王一涛 | 义务教育“公民同招”政策的制定、执行与路径优化——兼论我国民办教育政策变迁

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义务教育“公民同招”政策的制定、执行与路径优化

——兼论我国民办教育政策变迁

王一涛

(苏州大学 民办教育研究中心， 江苏 苏州 215123)

摘　要：通过纯粹的市场机制调节教育资源易导致学校之间发展失衡，影响教育公平。政策制定者通过带有强制性制度变迁特征的“公民同招”政策对民办义务教育学校的招生方式进行调整。“公民同招”政策实现了部分政策目标，但是也产生了一些政策“副效应”：民办学校的特色发展受到影响、学生的教育选择权受到侵蚀。为进一步提高政策制定和执行的有效性和可持续性，一要提高教育政策的精准性，二要提高政策的权变性，三要提高政策的系统性，在法制框架下推进教育改革。

关键词：义务教育；民办教育；公民同招；政策制定；政策执行

2019年7月，中共中央、国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》(下文简称《意见》)，提出“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生；对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取”，这些措施被概括为“公民同招”。2021年5月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于规范民办义务教育发展的意见》，进一步强调和细化了“公民同招”政策，要求民办义务教育学校“在学校审批机关管辖区域内招生”。“公民同招”被认为是“新时代义务教育发展的制度基础和义务教育招生制度改革的重要着力点”。^[1]“公民同招”政策实施以来，学术界从不同视角进行了研究，但“公民同招”政策实施时间较短，其政策效应还需要进一步跟踪观察。本文对“公民同招”政策的制定缘由、执行结果和影响效应进行分析，并借此反思我国民办教育政策变迁过程。本文包括四部分：第一，基于教育供求理论，建立公、民办学校招生分析框架；第二，基于多源流理论，分析“公民同招”政策制定的原因；第三，通过对部分地区的调查，分析“公民同招”的执行状况；第四，分析“公民同招”对我国民办教育政策变迁的启示并提出相应对策建议。

01

学校招生的经济学分析框架

从微观层次看，招生就是学校通过一定的方式选择出与学校办学基础、办学特色和办学理念相适应的学生，是教育供给方(学校)和教育需求方(学生)的双向选择过程；从宏观层次看，招生就是教育资源的配置过程，即不同类型的教育资源通过什么方式分配给需求者。^[2]教育资源的提供主体包括国家和社会力量。在我国，国家机构提供的教育是公办教育，国家机构以外的社会组织或个人利用非国家财政性经费提供的教育是民办教育，两类教育分别主要采用公共选择和市场选择的方式进行招生和其他资源配置活动。

(一)公办教育以公共选择的形式提供教育机会

公办教育的供求关系不依靠价格机制调节，这在义务教育阶段表现得尤为明显。公办义务教育的学费被政府限定在零或接近零的水平，价格机制基本被排除在教育选择过程之外。从应然的角度讲，政府应当以公共产品的形式向社会免费提供义务教育，所有社会成员都可以免费入读。^[3]但实际上，公办义务教育大体分为两种情况，一种情况是公办学校可提供的教育机会多于或等于希望就读的学生人数，在这种情况下，所有学生都可以免费就读。另一种情况是公办学校可提供的教育机会少于希望就读的学生人数，在这种情况下，公办学校就不能保证所有学生就读，必须建立遴选和淘汰机制。通常情况下，公办学校将教育机会变成类似于布坎南所谓的“俱乐部产品”，即只有俱乐部成员才可以免费享受的产品。^[4]可以享受公办教育的俱乐部就是学区。政府一般将户籍或居住位置作为选择标准，将公办学校周围部分范围确定为该学校的学区，只有本学区内的学生才能进入学校就读，进入学区的前提是拥有“学区房”的所有权，购买了“学区房”就获得了成为俱乐部成员的资格。学区房的价格与同等条件下非学区房价格之差，就是进入俱乐部的门槛。近年来，广州等地提出“租购同权”，赋予符合条件的承租人子女就近入学等公共服务权益。因此，即使是公办学校，客观上也存在对学生的选择和淘汰过程，只不过这个选择过程区别于市场选择。

(二)民办教育以市场选择的形式提供教育机会

从理论上讲，教育也可以通过纯粹的价格机制进行供需关系调节，新公共管理理论强调将市场领域的效率、竞争、问责、消费者选择等理念引入教育。美国一些营利性高校完全按照价格机制选择消费者，学校不设入校门槛，价格是唯一标准，交纳学费的学生(顾客)皆可入学。^[5]在实践中，为了维持学校一定的办学水平，全球各地的私立学校尤其是精英私立学校一般同时将学费和素质两项标准作为入学门槛，当然，这两项标准可以在一定程度上互相兑换。比如，私立学校对素质平平的学生收取高学费，但对特别优秀的学生收取低学费甚至“负学费”(如向学生提供奖学金)。私立学校虽然不是完全依赖价格机制提供教育服务，但其实质而言是市场选择机制。“市场选择是指学校在市场条件下对学生进行竞争，并且根据所吸引的学生数量……得到奖励”。^[6]需求方(学生)在选择私立学校时往往考虑学校的地理位置、环境、设施设备、师资、声誉、升学率等因素，供给方(学校)在选择学生时往往考虑学生的学习基础、学习潜力、素质特长甚至家庭的经济和社会地位等因素。政府可以不介入或有限介入私立教育的市场选择过程，各私立学校根据自身的办学条件和学生需求，采取理性的招生策略来运营学校。非理性招生行为和不当的其他办学行为会受到教育市场的惩罚，因为学生会通过“用脚投票”离开不满意的私立学校。经济学家认为，教育市场中供给和需求的自由博弈能够达至教育市场的均衡。^[7]

(三)公共选择和市场选择各有利弊

在人类教育历史长河中的大部分时间，市场选择是教育配置资源的主要方式，比如，孔子创办的私学规模庞大，影响深远。市场选择是一种较为精准的供需匹配模式，在教育供给充分的情况下，需求者可以找到适合自己的学校。但是，纯粹的市场选择容易导致教育不平等，低收入家庭子女接受教育特别是高质量教育的机会可能被剥夺。教育的公共选择是随现代国家的建立而逐步产生的教育资源配置方式，并且随着现代国家治理范围的扩张而日益成为世界多数国家主要的教育资源配置方式。国家通过公共产品的形式提供义务教育，使所有孩子都有机会接受义务教育，教育的公共选择成为现代社会的标志，也成为推动现代社会发展的动力。但是，教育的公共选择往往导致教育成本攀升、教育质量下降、对学生多样性需求关注不足等问题，因此，世界上大多数国家依然保留了教育的市场选择，使之成为公共选择的重要补充。美国和智利等国家还通过“教育券”等方式在公办教育体系内部引入市场竞争机制，激发公办学校办学活力。

02

“公民同招”政策的形成过程

在很长时间内，我国默认甚至鼓励义务教育领域内市场机制的作用，允许民办学校自由录取学生，同时允许学生自由选择民办学校。“公民同招”政策是对教育市场选择机制的行政干预。本文尝试从多源流理论视角对“公民同招”政策的形成过程进行解释。1984年，美国政治学家约翰·W·金登提出了多源流理论，旨在打开介于政策输入和政策输出之间的政治系统的“黑箱”，多源流包括问题、政策、政治三大源流。^[8]在问题源流中，人们认识到社会议题的存在；在政策源流中，人们提出社会议题的解决办法，形成公共政策建议；在政治源流中，人们获得政治支持。一种观念要进入决策议程并最终形成政策，就需要三股源流汇合在一起，问题必须被纳入政策决策议程中，并且必须得到政治力量的许可和推动。^[9]

(一)问题源流：民办学校掐尖招生影响教育公平

问题源流指问题本身的普遍性、重要性和急迫性，是最先触发政策议程的源流。只有被政策制定者所关注的问题才能进入政策制定过程，未被政策制定者所识别的问题则会被排除在政策议程之外。民办学校招生问题之所以会成为一个公共政策议题，是因为政策制定者认为，完全通过市场机制对教育资源进行配置损害了教育公平。

我国大部分公办学校实行划片招生，学区内的所有学生，不论天资禀赋、学习基础和家庭背景，都可以进入学区内的公办学校就读，但民办学校拥有挑选生源的权利，民办学校通过招生自主权遴选优质生源，优质生源的聚集导致民办学校的办学声誉进一步提高，越来越多的尖子生希望进入民办学校，从而形成民办学校掐尖招生的局面。掐尖招生主要发生在“小升初”阶段，初中阶段是学生教育分流的关键时期，家长们认为，进入高水平初中是进入高水平高中从而进入高水平大学的重要条件，家长们对优质初中的需求非常旺盛，当优质民办初中的需求量远远大于其招生计划时，掐尖招生就不可避免。有学者统计了某地“公民同招”前的中考成绩后发现，民办学校和公办学校学生中考成绩均值分别为577.6分和479.4分，该区31所学校中的8992名学生参加中考，个人总成绩前5%的学生有87%分布在民办学校，有13所公办学校无学生进入这个名单。^[10]这样的公、民办教育结构意味着：不就读优质民办学校几乎不可能考入当地最好的高中，而不进入当地最好的高中，几乎考不上重点大学。

由于民办学校的学费远远高于公办学校，在同等学习成绩下，高收入家庭的子女进入优质民办学校的机会更大，而一部分普通家庭的学生由于支付能力的限制只能选择公办学校，于是，在民办和公办学校的学生家庭背景之间，就形成了一定的社会阶层差距。教育本应该成为促进社会公平的场所，但完全的市场机制却将学校变成了布迪厄所谓的社会关系再生产的工具，导致了社会阶层的固化。^[11]一部分富有潜力和天赋的学生受家庭支付能力所限无法进入与自己学习能力相匹配的优质学校，这与教育公平的理念相悖。正是在这个意义上，很多学者提醒我国要防止教育的“拉丁美洲化”。拉丁美洲部分国家基础教育阶段私立教育占比很高，且存在大量高收费的精英型私立学校，若学生无法进入这些精英私立中小学，就很难进入高水平的大学(高水平大学往往是公办的)，从而难以实现社会阶层的跨越，这在智利表现得尤为明显。^[12]杜绝民办学校的掐尖招生，被认为是打破民办教育垄断优质教育资源、推进教育公平的重要举措。基于此，民办学校掐尖招生乱象被政策制定者所识别和关注，“公民同招”被认为是解决当前民办教育无序发展的良策之一。

(二)政策源流：公办学校的集体行动推动了政策制定

政策源流主要包括政策制定者所拥有的制定政策的可行途径和成熟技术，也包括政策制定者所可能获得的支持力量。从集体行动的角度来看，家长并不是民办学校掐尖招生的主要反对者。我国大部分家长理解甚至支持民办学校的掐尖招生行为，大部分学生和家长也以进入这些优质民办学校为荣。退一步讲，即使部分家长对民办学校掐尖招生不满，也很难有效组织起来开展集体行动。

利益集团理论认为，集团的成员愈多，针对集体利益采取行动的动力愈小，“集团的成员为数很少时，成员之间很容易进行谈判并一致同意开展集体行动”。^[13]从这个理论来推演，公办学校是民办学校掐尖招生的主要反对者，也是支持“公民同招”政策的“初级行为团队”，在制度变迁过程中起到了第一位的作用，较早以制度变迁主体的身份启动了制度变迁进程。^[14]公办学校办学者认为，民办学校通过掐尖招生聚拢了大量优质生源，导致学校考试成绩、升学率和社会声誉明显提高；同时，公办学校由于优质生源严重流失，“不仅导致学校办学声誉受损，教师的成就感和积极性受到挫伤，也直接导致学校发展缺乏持续动力”，形成了“强者愈强、弱者愈弱”的马太效应。^[15]公办学校办学者还认为，优质民办学校的办学质量和办学声誉不是由于其在课程设置、教学方法、师资队伍、办学特色等方面持续努力的结果，而是“掐尖招生”的结果，是一种不公平竞争。有研究支持了公办学校对民办学校的批评，民办初中的教育绩效优势主要来自好生源，生源效应而非学校效应才是民办学校竞争力来源。^[16][17]公办学校批评民办学校掐尖招生的另一个重要原因是，我国大部分优质民办学校其实都是“改制”学校或称“公参民”学校。从20世纪90年代开始，部分地区公办义务教育学校引入民办机制进行改制探索，即由公办体制变为民办体制，公办改制学校的办学模式包括公办民助、国有民办、公办整体转民办、名校办民校等。^[18]改制之后，这些学校一方面占有公办学校的资源，如财政补贴、事业编制等，另一方面可以利用民办学校的招生自主权进行掐尖招生。改制学校的双重优势和不正当竞争引起了公办学校的强烈不满。于是，公办学校结成了“利益集团”，开展了“集体行动”，成为“公民同招”政策的倡导者，他们通过各种渠道抨击民办学校掐尖招生的弊端，向各级教育行政部门表达诉求，也通过各级人大代表、政协委员唤起各级决策者的关注，最终影响到了政策制定者的决策，从而形成了多源流理论中的第二个源流——政策源流。

(三)问题源流、政策源流与政治源流的合流

金登认为，政治源流由诸如国民情绪、利益集团、政党或者意识形态、政府变更等因素构成。金登关于政治源流的观点主要形成于美国的政治实践，我国和美国的政治体制存在重大区别，因此，我国政治源流的构成因素和美国政治源流的构成因素既有相同之处，也存在重大区别，美国政治源流中利益集团的影响比较大，而我国政治源流主要来自执政党和国家的执政理念，执政党和国家的执政理念又主要来自执政党和国家对人民群众诉求的理解。党的十九大以来，提供“公平而有质量的教育”成为我国教育领域的根本指针，也被党和国家领导人多次反复强调。民办学校掐尖招生所导致的公办学校与民办学校之间的失衡、优质教育资源分配不均与社会阶层固化等问题恰恰是影响教育均衡和教育公平的重要掣肘。这样，问题源流、政策源流和政治源流相交汇，义务教育“公民同招”政策最终出台。

03

“公民同招”政策的执行结果

2019年7月中共中央和国务院印发《意见》后，各地迅速出台了贯彻《意见》的区域性配套政策。孟久儿分析了我国31个省(自治区、直辖市)的配套政策文本发现，所有省份都要求公、民办学校“同步报名、同步录取”，有28个省(自治区、直辖市)提出“民办义务教育学校报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取(派位)”。^[19]在国家和省级文件的指导下，大多数市县级教育行政部门也出台了相应的文件或通知，以规范辖区内的民办学校招生行为。由于《意见》在2019年7月颁布，当年义务教育招生工作已经完成，2020年全国才正式实施“公民同招”政策，本文主要基于2020年和2021年的义务教育招生情况来分析“公民同招”的执行结果。

(一)公民同招政策的执行过程

笔者对江苏、浙江、安徽等地的调查发现，大部分地区开始实施“公民同招”，各地教育行政部门对“公民同招”的招生时间、招生范围、招生方式、入学要求、摇号办法、招生平台等做了针对性安排。大多数地区的民办学校都按照“公民同招”政策调整了招生方式，“小升初”阶段的招生方式变化尤其明显。我国政策执行的一个突出优势在于借助于强大的行政管理体系的“高位推动”，能在短时间内将国家的重要决策落实到位，这个制度优势在“公民同招”政策的执行中也得到了充分体现。但是，从政策制定到政策执行，“其间存在着一定的层级距离，这一距离给政策目标在传递过程中出现信息扭曲和偏差提供了机会，导致政策过程在一系列的层级上容易出现差错。”^[20]政策偏差包括拒绝执行、象征性执行、变通或过度执行等。

首先，部分地区的公办学校并没有严格执行“公民同招”政策。“公民同招”对公办学校和民办学校双方的招生行为都提出了要求，因此，公办学校也应该严格贯彻“免试就近入学”政策，杜绝挑选学生现象。但是调查发现，部分地区的优质公办学校依然存在选拔优质生源现象，这在“小升初”阶段尤其明显。部分优质公办学校对择校生的录取过程大致如下：先是按照省、市、区级“三好学生”“优秀学生干部”、五六年级的期末考试成绩来筛选学生简历，然后以“课程体验”等形式对学生进行面试考察，部分学校还要组织考试，最后录取学生。这些招生过程在教育行政部门的默许和引导下进行，教育行政部门直接安排初中学校和小学对接，但对外不发布任何招生文件。公办学校通过上述秘密招生过程录取了一定数量的优质择校生以后，再按照学区招收“地段生”。

其次，由于存在公办学校的“示范效应”，很多民办学校也没有严格落实“公民同招”政策。主要表现在三个方面。第一，一些地区的优质民办学校依然通过面试、考试等方式挑选学生，这些地区明显置国家政策于不顾，属于拒绝执行型政策偏差；第二，一些民办学校通过摇号招收了部分学生之后，再通过考察等方式选择另一部分学生，属于象征或变通性政策偏差。特别是，很多民办学校是九年或十二年一贯制学校，允许本校小学直升本校初中，如某地规定，“九年制学校和十二年制学校初中招生时，应首先通过直升或电脑派位方式招收本校自愿报读初中的小学毕业生……剩余的招生计划应公开报名”。某地一所民办学校初中部有500个招生指标，但是2020年仅有82个名额通过摇号录取，摇号录取的比例仅为16.4%。换言之，一贯制民办学校利用自己的长学段优势化解了“公民同招”的影响，而仅有初中段没有小学段的民办学校受到政策冲击非常大。第三，一些民办学校会对通过摇号获得入学资格的学生进行考查，若认为学生的学习基础、学习习惯等方面不适合在本校就读，会将“学生不适合在本校就读”的意见反馈给家长，建议家长放弃孩子在民办学校就读的机会，转而回到学区内的公办学校就读。

(二)“公民同招”政策的影响

尽管存在政策执行偏差，但借助于教育行政力量的宣传、动员和明确的惩罚措施，“公民同招”政策在一定程度上实现了预定的目标，表现在三个方面。第一，“民办学校热”出现了一定程度的降温。如杭州市2020年主城区参与电脑派位的民办初中平均派位录取比为2.88∶1,2019年录取比为4.36∶1。^[21]第二，公、民办学校整体质量趋向均衡。如笔者调查的G县2020年底期末考试中，两所高端民办学校的初一年级学生(通过摇号入校)占据G县前1000名学生中的460名，而初二年级学生(通过选拔入校)占据G县前1000名学生中的658名。可见，民办学校优质生源在减少，公办学校优质生源在增加，公办学校生源结构的改善将带来教育质量的提升。第三，“公民同招”改善了公办薄弱学校特别是乡镇中小学的生源质量和教学水平。G县乡镇学校在“公民同招”政策之前几乎招不到“好苗子”，因为大部分“好苗子”都被位于县城的民办学校录取了。“公民同招”后，该地乡镇学校可以招到一部分“好苗子”了，有了好的生源之后，教师的积极性更高了，学校的精气神得到了提振。^①总之，“公民同招”在一定程度上规范了公、民办学校的招生程序，减少了民办学校掐尖招生现象，推动了公、民办教育的协调发展，优化了我国的教育生态。“公民同招”还进一步向全社会明确传递了降低学生学习负担的信号，有助于减少学生对学习的过多投入、降低教育竞争强度、缓解家长的教育焦虑。从教育公平的视角来看，“公民同招”政策使得优质教育资源通过摇号这种保证人人机会均等的方式分配给学生，在形式上体现了机会均等，有助于避免低收入家庭的孩子因为经济负担能力不足而无法进入优质学校。

但是，教育政策处在动态复杂、利益多元的教育环境中，在执行过程中不仅会产生政策偏差，而且会产生政策“副效应”。“公民同招”政策的“副效应”至少包括三个方面。第一，“公民同招”影响了部分民办学校坚持特色发展的战略定位。我国民办学校根据功能的不同可分为三类。第一类民办学校主要满足学生的个性化教育需求，往往提供寄宿服务，学费较贵，国际化色彩较浓，学生以海外留学而非参加国内高考为目标，这类学校可称为“选择性”民办学校。第二类民办学校的选拔性强，注重考试成绩，升学率高，学生以参加国内高考为目标，这类民办学校可称为“竞争性”民办学校，这类学校主要是“公参民”学校。第三类主要是城市中的农民工子弟学校或位处县镇以农村孩子为主要生源的寄宿制学校，这类学校的办学条件往往低于当地公办学校，主要为无法进入公办学校的学生提供学习机会，这类民办学校可称为“补充性”民办学校。“公民同招”政策的主要意图是规范“竞争性”民办学校的招生行为，因为此类学校根据学生的考试成绩进行掐尖招生，影响教育公平，但“公民同招”政策在执行中没有对民办学校的类型做出区分。“补充性”民办学校由于办学条件和学校声誉不佳、报名人数往往低于计划招生人数，不具备掐尖招生的条件，所以基本不受“公民同招”政策的影响。但“选择性”民办学校的招生却受到影响，因为这类学校也存在报名人数大于招生人数的情况。“选择性”民办学校坚持特色化发展，对生源有特定要求，学生不参加国内高考，对其他学生不构成竞争，这类学校提高了我国教育生态的多样性，但“公民同招”削弱了此类学校根据自身特色选择合适生源的权利，影响了学校的发展特色。

第二，“公民同招”与部分社会公众所理解的教育公平理念相悖。罗尔斯认为正义有两个基本原则，一是基本权利平等，二是社会和经济不平等应该“被合理地期望适合于每一个人的利益”，并且“地位和职务向所有人开放”。^[22]根据罗尔斯的观点，教育公平首先要保证基本的教育机会均等，其次要保证优质教育资源向最有潜质的学生开放，即“优者进名校”，这符合多数社会公众对教育公平的理解。“教育公平很重要的原则是机会向对应的能力者分配，即……优秀的学生 (在目前主要体现为成绩好的学生)能够进入优质的学校，这样可以经由优秀的学生把优质教育资源最大化地利用”。^[23]将摇号这种分配住房、车牌的资源配置手段简单移植于教育领域，与部分社会公众所理解的教育公平理念并不完全相符。

第三，“公民同招”压缩了学生和家长的教育选择权，导致对优质公办学校的需求进一步增加。弗里德曼指出，人类的基本天性就是为改善子孙后代做不间断的努力。^[24]人类的这种天性表现在教育领域中，就是希望为子女选择适合的学校。针对公众的择校需求，美国选择以疏代堵，一方面鼓励私立教育发展，另一方在公立教育系统内部引入教育选择和市场机制，同时还增加公立学校财政性经费投入，为家长提供更多优质教育选择。^[25]“公民同招”政策实施之前，家长有一定的教育选择权：既可以购买学区房以进入适合的公办学校，也可以通过考试、面试等渠道进入适合的民办学校。“公民同招”政策实施之后，家长的教育选择权受到压缩，很多家庭的教育选择权实际上被完全取消了：家长无法自由选择民办学校，而且部分地区的学生摇号民办学校失败之后甚至也难以进入本学区的公办学校。教育选择权的压缩导致对优质公办学校的需求进一步增加，从而拉升了本来就非常昂贵的公办学校学区房价格。有研究发现，某市房价在2020年下半年出现明显的局部升温态势，原因包括改善型需求积累、落户放松、城市更新加速、疫情冲击下国外资金回流与避险、出国留学大幅减少、海外定居归国增多等诸多因素，“但2020年3月公布的义务教育阶段入学政策调整尤其是‘公民同招’＋‘民办摇号’的新政，可以确认是其中重要的一个因素。”^[26]

04

“公民同招”的政策启示和对策建议

“公民同招”政策是我国义务教育领域内具有强制性色彩的制度变迁。判断一项制度变迁是诱致性制度变迁还是强制性制度变迁，主要看制度变迁中政府的行政力量与市场(社会)自发力量的对比，在我国的教育制度下，任何制度变迁都离不开政府的参与，但“公民同招”政策中政府的强制力非常明显，对民办学校的招生方式和整体办学行为产生了深刻影响。目前我国民办教育领域内多项政策变迁都带有强制性制度变迁的特征。如民办学校分类管理政策，该政策要求所有民办学校于规定时间内在非营利性和营利性中做出选择，义务教育阶段的民办学校只能选择成为非营利性民办学校。再比如独立学院转设政策，该政策要求所有独立学院转设，各独立学院必须在2020年年末制定转设工作方案；强制性色彩最明显的民办教育政策莫过于校外培训机构治理政策，该政策要求校外培训机构不得占有国家法定节假日、休息日及寒暑假组织学科类培训，还要求现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构。“公民同招”作为义务教育领域内多项强制性制度变迁的政策案例，分析其政策执行和政策效应，对加强我国其他民办教育政策的政策效应也具有一定的启示意义。

(一)强制性制度变迁具有双重效应

首先，强制性的教育制度变迁有助于短期内迅速改变既有教育制度安排，能及时达成政策目标，有利于增进社会的整体教育福利。从经济学的角度看，制度变迁的动力来自政策制定者所预期的制度变迁净收益超过预期成本。^[27]当已有的制度安排由于利益相关者的阻挠而陷入路径依赖，无法通过诱致性制度变迁改革旧制度时，国家就会通过带有强制性色彩的制度变迁进行改革。“既得利益者在原招生制度下形成的价值观念、思维惯习、行为方式等会在很大程度上阻碍义务教育招生改革的制度创新”，^[28]这些既得利益者包括家长、民办学校，甚至也包括部分地方教育行政部门，他们都是“公民同招”的反对者。虽然上述利益相关者存在阻挠制度变迁的倾向，但是政策制定者并没有受到这些利益相关者的牵绊，通过强制性制度变迁对民办义务教育学校的招生行为和其他办学行为进行了剧烈调整。这一制度变迁在一定程度上取得了成功，甚至得到了政策规制对象的支持和理解，因为强制终止某些过时的制度或改变现有的制度演进方向，虽然有损于部分群体的利益但有助于增进社会整体福利。马得勇等发现，在我国的政治环境中，以提高整个政治系统的效率或合法性为导向的制度变革最为可能的方式就是强制性变革，发生在经济领域的诱致性制度变迁并不能解释中国政治领域的制度变迁历程，在未来能够解释的可能性也不大。^[29]笔者认为，我国教育领域的制度变迁与政治领域的制度变迁遵循了同样的逻辑和规律。教育治理体系和教育治理能力现代化的内涵要求之一就是革除已有教育体系和教育制度中与人民群众的需求和教育发展方向不相符的弊端，而这往往需要强制性制度变迁来实施。

其次，强制性制度变迁会带来隐含的社会成本，在解决某些社会问题的同时会引发另一些社会问题。“政府运用强制性权力对我们生活的干涉，如果是不可预见的和不可避免的，就会导致最大的妨碍和侵害”。^[30]民办义务教育领域的强制性制度变迁至少带来两方面负面影响。第一，强制性制度变迁带来了一系列的政策“副效应”。比如“公民同招”影响了部分民办学校特色发展，与部分社会公众所持的教育公平观相违背，减少了部分学生的教育选择权等。第二，由于部分利益相关者并不完全理解和支持这种政策变迁，所以，一些地区教育行政部门执行和监督“公民同招”政策的行政成本非常高，浪费了宝贵的教育行政资源，影响了其他教育政策的有效实施。

(二)关于强制性制度变迁的对策建议

为提高教育政策的有效性，需要提高政策的精准性、权变性和系统性。第一，提高民办教育政策的精准性。民办教育并不是一个无差异的整体，不同类型的民办学校呼唤不同的民办教育政策。“补充性”民办学校办学条件差、办学基础弱、教师流动性大，主要为外来务工者等弱势家庭子女提供教育机会，这类民办学校亟须公共财政更大力度扶持。“选择性”民办学校坚持特色发展，丰富了我国义务教育类型，今后还需要大力鼓励和引导。“竞争性”民办学校也分为不同情况，不同情况需要不同的治理手段。对于主要依靠举办者的资金投入和教职工的锐意改革而获得良好社会声誉的民办学校，可以给予一定的宽容，而对于借助于公共资源(公共财政、公办教师、公办学校校名等)实现超常发展的“公参民”学校，则要严格治理。2021年8月，教育部等多部门印发《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》，就规范“公参民”学校进行专门部署，这便是精准解决民办义务教育领域焦点问题的有效政策。

第二，提高民办教育政策的权变性。我国各地经济社会差别很大，有一些地方的民办义务教育学校占比高，有一些地区占比低。以小学为例，民办小学在校生占比较高的广东、河南、浙江、上海和河北五省，2019年占比分别为22.12%、17.57%、13.21%、12.78%和11.92%，而甘肃、新疆、青海、西藏等省区占比均不超过1%。就质量来说，有些地区最好的中小学是民办学校，但我国大多数地区最好的中小学是公办学校。从公、民办教育的生态关系来说，有一些地区的民办学校挤压了公办教育的生存空间，但也有一些地区公、民办教育协调发展。因为各地的民办教育差别非常大，所以各地教育政策不宜“一刀切”。政策执行“需要各级实施主体根据社会经济发展水平、义务教育现状、制度环境等地方性知识进行具体化和操作化处理”。^[31]政策制定者应该与政策执行者进行互动与合作，赋予地方行政机关自主裁量权、遵循“统一指导、具体实施、各显其能”的运行逻辑而并非机械执行。^[32]各地区在制订政策细则时宜保持政策的适度韧性，可以设置政策过渡期，“让各地区有一个提高认识、调整结构、逐渐适应的过程，避免暴风骤雨般的改革引发结构动荡”。^[33]

第三，提高民办教育政策的系统性。党的十九大将“着力增强改革系统性、整体性、协同性”作为全面深化改革取得重大突破的一项重要经验，并将“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”写入党章。提高政策的系统性，一要提高政策目标的系统性。亨利·列文认为私立教育有四项功能：扩大教育选择机会、提高教育资源配置效率、增加社会公平和增强社会凝聚力。^[34]这四项功能之间存在一定程度的冲突和对立，“鱼与熊掌不可兼得”。“公民同招”一定程度上有利于社会公平和社会凝聚力，但削减了家庭的教育选择机会，降低了教育资源的配置效率。因此，在制定政策目标时就要考虑到民办教育的不同功能，不能顾此失彼。二要提高政策工具的系统性。掐尖招生不是公民办教育发展失衡的唯一原因，因此，仅仅从招生方式入手而不是从教育资源配置的整体视角出发，无法解决公民办教育发展失衡问题，如果优质教育资源长期被某些学校(不管是公办还是民办)垄断，无论通过摇号还是其他方式来决定进入这些学校的资格，都难以提高教育均衡，也难以保证教育公平。三要在法制的框架下推进教育改革。党的十九大报告强调依法治国、依法执政、依法行政共同推进。法律的制定遵循了严密的程序，全面考虑了社会不同群体的不同利益诉求，因此具有极高的系统性。民办教育极其复杂，既要遵循教育规律，也要考虑经济规律和管理规律，离开法律框架谈民办教育改革，既不利于民办教育自身发展，也会影响人民群众的教育选择权和教育获得感。

注

释

①一部分留在农村公办学校就读的尖子生发现农村学校的师资队伍、整体教学水平、学习环境确实不佳，考试成绩与学习基础相当但通过摇号进入县城民办学校就读的同学相比下降了，所以他们想方设法转入县城的民办学校。当然，也有一部分学生认可农村学校的教育质量而愿意留在农村学校就读。

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（原文刊于《教育与经济》2021年第5期）

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