讲座实录 |『汇智沙龙No.1』马妍：从新产业都市到智慧城市——日本新城新区的脚步
【编者按】今年4月和7月，本刊分别结合当期杂志的专辑组织了“汇智沙龙”，这两次线下学术交流获得了读者的热烈欢迎，取得了良好的反响。沙龙之后，编辑部对沙龙上的嘉宾发言进行了精心整理，在最近2周将陆续呈现给大家，希望您喜欢（喜欢请转发哦）。
马妍 博士
福州大学建筑学院 副教授
日本新城新区的发展与世界上其他国家一样，在国民经济发展的不同阶段表现出不同的特征，在空间规划方面也表现出了与时代发展相匹配的特征。
1 二战后日本城市发展的主要阶段及规划应对
二战后，日本经历了经济的快速复苏期，人口增加，工业化快速发展，空间规划主要是应对快速工业化带来的城市扩张需求。这个阶段新城新区开发的主要目的是如何避免经济快速发展中可能出现的单级化和大城市病等问题。石油危机之后，日本社会经济发展出现了滞胀，加之人口减少和老龄化等社会问题，当初快速化阶段开发的新城新区以及一些地方城市逐渐出现了城市空心化、周边村落衰退、城市中心区缺乏活力等问题。在这一背景下，空间规划理念开始向紧凑型城市、生态城市转变，而不是像过去那样追求城市空间的扩张，于是空间规划的需求也发生了相应转变，代表性的例子是以首都圈功能转移为核心的都市圈规划。
1.1 国土开发的阶段划分及相应规划法规
1919年以前，日本的《城市规划法》仅仅适用于东京、大阪、神户、京都、横滨、名古屋等大都市，经过昭和时代，适用《城市规划法》的城市、行政区划涵盖的町村增加。1950年代，形成了国土开发和国土规划方面的相关法律，这就使得以行政区划界定的单一城市为对象的城市规划向相邻地区以及城市一体化的规划理念发生转变，比如都市圈规划和国土规划。与其相适应，日本空间规划方面的主要法规有三部：《国土规划法》、《国土综合开发法》（制定各地的开发项目和首都圈开发），以及《国土形成规划法》（2005年由《国土综合开发法》修订、更名而来）。这三部法规基本都是源自1950年代制定和颁布的法规，但其中《国土规划法》在划定了五类土地利用后就没有再调整过（类似我国的全国主体功能区规划），另外还有国土综合开发法体系下的全国综合开发规划，以及《国土形成规划法》体系下的广域地方规划（日语中的“广域”指跨两个及以上行政区划的区域）。
全国综合开发规划（下称“全综”）在新城新区开发过程中发挥了非常大的作用，先后共实施五轮，涵盖了日本国土开发的不同发展阶段，可分为资源开发期（1950—1955年）、工业开发期（1956—1960年）、消除地方经济差距期（1961—1968年）、国土利用再编期（1969—1976年）、促进地方居住期（1977—1987年）和多极分散型国土形成期（1988—今），与之对应和衔接的是一些地区、地方的相关规划政策（表1）。
表1 二战后日本国土开发阶段划分及相应的全国、地方规划（法）
可以看出，无论是国家层面还是地方层面，早期都比较注重土地开发和城市扩张，如资源开发期的北海道开发法，工业开发期的首都圈开发规划等；另一方面，从1960年代开始，总务省提出日常生活圈的概念，注重政府提供的公共服务，出于生活更便利、整合各地公共服务等目的，提出了广域行政、广域规划的概念，之后结合国土交通省的国土规划成为广域地方规划。
截至2001年全国综合开发规划被废止，前后共进行了五次全综，从最初注重地域资源开发到注重缩小区域差距，规划逐渐走向为多级分散的空间格局服务。
1.2 行政管理体制与规划实施的配合
依据日本的行政管理体制，政府行政体系包括中央政府、都道府县【日本的行政区划，类似我国的省/直辖市/自治区；共有1都（东京都）、1道（北海道）、2府（京都府和大阪府）和43县】和区市町村三个层级，遵循由上而下的原则开展从国土规划到城市规划的管理。
与国土规划配合的行政体系体现在三大都市圈、地方规划、都道府县以及广域联合等不同层面；首都圈的开发规划由国会负责，而近畿圈【日本本州中部西侧的城市群，日本第二大工业区和西部商业中心，包括京都府、大阪府、滋贺县、奈良县、三重县、和歌山县、兵库县等2府5县，有时加入福井县或德岛县】和中部圈的开发规划由中央政府设立的相应城市圈的行政组织负责。
在行政层级上采取的配合手段，分为全国和地区两个层面。在全国层面上，如国土规划战略和三大都市圈的规划案，在国会上进行决定；而地方规划、都道府县规划和广域规划则通过地方会进行提案（日本在战后进行了地方分权改革，有了地方自治体，继而产生地方自治会，此处指广域的地方协议会），由国土交通大臣确定。2005年《国土形成规划法》施行后，除了全国规划，三大都市圈规划、地方规划和都道府县规划都被废除，统一以广域地方规划的方式进行编制，由跨行政区的组织进行协作规划，然后实施。在这个过程中，与新城新区的开发密切相关的，主要是全国综合开发规划，即基于《国土综合开发法》开展的工作。
2 新城新区开发特征
2.1 类别和管控
由于三大都市圈范围的开发压力远大于其他区域，因此在空间管控上，基于全综划定的三大都市圈分别进行管控，即：（1）过密地域（阪神京滨区域）控制增长；（2）整备地域（过密地域之外，受东京、大阪、名古屋影响较大的区域）建设大规模工业和中等规模的地方城市；（3）开发地域（远离都市圈的区域）进行大中规模地方城市和大规模工业区的建设。
全综开启了日本新城新区开发的脚步，新城建设主要在三大都市圈外展开。
新城新区的规划可分为两种类型，一种是新产业都市规划（下称“新产”），主要目的是开发产业城市，即将新城定位为地方发展中心；另一种是工业开发特别地域规划（下称“工特”），即针对开发工业用地条件较好，且投资效果好的特别地域的规划，规划宗旨是重点发展临海工业，且优先发展全综确定的地域。最初选定了10个新产发展对象；通过多次研讨，最后确定了15个新产和6个工特（表2）；其中新产主要分布在西南地带，工特主要集中在中央地带（图2）。城市规模分两个等级，一种是30万~50万人口城市，一种是100万人口城市。
表2 1960、2005年的新产和工特城市的人口和面积变迁
资料来源：藤井さやか. 新産業都市や工業整備特別地域における土地利用整序の再検討に関する研究[R]. 平成21年度（2009年）国土政策関係研究支援事業研究成果報告書, 2009.
图2 15个新产和6个工特的空间分布
资料来源：實清隆. 国土開発政策の展開に関する研究[R]. 奈良大学紀要第27号: 67-82.
新城划定了城市规划区域，并通过划线规划手法进行空间边界管控（划线规划手法是日本空间规划中进行边界管理的重要概念，通过在城市规划区域内划定城市化促进区域和城市化控制区域进行空间管控）。
2.2 产业和人口发展
新城建设初期的产业选择适应当时经济发展的特点，主要发展钢铁、石油、重化工等重工业类型。如富山高冈地区（图2中的⑦）主要发展制药产业，经历了新产的开发，人口从1960年的75万增长到2005年的86.5万。
1960—2005年，新产和工特城市人口普遍大幅增长，有些地区人口翻倍，这说明新产和工特的开发对于地区人口集聚起到了积极作用。其中比较成功的案例是冈山县南地区的开发（图2中的⑨），这是第五次全综后，政府回顾全综政策效果时提出的优秀案例。冈山县南区位条件较好，位于中央地带的中部，是四中国的交通节点，当时的规划目标是100万人口，而到2005年人口超过规划目标达到140万。开发时，启动了广域联合的行政组织，即在新产业都市划定区及其周围更广的区域范围内进行协同规划。但是这样大规模的开发和人口集聚也带来了一些负面问题，比如濑户内海的环境污染，地方和国家之间因投资和税费的分配也产生了一些分歧。然而在当时日本仅以东京都一极集中的发展背景下，要缩小地区差异、缓解社会问题、促进工业化发展，新产和工特的开发确实具有积极的时代意义。
2.3 居住区开发
在新产和工特的发展过程中，由于大量的人口集聚和土地开发，快速形成了不同规模等级的中心城市和小城镇，主要体现为全国范围遍地开花的居住区开发，在都市圈区域要密集一些，在人口集中地区（DID: Densely Inhabited District）则更为密集（图3,图4）。图3采用的数据来自日本国土交通省网站，日本网站上用的是片假名标注的new town。在日本，new town并非前文提到的三大法律体系中界定的新产或工特这类专业词汇，可以理解为以居住区为主的开发，类似于卧城。
图3 new town开发空间分布示意图
资料来源：日本国土交通省官网
图4 首都圈城市化区域的城市化区域变化
资料来源：山崎郎. 広域圏計画の系譜と課題[J]. 都市計画, 2000(49), 3: 5-8.
3 新城新区发展的新态势
五次全综带动了东京都以外其他地域的工业化发展，对日本战后工业化进程发挥了积极的作用，主要体现在以下五方面：近郊规划区域人口实现增长、区域差异缩小、都市开发区域扩展、实现对建成区的管控、保护了绿地。但是，伴随日本社会经济发展阶段的变化，如今困扰规划决策者的问题已经不再是过去如何促进快速工业化，满足人口和产业增长带来的土地开发需求，而是如何适应新的发展阶段，在城市衰退的背景下提升城市活力，促进集约发展，如何利用郊外土地，增强城市的防灾机能，广域土地利用的调整，以及规划的公共参与等等。伴随着全球化、日本人口减少和高龄化这些大的时代变迁，以及全方位的高度信息化，日本的新城新区建设已经很少，目前有个别以环境生态建设为政策目标，投入新的产业理念的新城建设，如东京柏叶地区。城市规划工作更关心建成区内的再生，更多着力于旧城的社区营造。为此，日本成立了专门的战略研究组，譬如早稻田大学的伊藤滋教授牵头在日本各地展开调研，帮助地方政府确立社区营造方面的议题，如石川县金泽市确定为以传统工艺与创造为主题的社区营造等（图5）。
图5 日本全国范围都市更新战略的讨论
资料来源：日本国土交通省官网
都市更新在经济方面采用的策略则借鉴了中国经验来进行特区建设。这里并不是指划定经济开发意义上的特区，而是给出一些尝试性的政策，注重产业政策调整和公共服务的提供。主要分两个层级：一个是国家政策层级，主要基于第二次安倍内阁提出的经济特区的概念，目的是加强发展具有国际竞争力的大都市；另一个层级是地方城市，即都市再生的特别地区。特别地区是根据《都市再生特别法》设立的规划区域，以及根据《城市规划法》第八条确立的地区。根据城市自身特点来确定发展重点，比如说老人特别多，可能就着重考虑养老型社区，而具有其他不同特征的地区则可能重点考虑环境的提升、基础设施的建设、传统工艺与旅游相结合等（图6,图7）。
下面以金泽市为例简单介绍一下日本当前城市规划中都市再生工作的一些特点。金泽是位于石川县的中心城市，1970年代以来，人口老龄化和城市衰退是该城市的两个主要问题，地方政府先后出台了旨在促进中心城再生的居住鼓励政策、面向老年人居住环境提升的居住规划政策等，笔者所在的研究团队利用多智能体模拟对这两项政策分别进行了政策效果的模拟预测，以达到规划决策支持的目的。图6为基于netlogo模拟平台开发的金泽市假想空间的中心城再生居住鼓励政策模拟系统界面；图7则为基于真实数据的金泽市老年日护理中心空间分布模拟预测的系统界面，旨在为该地区日护理中心空间战略规划提供决策支持。
图6 基于多智能体模拟的金泽市居住鼓励政策决策支持模拟系统界面
图7 基于多智能体模拟的金泽市日护理中心战略规划决策支持模拟系统界面
4 新城案例：柏市柏叶地区
日本的新城新区建设首先经历了新产、特工时代的五次全国综合开发规划，总的来看，这五次规划与同时代的产业发展密切相关，如一全综时主要为重化工产业服务，三全综则提出生活圈的概念，再到新国土形成阶段，形成了较完整的城市网络和日本的国土轴形态。现在，高新技术被广泛应用于各行各业，快速发展的智慧社区和家居可能在未来的新城新区建设中发挥一些积极的作用。
日本的智慧城市和智慧家居方面较有代表性的建设案例有：首都圈千叶县柏市的柏叶地区、丰田市、横滨的YSCP，其中柏市在第五次首都圈开发总体规划中被定位为东京大都市区30km环状区域的中心商务城之一（图8）。
图8 1993年的第五次首都圈规划，柏市位于东京外第一圈层的东北方位（图中的“柏”）
资料来源：日本国土交通省官网
4.1 柏市的基本情况及规划目标
柏市距东京中心地区30km，乘坐轨道交通约30分钟可达。现状面积114.9k㎡，人口408893人，171056户。新城规划对北部、中央和东部三个地区提出了不同的目标，北部建设新的都市中心，中央地区的重点是城市再生，东部地区则提出灵活利用手贺沼的地区特色进行城市建设（地域活化与产业振兴）（图9）。
这也是一个典型的TOD案例，结合筑波快线（筑波Express，简称TX）进行沿线城市开发，开发区范围共3000h㎡，其中包括东京大学柏叶校区（图10-图12,表3）。TX于2005年通车，全长58.3km，共设20个车站，规划运载量30万人/天、１亿人/年。
图10 筑波快线线路图
资料来源：日本国土交通省官网
表3 筑波快线沿线开发情况表
图11 筑波快线在柏叶沿线的土地利用规划图（上方[北部东地区]：规划用地约128h㎡，规划人口约12800人，预计建设时间2001年3月—2019年3月；下方[北部中央地区]：规划用地约273h㎡，规划人口约26000人，预计建设时间2000年8月—2023年3月）
图12 2004年筑波快线开通前柏叶新城的状况
4.2 新城建设的基本方针和主题
（1）活用地区资源
截至2013年，柏叶新城的开发已经初具规模，首先建起的是购物中心与轨道站点相结合的综合体（图13）。其开发主要是利用本地资源进行合作开发建设——依托东京大学分校设立国家研究所、癌症研究中心、创新工业园区等。
图13 柏叶新城2013年建设情况
（2）公—民—学合作
公指政府，学指大学（东京大学柏叶校区和千叶大学），民指企业和市民，三方力量联合建设新城（图14）。
图14 公—民—学合作模式图
（3）定位和主题
定位：代表“世界未来概念形象”。新城内广泛引入智能技术，采用智能城市的运营方式。
三大城市建设主题：
• 环境共生：环保、抗灾城市；
• 健康长寿：让各年龄层的人健康、安心生活的城市；
• 新兴产业创造：推广能为日本带来新活力的新兴领域城市
4.3 高端社区
打造站前高端社区“大门广场”（Gate Square），2014年7月开业，以智能城市的方式运营（图15,图16）。
图15 柏叶新城开发第1阶段3期“大门广场”全景
城市智能中心包括区域能源管理系统（AEMS: Area Energy Management System）和景观控制系统，在正常时可削减约26%的尖峰负载量，并可在紧急情况下进行地域间的电力再分配（图17）。
社区内多为标准化高级租赁住宅，采用家庭能源管理系统（HEMS: Home Energy Management System），提倡节能，可控制空调和照明的用电量，在紧急情况下可以进行电力再分配，确保社区不会停电，同时实现节能、防灾、加强社区内交流等目标（图18）。
图18 具有完善的“柏叶HEMS”的高级住宅
街区内有12家店铺提供疾病预防为主的医疗设施和健康服务（图19）。
图19 街区内的健康设施
国际村为来自国内外的研究者和留学生提供充满交流机会的共用型住所（共用客厅、洗衣间等），可促进短期的国际交流（图20）。
图20 柏叶国际村
新城设有开放式的研究所，为各种人才的交流孕育崭新的构想，组织交流活动，有专家提供创业支援，提供了创新和创业的软硬件平台（图21）。
图21 柏叶开放创新研究所（KOIL）
4.4 柏叶新城小结
柏叶市的成功之处主要在于顺应了时代和科技的发展，利用本地的（教育、科技）资源，采用官、民、学三方合作的项目推进模式；采用TOD开发模式，最大化地利用土地价值；在城市开发中推动最新的智能技术和产品开发，拉动了相关产业发展。
5 总结
从新产、特工到后来的都市更新，以及现在的智能城市开发，日本的新城新区建设伴随不同的时期表现出不同的特点和需求。产业的发展对于新城的推动力非常显著，新城与产业发展交相呼应。在空间规划的各个层面，首先是通过综合开发规划来实现快速开发期的空间需求保障；在行政体系上，通过广域联合推动生活圈规划，突破单一的行政单元，建设大规模的交通基础设施；在城市层面通过划线规划的空间边界管理手段，对都市规划的区域和区划的界限界定进行空间边界管控（类似我国的四区划定）。总而言之，新城新区的建设并没有标准的模式，而是要与社会经济发展阶段和社会需求相适应，并在空间上对产业发展特征做出响应。
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