職責之核心，在於構建、確立並維護王朝國家的合法性，屬國家政權建設範疇。然小宗伯職掌中，也包括“掌五禮之禁令與其用等，辨廟祧之昭穆，辨吉凶之五服、車旗宮室之禁。掌三族之別，以辨親疏”等，涉及社會等級秩序與家族倫理及規範的建立與維繫。漢時，奉常(太常)、宗正、典客(大鴻臚)以及客曹尚書等皆屬禮官。其中，宗正“掌序錄王國嫡庶之次，及諸宗室親屬遠近，郡國歲因計上宗室名籍。若有犯法當髡以上，先上諸宗正，宗正以聞，乃報決”。宗正職司皇族宗室秩序及其行爲規範，負有表率之責。各級親民官吏，皆負有推行教化、建立並維護社會秩序與倫理的責任。如屬最高行政長官的司徒(丞相)，“掌人民事。凡教民孝悌、遜順、謙儉，養生送死之事，則議其制，建其度”；郡國守相，“皆掌治民，進賢勸功，決訟檢姦”；縣邑令長亦“皆掌治民，顯善勸義，禁姦罰惡，理訟平賊”；鄉有秩、嗇夫也，皆“主知民善惡”；里魁掌一里百家，“民有善事惡事，以告監官”；鄉又置有掌教化的三老，“凡有孝子順孫，貞女義婦，讓財救患，及學士爲民法式者，皆扁表其門，以興善行”。進賢勸功、顯善勸義、表彰善行，都是將官府認可、提倡的禮儀倫理推行到民衆中去，並建立起合乎禮法的社會秩序與倫理規範。官府在構建、維護社會秩序與倫理規範方面發揮的作用與權力，可概括爲“建制與教化權”。上引《續漢書·百官志》述及郡國守相、縣邑令長乃至鄉里長正之責，在進賢勸功、顯善勸義之下，即爲決訟檢姦、禁姦罰惡、理訟平賊。郡國又置有尉(都尉)，“典兵禁，備盜賊”。縣邑侯國則由丞“典知倉獄”；尉“主盜賊”，“凡有賊發，主名不立，則推案索行尋，案察姦宄，以起端緒”；又按部分設遊徼，“掌徼循，禁司姦盜”。這是地方官府的治安警巡及司法審理權。《周禮·秋官司寇》說，司寇“帥其屬而掌邦禁，以佐王刑邦國”；又說，大司寇“掌建邦之三典，以佐王刑邦國，詰四方”，小司寇“掌外朝之政，以致萬民而詢焉”，“以五刑聽萬民之獄訟”。則刑理之官，既職司法律之制定與實行，也負責案件之審理，故後世刑理官署大抵皆包括刑部與大理寺兩部分。例如，唐代以刑部“掌天下刑法及徒隸句覆、關禁之政令”，以大理寺“掌邦國折獄詳刑之事”。而真正負責普通案件之審理及司法行政事務的，則主要是各級地方官府。唐代規定：“凡有犯罪者，皆從所發州、縣推而斷之。”諸府州置有法曹，以司法參軍“掌律、令、格、式，鞠獄定刑，督捕盜賊，糾逖姦非之事，以糾其情僞，而制其文法。赦從重而罰從輕，使人知所避而遷善遠非。”諸縣令之職掌，皆包括“審察冤屈，躬親獄訟”；各縣並置有司法佐、典獄等職，專管司法刑獄。真德秀說，州縣長吏爲政，當去其十害，其中斷獄不公，聽訟不審，淹延囚繫，慘酷用刑，招引告訐等五端都屬詞訟之事。可見，州縣官府在司法治安領域擁有重大權力。真德秀所說十害中，另有三害是重叠催稅、科罰取財、低價買物。此三端，則涉及官府的徵收財賦權力，亦即徐幹所謂“令貢賦”；氾濫追呼、縱吏下鄉二害，則是官府徵發力役之權的流變，其源頭即所謂“起田役”。《周禮·地官司徒》謂，小司徒“掌建邦之教法。以稽國中及四郊都鄙之夫家九比之數，以辨其貴賤、老幼、廢疾，凡征役之施舍，與其祭祀、飲食、喪紀之禁令。乃頒比法於六鄉之大夫，使各登其鄉之衆寡、六畜、車輦，辨其物，以歲時入其數，以施政教，行征令。及三年則大比，大比則受邦國之比要。乃會萬民之卒伍而用之。五人爲伍，五伍爲兩，四兩爲卒，五卒爲旅，五旅爲師，五師爲軍。以起軍旅，以作田役，以比追胥，以令貢賦”。稽查、掌握各種人民的戶口、勞動力及其産業、收入、財物，以確定其徵收數額；將民衆編排起來，以徵發兵役和勞役。令貢賦、起田役、作軍旅是聯繫在一起的，都是官府徵發民衆物力與人力資源的權力。《漢書·食貨志》說，秦始皇統一天下，“內興功作，外攘夷狄，收泰半之賦，發閭左之戍。男子力耕不足糧餉，女子紡績不足衣服。竭天下之資財以奉其政，猶未足以淡其欲也”；漢興，“約法省禁，輕田租，什五而稅一，量吏祿，度官用，以賦於民。而山川園池市肆租稅之入，自天子以至封君湯沐邑，皆各爲私奉養，不領於天子之經費”。官府徵發賦稅力役，乃是爲了供吏祿官用，滿足統治者諸種慾望。《通典·食貨》謂：“古之有天下者，未嘗直取於人。其所以制賦稅者，謂公田什之一及工商虞衡之入，稅以供郊廟社稷、天子奉養、百官祿食也，賦以給車馬甲兵士徒賜予也。言人君唯於田及山澤可以制財賄耳。”王朝國家之所以有權力向民衆徵發賦役，是因爲其控制土地以及山澤等資源。“溥天之下，莫非王土。”歷代王朝國家，均不同程度地掌握着土地資源的支配權。《周禮•地官》謂，大司徒“掌建邦之土地之圖與其人民之數，以佐王安擾邦國。以天下土地之圖，周知九州之地域、廣輪之數，辨其山林、川澤、丘陵、墳衍、原隰之名物，而辨其邦國都鄙之數，制其畿疆而溝封之，設其社稷之壝而樹之田主，各以其野之所宜木，遂以名其社與其野”，亦即國家對其所控制的疆域擁有“辨方正位，體國經野”之責。又謂，小司徒在“稽其人民而周知其數”，“乃均土地”，“上地家七人，可任也者家三人；中地家六人，可任也者二家五人；下地家五人，可任也者家二人”，即按照每家人口及勞動力數配給土地。《漢書·地理志》謂：
理民之道，地著爲本。故必建步立畝，正其經界。六尺爲步，步百爲畝，畝百爲夫，夫三爲屋，屋三爲井，井方一里，是爲九夫。八家共之，各受私田百畝，公田十畝，是爲八百八十畝，餘二十畝以爲廬舍。出入相友，守望相助，疾病相救，民是以和睦，而教化齊同，力役生産可得而平也。
此即徐幹所謂“分田里”。雖然不同時期王朝國家掌握的土地數量及其分配方式各有不同，但總的說來，中國古代王朝國家均宣稱對其統治下的土地擁有最終支配權，官府亦皆以不同方式掌握數量不等的土地，並對大部分山林湖澤資源擁有支配權，所以，歷代官府均可程度不同地使用“分田里”的方式，授田、均田、配田給民戶，或者對民戶的佔田給予限制。正是在此基礎上，官府纔得以向民戶徵發賦役。
與對土地等資源的控制相適應的，是官府對民衆的控制。上引《周禮·地官》說，大司徒掌其人民之數，其下屬之鄉大夫、州長、黨正、族師、閭胥、比長等均逐級負責掌握其所屬民衆。如鄉大夫“以歲時登其夫家之衆寡，辨其可任者。國中自七尺以及六十，野自六尺以及六十有五，皆徵之。其舍者，國中貴者、賢者、能者、服公事者、老者、疾者皆舍。以歲時入其書”。此種制度設計的原則，落實到具體的政治實踐中，即形成了嚴密的戶籍制度，所謂“四境之內，丈夫、女子，皆有名於上者著，死者削”。《通典·食貨》於“歷代盛衰戶口”下論曰：古之爲理也，在於周知人數，乃均其事役，則庶功以興，國富家足，教從化被，風齊俗和。夫然，故災沴不生，悖亂不起。所以《周官》有比、閭、族、黨、州、鄉、縣、遂之制，維持其政，綱紀其人。孟冬，司徒獻民數於王，王拜而受之，其敬之守之，如此之重也。及理道乖方，版圖脫漏，人如鳥獸，飛走莫制。家以之乏，國以之貧，姦[宄]漸興，傾覆不悟。
因此，對戶口的控制乃是官府權力最重要的組成部分，也是官府得以令貢賦、起田役、作軍旅的基礎，而戶口控制的核心，又是人身控制。《尉繚子·原官》謂：“官者，事之所主，爲治之本也。制者，職分四民，治之分也。貴爵富祿必稱，尊卑之體也。”歷代王朝均採用不同方式，區分官、民與良、賤，又將普通民衆區分爲士、農、工、商，即所謂“四民”，甚至劃分軍戶、民戶、匠戶、儒戶、醫戶、竈戶等不同戶類，固定其身份，各據其身份納賦服役。通過身份制、戶籍制將民戶固定下來，使其社會經濟地位與居住地皆保持相對穩定，是歷代官府掌握人口進而控制社會的重要手段。
結 語
中國古代王朝國家中官府的權力，主要包括確立社會制度、秩序與行爲規範的“建制與教化權”，維護統治秩序的“治安與司法權”，向民衆徵收賦稅與徵發力役(包括兵役與勞役)的“動員民衆權”，以及控制民衆身份的“人身控制權”。此四項權力，是中國古代王朝國家統治下官府權力的核心。然則，中國古代王朝國家的官府何以得擁有威儀，施展其權力？睡虎地秦墓所出《南郡守騰文書》是秦王政二十年(前227)南郡守騰頒發給郡屬各縣、道官吏的文告。在第一份文告中，騰指出：
古者，民各有鄉俗，其所利及好惡不同，或不便於民，害於邦。是以聖王作爲法度，以矯端民心，去其邪避(僻)，除其惡俗。法律未足，民多詐巧，故後有間令下者。凡法律令者，以教道(導)民，去其淫避(僻)，除其惡俗，而使之之於爲善殹(也)。今法律令已具矣，而吏民莫用，鄉俗淫失(泆)之民不止，是即法(廢)主之明法殹(也)，而長邪避(僻)淫失(泆)之民，甚害於邦，不便於民。故騰爲是而修法律令、田令及爲間私方而下之，令吏明佈，令吏民皆明智(知)之，毋巨(歫)於罪。
根據騰的說法：法度是由聖王“作爲”的；聖王作爲法度之目的，就在於“矯端民心，去其邪避(僻)，除其惡俗”。騰以及各級官吏的權力與威儀，即來自聖王所定的法律令，其職責就在於明佈律令，令吏民皆明知之，並監督法律令之執行。歷代官府稱述其威權之所自，必謂其得自聖王仁主，而聖王仁主代表着王朝國家的最高主權。換言之，官府之所以有權力，是來自君主(國家權力)自上而下的授予，絕非來源於民衆的“委託”或“讓渡”，與所謂“民心所向”並無直接關聯。此其一。
其二，《通典·食貨》“田制”序云：穀者，人之司命也；地者，穀之所生也；人者，君之所治也。有其穀則國用備，辨其地則人食足，察其人則徭役均。知此三者，謂之治政。夫地載而不棄也，一著而不遷也，安固而不動，則莫不生殖。聖人因之設井邑，列比閭，使察黎民之數，賦役之制，昭然可見也。
君王(王朝國家)之所以能夠進行統治，是因爲控制了人民與土地：掌握了土地，則可以役使人民耕種生産；掌握了人民，不僅可以使之在土地上耕種生産，還可以驅使他們爲官府效力。所以，對人民、土地、物質財富的佔有與支配，乃是王朝國家及其官府之所以掌握權力、並得以施展權力的基礎。
在這個意義上，中國古代王朝國家的官府(政府)權力，乃是由王朝國家自上而下逐級授予的，建立在對人民、土地、財富的佔有與支配基礎之上的統治權力。官府權力是王朝國家統治體系的組成部分，是通過暴力獲取並以暴力爲後盾的；官府權力運行的目標，是爲王朝國家及其統治服務、效力。它無需得到其所治理的民衆的認同與授權，民衆利益與福祉也並非其存在並發揮作用的理由或基礎，而是官府權力作用的對象或者說是對立面。[責任編輯、校對：田衛平]
編者註：此文發表於《南國學術》2022年第2期第260—275頁，第2期頁碼接續第1期。爲方便手機閱讀，微信版删除了註釋，如果您想查看《南國学术》以往文章，請到“澳門大學人文社科高等研究院”網站點擊“學術期刊-南國學術”，可以下載所有文章的PDF版，網址是：https://ias.um.edu.mo/2022-contents/。
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