“什么是好的教育政策研究”笔谈⑦｜刘善槐：好的政策研究是科学性与人文性的交互融合——基于农村教育政策研究的探索
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编者按
为进一步加强教育政策研究，更好服务新时代中国特色社会主义教育事业发展，在教育部－上海市人民政府共建的教育经济宏观政策研究院和华东师范大学国家宏观教育政策研究院的支持下，我们特别邀请全国知名教育政策研究专家围绕“什么是好的教育政策研究”展开笔谈。笔谈按作者姓氏笔画排序。
刘善槐，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院教授，教育部“长江学者奖励计划”青年学者
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原文发表在华东师范大学学报（教育科学版）2018年第二期“什么是好的教育政策研究”笔谈
基金项目：华东师范大学国家宏观教育政策研究院委托项目“学界有影响力研究成果评判”。
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农村教育政策是学术弹性非常大的重要研究领域，这是由研究问题的重大性和丰富性所决定的。这一研究领域的发展并不依赖于理论体系的演绎式拓展，而主要取决于从现实问题中所提炼的学术问题的深度和广度。农村教育研究多是“问题驱动下的研究”。当下，“如何让农村学生享受公平而有质量的义务教育”是农村教育研究需要回应的时代命题；其中，“如何进行资源配置”是首要问题。作为教育资源配置的主要方式，农村教育政策的相关问题被首先提出来，政策研究的重要性在农村教育领域得以凸显。研究问题的重要性、研究方法的科学性和研究结论的可靠性使这一领域的许多研究成果能够直接服务于国家重大教育决策，而这又反过来助推了该研究领域的发展。现阶段，农村教育政策的研究议题包括学校布局调整政策、经费配置政策、教师资源配置政策等，这些研究议题通常涉及诸多学科，包括教育学、社会学、统计学和经济学等。研究问题的多样性、研究对象的丰富性、研究范式的混合性决定了农村教育政策研究多是复杂的综合性研究。那么，什么是好的农村教育政策研究呢？
农村教育政策研究的优劣取决于研究的理性化水平。如果把理性划分为工具理性和价值理性的话，那么，好的农村教育政策研究应是在工具理性和价值理性上的演绎与融合。在农村教育政策研究中，科学性能够准确呈现工具理性的要义，而人文性可以适切表达价值理性的内涵。因此，好的农村教育政策应是科学性和人文性的交互融合。
科学性是农村教育政策研究的基本属性，这也就意味着农村教育政策研究必须遵循客观规律。一方面，科学性为政策研究提供了完备的分析框架，效用构建、限制域分析以及政策方案优化是农村教育政策研究的基本框架。这也就意味着农村教育政策研究本质上是基于清晰界定的政策效用，在客观限制条件下寻求最优的政策方案以使政策效用最大化的过程。在政策研究的基本框架中，政策效用是提前设定的，限制条件是难以改变的，因此，研究的焦点集中于政策方案。这体现在政策研究的多种类型中，政策设计是对政策方案的设计、比较和优选以使政策效用最大化的过程；政策评价是对政策方案能否达成政策效用的评价；政策改进是对原有政策方案进行优化以提升政策效用的过程。在农村学校布局调整政策的研究中，核心问题是“农村学校应如何进行布局”。按照科学性原则生成的研究框架，这个问题可以变成“基于提前设定的包含教育、文化、社会等维度的综合效用，在经济、地理、环境、交通等客观条件限制下，如何进行学校布点以使综合效用最大”。在农村教育资源配置政策的研究中，核心问题是“应如何为农村学校配置硬件、经费和师资”。与上同理，这个问题可以变成“基于提前设定的配置理念，在资源总量有限的条件下，如何为农村学校分配硬件、经费和师资使其吻合该理念”。政策研究按照这种框架开展，显得结构完整，路径清晰，研究得以精细推进。另一方面，科学化还是系统的方法论，也即研究需采用数学或统计学等学科的分析方法，基于客观的数据，清晰判断政策方案的影响因素和相互关系，以更好地实现方案比较和优选。比如，采用学校撤并的方式进行学校布局调整时，就必须精确度量撤并学校对每个学生的上学距离、安全风险、经济成本、学业成绩的影响，对政府的经济成本的影响，对学校不同群体融合的影响等，只有这样才能清晰判断学校撤并有没有突破限制条件，并且测算撤并前后政策效用的变化。
然而，政策研究的科学性是价值中立的，其回答不了“什么是重要的”和“什么更重要”这个构建政策效用函数最为根本的问题，也解决不了限制条件中价值底线的界定问题，更协调不了政策相关主体之间的价值冲突。因此，农村教育政策研究还应包括价值的理性选择。
人文性是农村教育政策研究的价值归属，这就意味着农村教育政策研究涉及价值选择、价值排序和价值底线界定时应遵循人文性的原则。在农村教育政策研究的许多情况中，具有人文性的价值关照并不意味着能够直接回答“什么是重要的”或“什么更重要”这两个决定目标效应函数关键性的价值选择问题，但是，其能提供一种良好的协调机制，民主化就是其中一种。民主化通过协调利益相关主体来回答这两个问题，也即“由利益相关主体来决定什么是重要的和有多重要”，人们据此可通过对效用赋权的方式来构建综合效应函数。为了形成多方认可的综合效用，民主化通常需要采用类似“少数服从多数”的原则来协调不同主体之间的利益诉求以达到“满意度最大”的政策效用。但是，这种协调机制易导致对弱势群体的伤害，为此，人文性还应包含弱势保护的价值向度，也即任何一项农村教育政策都不应该损害极少数弱势群体的利益，这为农村教育政策研究划定了一条价值底线。在农村教育政策研究中，价值选择也并非总是需要复杂的程序来对接政策研究实践，有许多价值向度和价值标准是蕴藏在制度体系和文化背景中的。在农村学校布局调整的政策研究中，基于民主化的价值关照，可以通过多方参与的方式来构建一个包含了教育、经济、社会和文化效用的综合效用函数；而在弱势关照这一价值底线的限定下，政策方案可通过利益补偿的方式来保证极少数农村贫困学生的家庭的经济利益、教育权益、身心健康和安全等不会受到损害。与此同时，蕴含在制度体系和文化背景中的价值向度也应得到充分考虑，比如，布局调整应有利于促进教育公平和提升教育质量，应注重对有特殊历史价值的学校的保护，应避免新的辍学现象产生等，这些都可以变成限制条件。涉及底线标准的条件可以通过“一票否决”的方式表达，也即，政策方案一旦触碰底线标准，该方案将被无条件否决。在农村教育资源配置政策的研究中，价值选择就显得更加直接。为了避免资源配置中出现的各类问题，资源配置的理论应从“投入公平”转向“获得公平”，“让不同学校学生能够享受均等的教育服务”必然成为教育资源配置的核心理念，基于该理念，硬件和经费配置标准、教师编制核算标准均需进行调整，而“应如何进行调整”则是研究的科学性需回答的问题。
如何协调科学性和人文性的关系是农村教育政策研究需要面对的关键问题。为了使二者能够交互融合，科学性应为人文性提供与政策实践对接的基本框架、程序和方法，并且实现所有的价值的重要性在政策方案中应该能够进行度量和比较，否则人文性只是价值探讨而难以推向政策实践；人文性应为科学性提供合理的价值指引，否则科学性也只能沦为没有灵魂的工具。科学性和人文性可通过多种方式进行交互，以达到融合的状态，从而互相弥补和强化。在农村学校布局调整的政策研究中，科学性和人文性的交互的方式是嵌入互推式的，这体现在研究的诸多环节：在综合效用构建过程中，运用了数学的方法整合效用，采取了“满意度”最大的原则对效用进行赋权；在限制条件分析的过程中，运用了统计学的方法来估计各类风险，通过价值底线来设置限定标准；在方案设计和方案比较的过程中，采用了数学规划的方法来构建决策模型，通过民主化程序对价值参数进行赋值。在农村教育资源配置政策的研究实践中，科学性和人文性的交互方式是交替互推式的，先由系统性问题分析来驱动配置理念更新，再基于新的配置理念，运用科学方法来构建公用经费测算模型、教师编制核算模型等资源配置模型并设置相应的配置标准。
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