讲座实录 |『汇智沙龙No.1』刘继华：公共政策视角下的新城新区规划建设思考

Original 刘继华国际城市规划 2022-04-24

【编者按】今年4月和7月，本刊分别结合当期杂志的专辑组织了“汇智沙龙”，这两次线下学术交流获得了读者的热烈欢迎，取得了良好的反响。沙龙之后，编辑部对沙龙上的嘉宾发言进行了精心整理，在最近2周将陆续呈现给大家，希望您喜欢（喜欢请转发哦）。

刘继华高级城市规划师

中规院北京公司

研究小组成员还包括中规院北京公司规划二所的规划师荀春兵、王宏远

新城新区是指县级以上各级人民政府为实现特定目标而划定的城市型功能地域空间，一般处在老城区的外围，具有相对独立的管理主体，并在区内实行特殊的优惠政策，主要包括国家级新区、各类开发区以及各类功能型新城。从1980年代发展至今，新城新区的数量不断增多、内涵逐渐扩展、类型持续丰富，作为我国推进工业化和城镇化的主要空间载体，新城新区在促进经济社会发展和城市建设升级过程中发挥了重要作用。与此同时，新城新区发展过程中也出现了一些突出的问题，引起了学界的关注和讨论，相应的研究视角很多，但从公共政策视角进行系统思考则相对不足。

公共政策是公共权力机关制定的，为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案，包括法律法规、行政命令和政府规划等，是对社会公共资源的权威性再分配。新城新区是具有强烈空间属性的公共政策，区别于其他如人口政策、财税政策、交通政策、教育政策等，新城新区的设立，意味着大量的公共资源投放和不可逆转的开发建设推进，其政策调整的难度更大，政策失灵产生的负面影响也更加深远。公共政策领域对新城新区问题进行研究，可以从公共政策的价值取向、公共政策的主客体关系、公共政策的执行过程、公共政策的执行成效、公共政策的生命周期等不同视角展开。新城新区从设立到规划、到开发建设、到实施评估和清理整顿可以理解为公共政策制定到执行的完整流程，新城新区发展能否取得预期效果，既取决于政策目标的合理性，也取决于发展过程中的政策执行和有效监管。

1 我国新城新区发展情况概述

1.1 新城新区的发展历程

我国新城新区的发展与国家城镇化和工业化进程紧密相关，在主要的政策节点、重要的经济拐点，新城新区大量设立或升级，体现了国家的战略意图和政策目标（图1）。1984—1998年，以经开区和高新区的设立为主体，其政策目标主要是吸引外资、扩大出口，带动地区经济增长；1999—2009年，随着我国城镇化进程加速，各地涌现了一批各种类型的功能型新城，如大学城、行政新区、高铁新城、郊区大盘等，以推动地方经济发展和优化城市空间格局为目标，在此期间，开发区经历了清理整顿和稳定发展；2010年至今，国家级新区数量快速增加，其批复中明确政策目标为落实国家战略，引领区域发展，推动改革创新和发展示范，同期有大批量的省级开发区升级为国家级开发区。

图1 我国新城新区发展历程汇总

1.2 新城新区的演进趋势

当前我国新城新区发展有以下几方面主要趋势。一是类型多元化。从最初的国家级经开区和高新区，到目前包括出口加工区、保税区、自贸区、自主创新示范区、科技工业园、边境经济合作区、高铁新城、空港新城、行政新城、智慧新城、生态低碳新城等在内的几十种类型，涉及国务院十多个主管或牵头部门（表1）。二是空间尺度区域化。早期的开发区面积多为几平方公里，最大不过几十平方公里，而近年来国家级新区普遍特征是空间范围大，跨多个县级以上行政区。如滨海新区面积2270k㎡，金普新区面积2299k㎡，面积最小的赣江新区也达到465k㎡，空间尺度已经超出了单个城市建设区的范畴。三是发展目标综合化。早期的新城新区多以经济职能或单项城市功能为主，随着时间的推移，大部分开发区或功能型新城都强调向综合型城区转型，兼顾经济发展、社会发展、环境建设、文化塑造、区域协调等多方面目标。四是运作方式趋同化。大部分新城新区都沿用开发区的管理体制，包括政府主导型、企业主导型和政企合作型等类型。无论采用哪种管理方式，基本都具有政府主导规划、垄断土地要素、配套优惠政策、大范围整体推进的运作特征。

表1 国家级新区的特征

2 对国家级新区的政策评价

国家级新区是由国务院批准设立的，以相关行政区、特殊功能区为基础，承担着国家重大发展和改革战略任务的大尺度、综合型城市功能区。以早期的浦东新区为样板，2000年以后国务院密集批复了多个国家级新区，截至2016年底，其数量已经达到18个。国家级新区的特征包括依托大城市、空间尺度大、集聚要素多、行政级别高等，对区域和城市发展格局有重大的影响。从本质上来说，国家级新区仍然具有传统开发区的三大特征：即以城市为依托，实行特殊经济政策与管理体制，同时具有明确的地域空间范围。对国家级新区的公共政策分析，对于理解和把握我国新城新区发展问题具有一定的代表性和借鉴性。

2.1 国家级新区的设立

从1992年设立浦东新区，到2006年设立滨海新区，再到2010年设立两江新区，基本是十年一个的节奏，体现了国家区域战略由南至北、从东到西、由沿海到内陆的渐次推进。然而此后，在后金融危机和经济发展新常态的双重背景下，在不到三年的时间里，国务院密集批复了10多个国家级新区。这些新区的设立与区域经济发展阶段、城镇化发展水平已无必然联系，与国家“两横三纵”城市化战略格局以及“一带一路”、“长江经济带”战略等也缺乏呼应（图2）。随着国家级新区数量的快速膨胀，其空间分布已经泛化，政策意图也趋于模糊。

图2 国家级新区批复顺序及空间分布

从设立意图来看，在国家整体经济下行的压力下，其隐含的政策目标是扩大内需、拉动经济增长，但如今我国的发展环境已发生重大的变化，资本短缺、要素不足、基础设施滞后等问题已经大大缓解，继续采用大尺度开发区的发展模式难以再现早期的辉煌。从实践成效来看，近年来国家级新区的发展呈现出明显的“颓势”，如浦东新区、滨海新区、两江新区与启动初期相比（浦东新区1993年30.2%、滨海新区2006年20.2%、两江新区2010年22.5%），经济增速出现了大幅度下降，2014年普遍降至15%以下；而南沙新区、天府新区的经济增速基本在10%左右；还有部分国家级新区经济增速甚至低于所在城市的经济增速。

从设立程序来看，由于设立标准和出台过程的不透明，当一个国家级新区批复后，就会引起周边省市的连锁反应，激励地方政府不断增加博弈的力度，其设立过程由“批准式”转向了“申请式”，政策的主客体界限变得模糊，政策目标的界定变得更加困难。随着国家级新区数量不断增多，相应的投资和建设规模将显著扩大，如果没有社会总需求的长期稳定增长，过剩产能将难以消化，将加剧宏观经济的波动，对经济的长期增长产生负面影响。

2.2 国家级新区的规划

国务院对国家级新区的批复要求比较笼统，主要包括指导思想、战略目标等，新区的发展规模、空间布局、建设时序等内容是通过总体规划来确定的，因此，新区总体规划编制是国家级新区政策过程中非常关键的一个环节。然而，目前大部分国家级新区的总体规划都是由地方主导编制和审批，其政策目标导向与中央批复要求并不完全一致，有的甚至在国家战略的“掩护”下绕开中央住建、国土、环保等部委的监管。由于总体规划缺乏严格的审查和论证程序，国家级新区的用地选址偏差、发展规模脱离实际、发展布局缺乏协同等问题时有发生。

在用地选址方面，部分国家级新区选址在水源保护区、生态敏感区、历史文化遗址丰富地区或资源承载能力严重不足的地区，导致开发建设与资源环境保护的矛盾难以调和（图3，图4）。

图3 某新区选址在历史文化遗址极丰富的地区

图4 某新区选址在生态敏感、水源地密集的地区

在范围划定方面，后期批复的国家级新区按照控制面积的要求，基本不超过500k㎡，但为了尽可能多地纳入相关利益主体，部分新区范围划定缺乏科学性，呈现飞地型或者条带型，既不利于规划统筹也不利于开发建设协同（表2，图5）。在发展规模方面，国家级新区普遍存在发展规模过大的问题，规模设定不合理，进而导致不合理的发展布局、基础设施规划和开发时序选择。此外，过高的规模设定，将进一步增强核心城市的要素集聚能力，导致城市规模不断膨胀，同时削弱其他区域获得发展资源的能力，导致区域差距持续扩大。

表2 部分新区与主城关系

图5 左：某市总体规划(2011—2020)；右：该市新区总体规划(2011—2030)

2.3 国家级新区的建设

国家级新区的发展建设主要依靠政府主导的大规模投资拉动，随着经济增速降低，地方财政收入下滑，政府大举投入造成的地方政府债务风险也将进一步凸显。从2014年的统计数据来看，滨海、两江、南沙、天府等新区的固定资产投资额与地区生产总值的比值都较高（图6），而兰州新区2014年固定资产投资额更是地区生产总值的4.5倍，2015年新区一般预算收入为9.2亿元，而同期贷款偿还资金需14.4亿元。由于空间尺度大，快速发展的预期很容易导致基础设施建设过于超前，如贵安新区启动建设不足三年，在建和已建道路总长已达到485km。

图6 国家级新区批复年GDP增速与所在城市GDP增速比较

此外，由于发展规模设定大、土地指标容易争取等原因，大部分国家级新区的建设用地使用较为粗放、产出效率不高。2014年，除滨海新区外，浦东新区、两江新区、南沙新区和天府新区的地均产出效率都低于所在城市市辖区的平均水平（图7）。由于较为强调经济增长目标，国家级新区普遍存在着城市功能培育和公共配套服务建设相对滞后的问题。建设用地结构中工业用地、居住用地比重偏高，而公共服务用地比例明显偏低。新增居住用地多分布在临近中心城的地区，而新增产业用地通常分布在外围工业园区，导致职住空间分离、产城融合发展的目标难以实现。

图7 部分国家级新区2014年GDP增速与“十二五”规划目标比较

2.4 国家级新区的管理

国务院批复提出了国务院有关部门加强指导、省级人民政府具体负责组织领导的职责分工，明确了省级政府应当承担实施监管的责任。但在实践中，大部分省级政府并没有将自己定位为“裁判员”的角色，而是争做起了“教练员”，通过赋予新区管委会副省级经济管理权限来加强统筹能力，通过制定土地、财税等优惠政策促进新区快速发展；还有部分省级政府直接将自己定位为“运动员”，划定省级直管区并成立管委会直接主导新区开发建设，导致国家级新区政策执行过程中监管的缺位。

针对实施过程中出现的问题，国务院有关部门已经采取了一定的行动。2015年4月，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合发布了《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》；2016年，国家发改委建立了“国家级新区经济监测平台”，汇总国家级新区的经济运行数据。但是目前对国家级新区的空间规划和建设实施的监管仍然缺位，由于其对国家战略和城市格局影响重大，涉及的中央政府事权部门又很多，迫切需要中央成立归口管理机构或领导小组，建立覆盖经济、社会、环境、空间一体的信息化管理平台系统，加强设立前的论证、设立后的监管、针对性的施策。

3 规范新城新区发展的建议和思考

3.1 从公共政策视角看新城新区发展的问题

国家级新区是我国新城新区发展进入新阶段的典型代表，当前我国新城新区发展整体上面临着相近的问题。从公共政策的主体和客体角度来看，新城新区的政策主体既包括中央政府和中央各部委，也包括省市县各级人民政府，政出多门、目标各异，导致新城新区概念繁多、数量膨胀、范围不清、事权交叠。而从政策制定的过程来看，由于大部分新城新区设立缺乏明确标准和严格论证程序，导致地方积极争取、同质竞争，部分新城新区设立和选址不够科学；从政策执行过程来看，由于整体上存在“重批复、轻监管”的问题，在传统发展模式的惯性下，部分新城新区发展中的社会风险、经济风险和环境风险不断累积；从政策评估的角度来看，由于缺乏规范的信息平台系统建设，导致动态评估和监管难以开展；从政策终结的角度来看，对新城新区的政策调整还缺乏制度和机制保障，依靠短期的开发区清理整顿等行动，一方面容易矫枉过正，另一方面也不能及时、有针对性地解决问题（图8）。

图8 公共政策视角看我国新城新区发展的主要问题

3.2 对加强新时期新城新区管理的几点建议

（1）规范新城新区设立目标和设立程序

当前我国已经进入城镇化加速发展的中后阶段，经济增速放缓的结构调整期，城市规模增速整体上将放缓，不同城市之间的发展差异也逐步显现。部分先发地区和经济衰退地区，城市人口规模增长已经停滞甚至负增长；还有大量城市由于前期过快的土地扩张和城市建设，也即将进入存量优化调整为主的阶段。总体上判断，未来新城新区的数量和规模应当逐步缩减，因此设立工作也应该更加审慎和精准。一方面，在新城新区设立前，需要先行论证设立必要性和可行性，即需要解决什么样的政策问题，达到什么样的政策目标，确保政策目标与政策手段的匹配，同时明确设立标准和设立程序，制定管理要求和管理机制；另一方面，在设立及审核过程中，需要增加可行性论证程序，完善各部委联合审查机制。相关可行性论证可以包括区域城镇化发展潜力分析、区域可挖潜存量用地和建设项目分析、选址的资源环境承载能力分析、选址的建设条件和支撑保障条件分析、选址与中心城市空间关系分析等。

（2）将新城新区纳入城市规划统一管理

新城新区是城市空间拓展的主体，是城市有机体的重要组成部分，新时期的新城新区发展应尽快向综合型新城区转型升级。需要贯彻中央城市工作会议要求，尊重城市发展规律、转变城市发展理念、统筹城市发展布局，将各类新城新区规划纳入城市规划管理体系，实现一张蓝图干到底。因此，建议：一是在城市总体规划修编中将各类新城新区纳入城市规划区统一布局，落实“三区四线”管理要求，实现布局统筹、设施统筹和建设统筹；二是新城新区的规划编制必须符合城市总体规划要求，必须符合集约节约用地的要求，必须符合新时期城市建设理念要求，规划成果按程序纳入法定城市规划体系执行；三是各类新城新区的规划制定和实施管理应依法依规进行，应由市级城市规划行政主管部门统筹规划和管理，规划管理权限不得随意下放，具有独立管理机构的新城新区应依法设立城市规划管理分局，依法履行相应管理职责。

（3）加强新城新区建设过程的评估和监管

为实现预设的政策目标，需要动态监测新城新区政策的执行过程和执行效果。首先，需要明确不同新城新区的实施监管责任主体，加强对地方各级政府、管委会、开发公司、营利性组织的实施过程监督，确保其在国家治理要求和预定政策目标框架下运行。其次，按照新的发展形势和发展理念，由政策制定者进一步完善各类新城新区发展要求，应当增加综合功能发展、生态环境保护、宜居城市建设、投入产出平衡等城市型衡量指标。同时，建立全国统一的新城新区发展和规划建设数据信息平台，动态监控各新城新区发展指标和建设实施进展。在此基础上，引入科学、规范的政策评估和绩效评估方法，建立新城新区建设实施动态评估体系，通过季度报告、年度评估的方式总结新城新区发展建设情况，以动态的跟踪评估发现建设实施中偏离政策预期的各种问题，为及时做出政策调整提供技术支撑。

（4）建立并完善新城新区的调整和退出机制

新城新区的发展一方面与我国城镇化工业化进程密切相关，另一方面也与我国的经济发展周期紧密相关。在政策松动或经济下行压力较大的时期，就容易出现开发区热或新城新区热，基本上全国“一窝蜂”地设立和批复，泛滥之后则是一轮清理和整顿。由于新城新区建设涉及大量的公共资源和公共财政投入，在短期见效的目标导向下，容易造成城市建设过度超前，城市债务偿还压力加大等问题。因此，不仅设立过程要更加慎重，新城新区政策的退出机制也必须尽快建立。在动态监测和科学评估的基础上，一是国家应当成立专门负责新城新区设立和退出事宜的管理机构，整合各部委分散的管理职能和管理权力；二是制定新城新区退出的管理办法和评价标准，通过动态监测，推动定期调整和清理；三是确定分类优化的退出方式，发展不理想的应该“摘帽”，过于分散的应该就近整合，已基本建成的应纳入所在或毗邻行政区一体化管理。

参考文献

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发言文字稿经报告人审阅并授权发布

文字稿整理：秦潇雨

订阅号排版：祝美琪

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