“什么是好的教育政策研究”笔谈⑤｜邬大光：教育政策制定中的“时差”现象

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编者按

为进一步加强教育政策研究，更好服务新时代中国特色社会主义教育事业发展，在教育部－上海市人民政府共建的教育经济宏观政策研究院和华东师范大学国家宏观教育政策研究院的支持下，我们特别邀请全国知名教育政策研究专家围绕“什么是好的教育政策研究”展开笔谈。笔谈按作者姓氏笔画排序。

邬大光,厦门大学副校长、教授

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原文发表在华东师范大学学报（教育科学版）2018年第二期“什么是好的教育政策研究”笔谈

基金项目：华东师范大学国家宏观教育政策研究院委托项目“学界有影响力研究成果评判”。

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教育理论研究如何为教育决策服务，是所有教育理论工作者面临的新课题，也是政府管理部门对教育理论研究工作者提出的新要求。对理论研究者而言，这既是体现理论研究价值的机会，也对研究范式转变提出了要求；对政府而言，这既是提升管理科学化水平的手段，也是制定教育政策的需要。然而，在这一新的要求下，理论工作者与政府之间似乎并没有达到应有的默契，存在着“时差”与“错位”，乃至相互抱怨的情况。

让教育理论研究走出“象牙塔”，是时代和教育变革的要求。提倡“问题导向”和“社会需求”，鼓励教育研究为决策服务正在成为一种趋势。在此大背景下，大量的理论研究成果由于无法成为决策的依据而被束之高阁，这显然不是理论工作者和政府愿意看到的现象。因此，解决两者之间的“错位”，需要时间磨合，需要经过阵痛。对这种现象，大多数理论工作者或多或少都有切身的感受。

症结何在？也许仁者见仁智者见智。在我看来，导致这种错位的原因主要有三个方面。其一，教育政策制定和教育理论研究是两种性质不同的过程。教育政策制定涉及多方利益的平衡问题，是基于公共利益的判断、取舍、选择过程，取舍和选择的结果具有单一性；而教育理论研究一般是基于研究者个体经验的对教育现象和教育问题的理解、解释、判断过程，研究结论具有多样性和理想色彩。其二，教育政策制定者和教育理论研究者之间往往存在价值取向和视野的偏差。政策制定是工具主义或实用主义价值取向，是考虑多方面、多层面关系的复杂抉择；而理论研究一般采取理性主义价值取向，追求可实现完美解释的理想模型。另外，教育政策作为一种社会公共政策，需要跨学科的视野，这是一般的教育理论研究者的单一学科视野所达不到的。其三，我国目前的教育理论研究与教育政策制定之间有一种“错位”现象。具体而言，就是对中国教育发展的阶段性和特殊性的判断问题。比如，虽然学者研究的是同一时空条件下的问题，但由于忽视中国教育发展的阶段性和特殊性，大量的研究成果出现了“淮南为橘，淮北为枳”的现象。再如，在开放和国际化的大背景下，今天许多学者的研究都喜欢到西方去找参照系，但由于历史阶段和文化差异等因素，相关政策迁移到中国之后出现了水土不服的现象。以上现象的根源在于人们对西方经验的适用条件和使用范围研究得不透彻，而我国当前的教育决策，最需要的是那些能够回答“在什么条件下能做什么事”的研究成果。

在近些年的研究中，我对我国教育政策制定和教育理论研究之间的“时差”现象有深刻的感受。2002年，我去美国加州大学伯克利分校做富布莱特学者，当时我的学术兴趣是民办（私立）高等教育，在美国阅读此类文献时，发现美国的私立高等教育已经出现了营利与非营利之分，且营利性高等教育已经进入资本市场。于是从美国回来之后，就把美国私立高等教育营利与非营利以及介入资本市场等问题，作为博士生的论文选题。应该说，当时研究这些问题，完全出于个人兴趣，并没有想到为政府决策服务。在2005年，二篇博士论文先后完成，其一是《美国营利性高等教育机构研究》，其二是《美国私立高等教育介入资本市场研究》，这二篇论文成为了国内最早研究营利与非营利高等教育的博士论文。

也许是巧合，正是在这一时期，国内民办高等教育办学者对“合理回报”和“教育产权”等提出了强烈诉求。民办教育营利与非营利之分也开始进入教育决策者的视野。在2010年，国务院公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中，明确提出了民办学校要进行分类管理，对民办学校进行营利与非营利的划分。应该说，作为个人的研究成果，能够成为国家政策是一件值得高兴的事。但是，在《教育规划纲要》出台之后，直到2016年11月，经过几年的周折，全国人大通过了《民办教育促进法》（修正案），并再次提出对我国民办学校进行营利与非营利的划分，且教育部给出了时间表。得知《民办教育促进法》（修正案）即将通过，且作为一项“刚性”的国家教育决策，我实在高兴不起来。原因就在于随着对美国私立高等教育的持续研究，发现营利与非营利之分是美国私立高等教育历史悠久、教育市场化高度成熟的产物。基于多年研究国内民办高等教育的经验，以及基于美国私立高等教育发展的成熟经验，我的基本判断是：民办高等教育进行营利与非营利划分，应该是一个国家私立高等教育发展成熟阶段的产物，它是民办高等教育发展的理想目标和终极目标。对于私立高等教育处在起步阶段的国家来说，何时启动营利与非营利之分，需要决策部门进行谨慎选择。

虽然我国民办高等教育经过几十年发展，有了长足进步，但仍处于起步阶段。过早地进行营利与非营利划分，只能让基于投资办学的民办高校看不到预期目标。因此在2010年前后，我们课题组明确提出，我国的民办高校分类应该走“第三条道路”，即不要采取“两分法”，不要过早地进行营利与非营利之分。然而，我们的建议被决策部门忽略。在我们看来，我国民办高等教育的主要特征是“投资办学”，在现阶段推进民办高校的营利与非营利之分，将会影响投资办学的积极性。果然，在《民办教育促进法》（修正案）颁布之后，许多民办高校陷入了“两难”选择。直到今日，推进营利与非营利的进展十分缓慢，政策的成效还遥遥无期。甚至有部分民办高校在“过渡期”内，打“擦边球”，抓紧时间进入资本市场，然后再选择非营利。而更多的民办高校则处在观望之中，迟迟不进行营利与非营利的选择。这个现象中有许多问题值得我们反思。

第一，作为研究者需要反思。在我们的早期研究中，由于缺乏为教育决策服务的意识，因此忽略了高等教育制度的成熟度问题，也没有十分明确地表明：美国私立高等教育进行营利与非营利之分是该国高等教育发展成熟的产物，是私立高等教育系统十分强大的产物。我们的忽略，或许“诱导”了决策部门将其看成是民办高等教育发展的“正确道路”。

第二，作为决策部门需要反思。虽然理论工作者的研究没有明确指出营利与非营利划分是成熟私立高等教育的产物，但作为决策部门，必须意识到不同国家高等教育制度与文化的差异，在把理论研究成果转化为政策的时候，要在更大范围内接受咨询。实际上，在2016年初，全国人大第二次审议《民办教育促进法》（修正案）没有通过之后，我作为研究者才被邀请介入相关事务。

这一案例告诉我们：教育理论研究与教育决策之间的“时差”现象，说到底是因为我国高等教育的发展具有阶段性和特殊性，任何“普世”与成熟的西方高等教育经验，在“移植”到我国本土的时候，都必须考虑可能出现的“水土不服”。尤其是政策制定者，作为把教育理论转化为教育政策的“操盘手”，更要判断和把握理论研究的“缺陷”以及时空上的差异。

事实上，在我国教育政策制定的过程中，诸如此类的教育现象还有很多。作为一个“后发型”国家，在崛起过程中学习和模仿西方国家的经验是一个必不可少的过程，但只有充分考虑到东西方的“时差”现象，才可能避免有效的西方经验在我国出现“错位”。同时，由于我国区域间的经济发展和高等教育发展水平有较大的差异，同样也会存在教育政策的“时差”。对此，我们必须有清醒的认识。

教育决策离不开教育理论研究，教育理论研究成果也需要教育实践去检验。我们呼唤回归中国现实的、具有跨学科视野的教育理论研究，也呼唤走向公共讨论、公共选择的教育决策机制。

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