讲座实录 |『汇智沙龙No.1』吴建峰：开发区建设和融资和财政的风险
【编者按】今年4月和7月，本刊分别结合当期杂志的专辑组织了“汇智沙龙”，这两次线下学术交流获得了读者的热烈欢迎，取得了良好的反响。沙龙之后，编辑部对沙龙上的嘉宾发言进行了精心整理，在最近2周将陆续呈现给大家，希望您喜欢（喜欢请转发哦）。
吴建峰 博士
复旦大学经济学院 副教授
1 开发区的建设经验
改革开放以来，中国政府通过兴建经济特区和开发区等方式来增加就业、促进出口和经济增长。研究发现中国的开发区政策在推动工业化进程和地区经济增长方面取得了非常大的成功。这些研究发现开发区为城市带来的经济集聚效应远远大于其产生的成本，对地区GDP、工资和外商直接投资（FDI: Foreign Direct Investment）都具有显著正影响。
当然，作为一种重要的区位导向性政策（Place-based policies），开发区不仅出现在中国这样的发展中国家，也是欧美发达国家常用的经济政策。不过，与中国不同，欧美国家的开发区政策主要是为了解决地区间经济发展的不均衡。他们的税收激励计划或者补贴政策主要选择经济衰败地区，希望通过这些“区位导向”政策为衰败地区创造就业机会，刺激这些地区的经济增长。例如美国1933年成立了田纳西河谷管理局就是一个典型。这个机构是大萧条时期罗斯福总统推动新政中的重要一项，主要是通过推动新的耕种方法、植树、新建水坝和发电来创造就业和解决田纳西河谷的其他问题。研究发现，该机构的成立和其推动的基础设施建设对田纳西和美国的制造业发展起到了积极的推动作用，但产生的集聚收益非常有限[1]。经济学家们还探讨了美国其他区位导向性政策，发现其对就业和经济增长的作用不明显[2]。
2 关于开发区和地方经济增长的研究
最近中国的开发区和其对地区经济的贡献受到了学者们的关注。2013年香港科技大学王瑾老师发表了一项研究[3]，从宏观角度分析了开发区如何引领经济发展。王老师把开发区分成三拨，用后一拨城市作为前一拨城市的对照组，识别开发区和城市增长的因果关系。她的研究发现开发区对本地工资、生活成本和全要素生产率都有拉动作用。还有一篇文献从宏观层面讨论了开发区对中国城市经济增长的贡献[4]。该项研究发现，一个国家级开发区的兴建平均能促进一个城市GDP增加20%。该文献考察了开发区带动本地城市增长的机制，包括基础设施投资增加等。
本人和合作者也完成了一篇关于中国开发区的研究[5]。和上述研究不同，我们的研究主要从微观角度解读了开发区对城市内部空间结构的影响。我们收集了全国1568个国家级和省级开发区，利用GIS技术将其地理编码落在地图上，同时依据企业的地址信息完成了1998—2007年中国工业企业和20006—2013年住宅和餐饮以及休闲娱乐企业的地理编码工作。利用上述编码，我们区分了开发区内和开发区外企业。基于集聚经济溢出效应的理论框架，我们从生产和消费两个方面讨论了开发区兴起是否会带来“边缘城市”的出现。
在研究中，我们遇到的实证挑战是解决开发区选址和企业选址的内生性导致的选择偏误问题。以后者为例，如果开发区对区内企业的生产率有正向促进作用，这到底是因为开发区促进了企业的发展率水平提高，还是它进来的时候就是好的企业？为了解决这个问题，我们选取中国8个大城市，找到了这些城市1950年代的卫星城镇规划。通过对比有开发区的卫星城镇和没有开发区的卫星城镇的企业在开发区成立前后的表现，我们利用DID技术估计了开发区对企业生产率的影响。我们的研究发现开发区对工业区内的在位企业的全要素生产率（TFP: Total Factor Productivity）有显著正向作用。概括来说，开发区使这些企业的TFP平均提高25.7%。我们的研究还进一步发现开发区对区外企业的TFP、工资和周边就业密度的正向拉动作用。除了生产上的溢出效应外，我们还讨论了开发区对周边住房、餐饮和娱乐设施等的影响。实证分析提供了开发区的兴建会增加周边地区新房的销售，以及新餐馆、娱乐设施和商场数量上升的证据。我们的研究证实了开发区同时产生了生产和消费的溢出效应，最终促进城市副中心的出现。
3 开发区融资和财政风险初探
开发区政策研究另一个关注问题就是其融资和财政风险。一方面，我国的开发区实施目标发生了变化。2000年以前我国主要在沿海地区推动开发区建设，借此吸引外资并促进国际贸易。从这个意义上说，这项政策主要是发挥开发区的“经济增长引擎”作用。2000年以后，为了平衡地区经济发展差距，我国中西部地区也陆续兴建了开发区，助推中西部地区的城市经济增长和就业增加。在这样的背景下，不少地区的开发区受政府引导特征明显。其本质是地方政府以“政策租”竞争方式来“扎推”企业，而非真正意义上的产业集聚。我们的研究发现，在中国8个大城市的100多个国家和省级开发区中，有大约30%的开发区没有形成显著的生产率提高效应。另一方面，开发区融资债券是我国地方债的一个重要来源。2013年中国地方债就已经占到GDP的36%。一些机构预测2019年中国地方债可能达到GDP的52%。如果我们的地方政府继续通过发行债券来为本地开发区融资（如基础设施投资等），而开发区对本地经济贡献如果比较弱，债券发行则有可能加重地方债危机。
由于开发区成本的数据很难收集，因此目前还没有比较规范的关于开发区财政和融资的系统研究。这里，我借助于从WIND数据库收集来的开发区债券数据，对这一问题做一些基本分析。
3.1 开发区融资方式和金额
融资是开发区建设的重要成本之一。一般来说，开发区成本可以分为四大块：（1）土地开发的整理（征地补偿等）；（2）基础设施建设，包括平整和公用基础设施等；（3）融资成本，包括土地出让和债券发行产生的费用；（4）实施税收优惠、土地租金减免、进出口税率减少和贷款补助等优惠政策产生的损失。就开发区收支结构而言，开发区的收入来源主要包括以下方面：第一项是公共财政收入，包括税收收入和非税收收入；第二项是上级补助收入；第三项是政府性基金收入，包括土地出让金等；第四项主要是预算外财政专户收入。而支出内容主要包括以下三项：一是一级土地开发整理支出；二是基础设施建设支出；三是政府基金支出。
表1展示了发行债券的部分国家级经济技术开发区2015年的财政收支数据。这些数据表明我国经济开发区收支均衡存在很大的地方差异。
表1 发行债券的经济开发区财政收支数据（2015年）
数据来源：作者收集整理
（1）不同城市经济开发区收支平衡差异明显，譬如娄底、曲靖、临沂、威海、洋浦经济开发区赤字较为严重。
（2）经济开发区的财政自给率（公共财政收入／支出）平均为111.7%，但最低的为25.2%，最高的为208.56%。这项指标表现比较好的经济开发区包括天津西青、马鞍山、威海、乌鲁木齐、十堰和西宁等经济开发区。
（3）税收收入是目前经济开发区的主要收入来源，平均占到54%，其中最高的是十堰经济开发区，占到93%，最低的是娄底开发区，只有0.25%。
（4）土地出让在经济开发区收入的另一项重要来源，平均比例为22.4%，其中占比最高的是襄阳经济开发区，占到63%，最低的是娄底经济开发区，占0.03%。
（5）另外一项来源是上级补助。其占开发区收入中的比例平均为16.6%，其中娄底经济开发区的比例最高，占到45%，最少的是宜兴经济开发区，占0.01%。
从这些数据可以看出，经济开发区的收支结构变现与所处城市的区位和经济发展水平十分相关。譬如湖南的娄底经济开发区的表现就比较差一些。
一般而言，我国开发区的融资方式包括以下三种：信贷、上市和债券。在很长一段时间内，通过抵押土地获得银行信贷，是我国开发区融资的主要方式。2008年金融危机以后，发行债券越来越成为开发区融资的重要方式。图1总结了我国开发区债券的基本信息。图1的数据显示，2010年之前我国开发区债券发行数目都保持个位数，而在这之后债券发行数量不断增加，尤其是2014年出现井喷式上升，达到143个。从债券发行额度上来说，我计算了债券发行额和银行贷款额之比（表2）。表中的数据显示，自2005年以来债贷比呈上升趋势：从2005年的6.19%增加到2014年的36.64%。由此可见，债券成为开发区融资的主要渠道。
图1 开发区债券发行数量（2005—2014年）
数据来源：WIND数据库
表2 经济开发区债券发行额和银行贷款信息（2005—2014年）
数据来源：WIND数据库
3.2 开发区债券和城投债关系
对于开发区债券和城投债关系，本人利用WIND数据库中的债券信息简单计算了开发区债券和城投债的比例（图2）。数据表明，开发区债券占城投债的比例虽然不高，但处于稳步上升趋势：2005年开发区债券发行额度占城投债的3.11%，而2014年这一比例上升到了6.11%。
图2 开发区债券占城投债的比例（2005—2014年）
数据来源：WIND数据库
3.3 开发区债券的风险分析
利用现有数据，我对开发区债券风险做了一些粗略分析。首先我梳理了开发区债券的发行期限和额度。一般来说，短期债券时间越短，还款压力越大。表3的数据显示，我国开发区债券以中长期债券为主。在已有的256支债券中，129支是7年期限债券，3支是8年债券，10支是10年债券。7年以上的债券占比为55.5%。数据还显示，3年以下的短期债券的发行额度相对较低。
表3 开发区债券期限和额度统计信息（2005—2014年）
数据来源：WIND数据库
其次，我分析了开发区债券的使用用途。图3的数据显示，基础设施投资是开发区债券的主要用途。虽然这一比例呈现下降趋势，但是其仍占使用比例的50%以上。另外，数据还显示，开发区债券的使用用途呈现多样化趋势。除了基础设施投资外，偿还贷款、营运基金和经济房、公租房、保障房和棚户区开发也是开发区债券的重要用途。
图3 开发区债券使用用途分布（2005—2014年）
数据来源：WIND数据库
最后，由于缺乏资本市场的数据，我简单计算了开发区债券的资产负债比。该指标一定程度上反映了这些债券的偿债能力。我将这些债券数据对接了其发行主体所在的公司，然后根据这些公司的财务报表，计算了这一指标。图4中显示了2004—2015年不同发行债券的经济开发区及其发行主体的资产负债比。从中位数的分布上来看，基本上负债与资产的比值是0.4~0.6。根据资产投资公司的标准，这一指标在可接受范围内。
图4 不同开发区债券的资产负债比（2005—2014年）
数据来源：WIND数据库
因为没有做深入的研究，我只能总结两点。一是开发区的融资风险和财政风险跟中国整个经济发展走势有很大关系，尤其是与实体经济（制造业）的增长及其带来的收益高度关联；二是现有开发区债券的利用效率存在很大的地区差异。从现有数据来看，沿海城市的开发区财政运行状况相对较好。
参考文献
[1] Klinep, Moretti E. Local Economic Development, Agglomeration Economies and the Big Push: 100 Years of Evidence from the Tennessee Valley Authority[J]. QuarterlyJournal of Economics, 2014(129): 275-331.
[2] Glaeser E L, Gottlieb J. The Economics of Place-making Policies[J]. Brookings Paper on Economic Activities, 2008(39): 155-253.
[3] Wang J. The Economic Impact of Special Economic Zones: Evidence from Chinese Municipalities[J].Journal of Development Economics, 2013(101): 133-147.
[4] Alder S, Shao L, Zilibotti F. Economic Reforms and Industrial Policy in a Panel of Chinese Cities[J]. Journal of Economic Growth, 2016(21): 305-349.
[5] Zheng S, Sun W, Wu J, Kah M. The Birth of Edge Cities in China: Measuring the Effects of Industrial Parks Policy[J]. Journal of Urban Economics, 2017(100): 80-103.
发言文字稿经报告人审阅并授权发布
文字稿整理：秦潇雨
订阅号排版：祝美琪
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